П Р О Т О К О Л

София, 15.11.2016 година

Върховният административен съд на Република България - , в съдебно заседание на петнадесети ноември две хиляди и шестнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛИ:
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
ЧЛЕНОВЕ:
сложи на разглеждане дело № 10 по описа за 2016 година Document Link Icon,
докладвано от съдията ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ

Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на ВАС, в съдебно заседание на 15 ноември 2016 г., разгледа тълкувателно дело № 10/2016 г., образувано по искане от председателя на Върховния административен съд.

ПРЕДСЕДАТЕЛСТВАЩ: РУМЯНА МОНОВА - зам.-председател и ръководител на Първа колегия на ВАС

ДОКЛАДЧИК: ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ – председател на Първо отделение на ВАС

СЕКРЕТАР: НИНА СПАСОВА – административен секретар на ВАС

РУМЯНА МОНОВА: Колеги, след направената проверка се установи, че на заседанието присъстват 71 съдии. Налице е необходимият кворум за провеждане на заседанието на Общото събрание на колегиите на ВАС.

В 15.03 ч. в залата допълнително влиза съдия Мира Райчева и присъстващите съдии стават 72.

ДАВА ХОД НА ДЕЛОТО И ДОКЛАДВА, че същото първоначално е образувано по искане от председателя на Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение по въпроса: "Нищожен ли е ревизионен акт, който при приложимата след 01.01.2013 г. редакция на чл. 119, ал. 2 ДОПК е издаден с участието на орган по приходите, извън кръга на лицата по чл. 118, ал. 2 ДОПК?" В последствие е постъпило и искане от главния прокурор на Република България по същия въпрос, което с разпореждане от 11.11.2016 г. на председателя на ВАС е присъединено за съвместно разглеждане по т.д. № 10/2016 г. на ОССК на ВАС като е формулиран един малко по-подробен въпрос, а именно: "Нищожен ли е ревизионен акт, издаден след 01.01.2013 г., при действието на чл. 119, ал. 2 ДОПК, когато единият от издателите му е орган по приходите на ръководно длъжностно ниво по смисъла на чл. 7, ал. 1,т. 3 ЗНАП и не е на експертно длъжностно ниво по смисъла на чл. 7, ал. 1, т. 4 ЗНАП, както изисква разпоредбата на чл. 118, ал. 2 ДОПК?"

Поканени за участие по делото са:

Главният прокурор на Република България – представлява се от зам.-главния прокурор и ръководител на ВАП г-жа АСЯ ПЕТРОВА

Министърът на правосъдието – не се явява и не се представлява

Председателят на Висш адвокатски съвет – не се явява и не се представлява

Директорът на Национална агенция за приходите - представлява се от Росен Иванов и Александър Георгиев

Министърът на финансите - представлява се от Йордана Чавдарова

Деканът на ЮФ на СУ "Св. Климент Охридски" - не се явява и не се представлява

По делото са постъпили писмени становища от Национална агенция за приходите - много подробно; от Висