ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ

7
София, 04/15/2021

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС, в съдебно заседание на двадесет и седми ноември две хиляди и двадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
МАРИНИКА ЧЕРНЕВА
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
ЙОВКА ДРАЖЕВА
ГЕОРГИ КОЛЕВ
ТАТЯНА ХИНОВА
ЕМИЛИЯ МИТКОВА
БИСЕРКА ЦАНЕВА
МАРИО ДИМИТРОВ
ЧЛЕНОВЕ:
ПАНАЙОТ ГЕНКОВ
АДЕЛИНА КОВАЧЕВА
РУМЯНА ПАПАЗОВА
ДИАНА ДОБРЕВА
ГАЛИНА ХРИСТОВА
ТАНЯ РАДКОВА
ЗДРАВКА ШУМЕНСКА
СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ
ДИАНА ГЪРБАТОВА
ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА
МАРУСЯ ДИМИТРОВА
ТЕОДОРА НИКОЛОВА
ТАНЯ ВАЧЕВА
РУМЯНА МОНОВА
МИРОСЛАВ МИРЧЕВ
СОНЯ ЯНКУЛОВА
ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА
ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
ДОНКА ЧАКЪРОВА
ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
МАРИЕТА МИЛЕВА
ГАЛИНА КАРАГЬОЗОВА
ЮЛИЯ КОВАЧЕВА
СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА
ЕМАНОИЛ МИТЕВ
ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА
КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА
ИЛИАНА СЛАВОВСКА
ДОБРИНКА АНДРЕЕВА
ТОДОР ПЕТКОВ
МИРА РАЙЧЕВА
НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ
ЕМИЛИЯ КАБУРОВА
СВИЛЕНА ПРОДАНОВА
ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА
БИСЕР ЦВЕТКОВ
БЛАГОВЕСТА ЛИПЧЕВА
АНЕЛИЯ АНАНИЕВА
КРАСИМИР КЪНЧЕВ
ДИМИТЪР ПЪРВАНОВ
МАДЛЕН ПЕТРОВА
ПЛАМЕН ПЕТРУНОВ
АГЛИКА АДАМОВА
ПЕТЯ ЖЕЛЕВА
ВАСИЛКА ШАЛАМАНОВА
КАЛИНА АРАНАУДОВА
МИРОСЛАВА ГЕОРГИЕВА
МАРИЯ РАДЕВА
РОСЕН ВАСИЛЕВ
СВЕТОСЛАВ СЛАВОВ
РУМЯНА ЛИЛОВА
СТЕФКА КЕМАЛОВА
ВЕСЕЛА АНДОНОВА
СИБИЛА СИМЕОНОВА
РОСИЦА ДРАГАНОВА
ЮЛИЯ РАЕВА
ВЕСЕЛА ПАВЛОВА
ЕМИЛИЯ ИВАНОВА
ЮЛИЯН КИРОВ
ЕМИЛ ДИМИТРОВ
СЛАВИНА ВЛАДОВА
ЮЛИЯ ТОДОРОВА
ДЕСИСЛАВА СТОЕВА
ТИНКА КОСЕВА
ХРИСТО КОЙЧЕВ
ДИАНА ПЕТКОВА
ТАНЯ КОМСАЛОВА
СТАНИМИРА ДРУМЕВА
АЛЕКСАНДЪР МИТРЕВ
ТАНЯ ДАМЯНОВА
НЕЛИ ДОНЧЕВА


при секретар Зорница Божкова
и с участието
на прокурора
изслуша докладваното
от съдиятаЕМИЛИЯ ИВАНОВА
тълкувателно дело 8/2019. Document Link Icon


Производството е по реда на чл. 124 и сл. от Закона за съдебната власт (ЗСВ).
По искане на Омбудсмана на Република България е образувано производство за приемане на тълкувателно решение по следните въпроси:
1. Образуването на изпълнително дело по реда на чл. 220, ал. 1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс прекъсва ли давността?
2. Съобщението по чл. 221, ал. 1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс прекъсва ли давността и от кой момент – от изпращането или от връчването му?
Съдебната практика на административните съдилища при тълкуването и прилагането на чл. 220, ал. 1 и чл. 221, ал. 1 от ДОПК е противоречива, като са формирани две становища.
Според едната група съдебни решения образуването на изпълнително дело и връчването на поканата за доброволно изпълнение не представляват действия, с които се прекъсва давността за погасяване на публично вземане по чл. 172, ал. 2 ДОПК. Възприема се тезата, че със съобщението за доброволно изпълнение длъжникът се уведомява за образуваното срещу него изпълнително производство, както и за законовото му право да предложи подходящ начин на изпълнение. И двете действия не представляват по своя характер същински „действия по принудително изпълнение” по смисъла на чл. 172, ал. 2 ДОПК. Част от съдебните състави се позовават на т. 10 от Тълкувателно решение №2/26.06.2015 г., по тълкувателно дело №2/2013 г. ОСГТК на ВКС, като сочат, че основанията за прекъсване на давността по чл. 116, б. „в“ от ЗЗД и по чл. 172, ал. 2 от ДОПК са идентични. Въз основа на това се обосновава извод, че образуването на изпълнително дело по чл. 220, ал. 1 ДОПК и изпращането на съобщение за доброволно изпълнение по чл. 221, ал. 1 ДОПК не съставляват действия, по силата на които се прекъсва давността за погасяване на публичните задължения.
Втората група включва съдебни актове, в мотивите на които се обосновава становище, че съобщението за доброволно изпълнение изпратено на основание чл. 221, ал. 1 ДОПК прекъсва давността, както и образуването на изпълнителното дело по чл. 220, ал. 1 ДОПК. Това са такива действия, които по своята същност поставят началото на изпълнителното производство. В приложените съдебни актове от тази група има различия относно момента, от който следва да се счита, че давността се прекъсва. Според част от съставите, релевантен към прекъсването на давността е моментът на изпращане на съобщението за доброволно изпълнение. Други съдебни състави обосновават становище, че давността се прекъсва от датата на връчване на съобщението за доброволно изпълнение на длъжника.
Решенията, формирали противоречивата съдебна практика са постановени в производства, които се разглеждат по реда на чл. 268 ДОПК. Те се инициират от длъжника или взискателя в изпълнителното производство, осъществявано по реда на ДОПК, и приключват пред една инстанция – съответния административен съд в състав от един съдия. Противоположните становища на административните съдилища произтичат от различното значение, което влагат решаващите състави при произнасянето си относно това кои са действията по предприемане на принудително изпълнение по отношение на длъжниците.
Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе взе предвид следното:
Действащият правен ред предвижда три отделни производства за индивидуално принудително изпълнение съобразно вида на задължението (частно или публично). Принудителното изпълнение замества дължимото, но неосъществило се доброволно изпълнение. То е уредена в закона и гарантирана от държавата възможност на кредитора да получи дължимото му в случаите, когато не е изпълнено доброволно. Изпълнителното производство е сурогат на липсващото доброволно изпълнение / вж. Сталев, Ж., „Българско гражданско процесуално право“, Шесто преработено и допълнено издание София, Сиела, 2020, с. 676./.
Изпълнителното производство цели да удовлетвори взискателя, така както би го удовлетворило и обичайното изпълнение на задълженията от длъжника. Към него се пристъпва, когато липсва изпълнение. Изпълнението може да бъде предприето в определен от закона период от време, тъй като висящността на задължението не може да бъде неограничено. В ДОПК изрично е уредена давността, като кодексът конкретизира въпросите, свързани със спирането и прекъсването й. Общият режим на давността, свързана с публичните вземания, е уреден в чл. 171-174, дял ІV на ДОПК „Събиране на публични вземания”.
Изпълнителното производство по ДОПК притежава всички белези на административно производство, но се характеризира и с редица специфики. Изпълнението на публичните задължения е уредено в дял ІV на ДОПК „Събиране на публични вземания”. Установеният в кодекса ред е относим единствено и само за парични вземания. Към принудително изпълнение се пристъпва, когато е налице някое от изпълнителните основания по чл. 209, ал. 2 ДОПК и длъжникът не е погасил публичните си задължения.
Погасителната давност е юридически факт, свързан с определен в закона период от време, след изтичането на който се поражда субективно непритезателно право за длъжника да откаже изпълнение на паричното си задължение. Противоречивата съдебна практика, по повод на която е образувано настоящото тълкувателно дело, е свързана с прилагане на разпоредбата на чл. 172, ал. 2 ДОПК. Съгласно текста на разпоредбата: „Давността се прекъсва с издаването на акта за установяване на публичното вземане или с предприемането на действия по принудително изпълнение. Ако актът за установяване бъде отменен давността не се смята за прекъсната”. Това означава, че с прекъсването на давността се заличава с обратно действие изтеклият вече срок и започва да тече нов.
При тази законодателна уредба, за да се отговори на поставените за тълкуване въпроси, следва да се изясни съдържанието, което законодателят е вложил в употребените понятия в глава ХХV – „Принудително изпълнение“, раздел ІV „Действия“ на ДОПК: „образуване на изпълнително дело“; „изпълнително производство“ и „действия по принудителното изпълнение“. Не всяко действие, включено в раздел ІV на ДОПК, има за последица прекъсване на давността. Само последната категория действия, тези по същинското „принудително изпълнение“ изпълняват предпоставките на чл. 172, ал. 2 ДОПК.
В чл. 220, ал. 1 ДОПК е предвидено: „Когато публичното вземане не бъде платено в срок, изпълнителното производство се образува въз основа на заявление по електронен път до публичния изпълнител от публичния взискател”.
Образуването на изпълнителното дело е първото действие, по силата на което се инициира производство по принудително изпълнение срещу длъжника. То е действие, свързано с подготовката на изпълнението. След образуването по чл. 220, ал. 1 ДОПК на делото се предприемат подготвящи действия, част от които са технически по своя характер. Това е моментът, в който се определят въз основа на постъпилото искане: 1. наличието или липсата на изпълнително основание, 2. видът на публичното вземане; 3. размерът на публичното вземане; 4. длъжникът, срещу който ще се насочи изпълнението.
При образуването на изпълнителното производство не е налице извършване на конкретно същинско действие по изпълнение. Налице е само привеждане в състояние на висящност на изпълнителното производство, което предпоставя бъдещо осъществяване на принудителното изпълнение, без самото то да представлява такова.
Наличието на изпълнително основание и липсата на доброволно изпълнение са предпоставки за образуване на изпълнително дело. От своя страна образуването на изпълнително дело е предпоставка за предприемане на действия по принудително изпълнение, но не представлява такова действие и не може да доведе до прекъсване давността по чл. 172, ал. 2 ДОПК.
Изложените аргументи във втората група съдебни решения, определящи действията по образуване на изпълнително дело като годни да прекъснат давността по чл. 172, ал. 2 ДОПК, не съответстват на изрично предвидените в нормата основания. В тях липсва разграничение на такива основни понятия като: „изпълнително дело”, „изпълнително производство” и „действия по принудително изпълнение”. Общото им тълкуване е довело до неправилни изводи, че всяко едно от тях представлява действие по принудителното изпълнение.
Образуването на изпълнителното дело, макар да е посочено в раздел ІV „Действия“ на глава ХХV „Принудително изпълнение“ от ДОПК, не представлява същинско действие по принудително изпълнение. Тези действия са конкретни и насочени срещу имуществото на длъжника, те целят удовлетворяване на кредитора и погасяване на публичното вземане. В рамките на образуваното изпълнително дело може да се започне принудително изпълнение. До това развитие на отношенията ще се стигне едва тогава, когато длъжникът, след като е поканен, не е изпълнил доброволно публичното задължение, установено по основание и размер.
Давността е институт на материалното право и представлява период от време, определен по продължителност от закона, през който, ако носителят на едно субективно право не го упражни, то се погасява. За нуждите на изпълнителното производство по ДОПК погасителната давност е способ, чрез който се преустановява възможността публично задължение да бъде събрано принудително. Позоваването на предвидената в закона погасителна давност е средство за защита на длъжника. Ето защо всяко действие, с което давността се прекъсва, следва да е доведено предварително до неговото знание. При образуването на изпълнителното дело длъжникът не взема участие, следователно с това действие не може да бъде прекъсвана давността.
Лицето, срещу което се предприемат действията по принудително изпълнение, следва да бъде наясно, че бездействието на взискателя е приключило и той заявява претенциите си за плащане на публичното задължение. Не може да бъде прекъсната давността, без длъжникът да е узнал за това. Обстоятелството, че между публичния взискател и публичния изпълнител е започнала кореспонденция относно необходимостта от предприемането на принудително изпълнение не е сред действията, които по своето съдържание са основание за прекъсване на давността. От тълкуването на чл. 172, ал. 2 ДОПК се налага извод, че нормативната уредба има предвид само тези действия, които са сведени до знанието на длъжника. Само те могат да послужат за прекъсване на давността, а образуването на изпълнително дело не е сред тях.
Изпълнителното производство като съвкупност от правни и фактически действия условно може да бъде разделено на два стадия:
1. предварителен, в който се образува изпълнителното дело и на длъжника се изпраща съобщение за доброволно изпълнение.
2. същински, в който се предприемат конкретни действия по принудително изпълнение чрез изпълнителните способи по чл. 215, ал. 1, т. 1-3 ДОПК.
Прекъсването на давността по смисъла на чл. 172, ал. 2 ДОПК е относимо към втория стадий – предприемане на действия по принудително изпълнение.
Изложените до тук аргументи са относими и към поставения втори въпрос в искането на Омбудсмана на РБ, но същият следва да бъде обсъден и в контекста на конкретните разпоредби, свързани с изпращането на съобщението за доброволно изпълнение.
Съгласно чл. 221, ал. 1 ДОПК: „Когато задължението не е изпълнено в срок, публичният изпълнител пристъпва към изпълнение, като е длъжен да изпрати на длъжника съобщение, с което му дава 7-дневен срок за доброволно изпълнение”.
От редакцията на разпоредбата не се налага извод, че изпращането на съобщение за доброволно изпълнение по чл. 221, ал. 1 ДОПК по същността си представлява „действие по принудително изпълнение“ по смисъла на чл. 172, ал.2 ДОПК. Становището, поддържано от административните съдилища, че е действие на публичния изпълнител, насочено към събиране на вземането и затова има характеристиките на действие по принудителното изпълнение, с предприемането на което по смисъла на чл. 172, ал. 2 ДОПК давността се прекъсва, не може да бъде споделено. Позоваването в тези съдебни решения на систематичното място на разпоредбата в глава ХХV – „Принудително изпълнение“, в Раздел ІV „Действия“, не е основание да се приеме, че в целия раздел се уреждат действията по принудителното изпълнение, които прекъсват давността по чл. 172, ал. 2 ДОПК. Тълкуването на разпоредбата, с оглед мястото й в раздел ІV „Действия“, е направено без да се държи сметка за това, че употребеното от законодателя общо понятие „действия” включва в себе си както тези, които са част от принудителното изпълнение, така и други, които по своята същност са подготвителни и представляват администриране на постъпили искания за събиране на вземания до публичния изпълнител или организационни по водене на изпълнителния процес. В същия раздел са включени и действия по отлагане и възобновяване, прихващане и прекратяване на производството, които макар да са част от действията, предвидени в разпоредбите на раздел ІV от ДОПК, не могат да бъдат възприети като „действия по принудително изпълнение” по смисъла на чл. 172, ал. 2 от ДОПК.
Обобщаването на всички изброени действия в раздел ІV като „действия по принудително изпълнение” не държи сметка за характера на всяко от тях и почива само на заглавието на този раздел от кодекса.
Тълкуването в горния смисъл на чл. 221, ал. 1 ДОПК е направено и без да се отчита, че нормата съдържа още шест алинеи, които са свързани с изпращането на съобщение за доброволно изпълнение и конкретизират неговото съдържание. В алинея 2 на същата норма е посочено, че длъжникът се уведомява относно последствията от липсата на доброволно изпълнение. Изрично е предвидено, че: „ако в дадения му срок не изпълни задължението си, ще се пристъпи към принудително изпълнение”. Следователно от редакцията на нормата е видно, че при изпращане на съобщението все още не са предприети действия по принудително изпълнение. Законодателят изрично е изключил изпращането на съобщение за доброволно изпълнение от действията по принудително изпълнение.
Това съобщение има три функции. Първата е да информира длъжника за такива съществени елементи като образуването на изпълнително дело, взискателя по него, изпълнителното основание и размера на задължението. Втората е да му даде възможност да изпълни доброволно задължението. Третата е да му укаже, че ако не се възползва от нея, то ще се пристъпи към принудително изпълнение. Нито една от тях не представлява същинско действие по удовлетворяване на вземането.
Следва да се държи сметка и за предвиденото в ал. 4 на същия член, че принудителното изпълнение, при липса на обезпечителни мерки, започва чрез налагане на запор или вписване на възбрана. Това са изрично посочените принудителни действия, които може да предприеме публичният изпълнител, но сред тях не е изпращането на съобщение. Ако изпращането на съобщение за доброволно изпълнение се приема от законодателя като „действие по принудителното изпълнение”, не е необходимо конкретизирането на действията по принудително изпълнение в нормата.
От съдържанието на чл. 221, ал. 1 ДОПК се налага извод, че изпращането на съобщение за доброволно изпълнение се характеризира като действие по пристъпване към изпълнение. Съобщението е насочено към събиране на публично вземане, но по доброволен път. Правният му смисъл е, че ако не погаси вземанията си в определения му срок, ще бъдат предприети действия по принудителното им събиране. Не без значение е и обстоятелството, че в 7-дневния срок за доброволно изпълнение, предоставен на длъжника, не могат да се предприемат действия по неговото принудително изпълнение. Изпращането на съобщението по своята същност е подготовка за започването на същинския изпълнителен процес, изразяващ се в предприемане на действия по принудително изпълнение чрез предвидените в чл. 215, ал. 1, т. 1-3 ДОПК изпълнителни способи.
Нормата на чл. 172, ал. 2 ДОПК предвижда като юридически факт, прекъсващ давността, предприемането на действия по принудително изпълнение. Нормата е конкретна, ясна и следва да се прилага стриктно.
Изхождайки от изложените мотиви, Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд приема за правилно становището, че образуването на изпълнително дело по реда на чл. 220, ал. 1 от ДОПК и съобщението по чл. 221, ал. 1 от ДОПК не прекъсват давността.
По горните съображения Общото събрание на Първа и Втора колегия на ВАС
Р Е Ш И:

1. Образуването на изпълнително дело по реда на чл. 220, ал. 1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс не прекъсва давността.
2. Съобщението по чл. 221, ал. 1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс не прекъсва давността.


Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ
секретар:
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ МАРИНИКА ЧЕРНЕВА
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
/п/ ЙОВКА ДРАЖЕВА
/п/ ГЕОРГИ КОЛЕВ
/п/ ТАТЯНА ХИНОВА
/п/ ЕМИЛИЯ МИТКОВА
/п/ БИСЕРКА ЦАНЕВА
/п/ МАРИО ДИМИТРОВ
ЧЛЕНОВЕ:
/п//п/


Е.И.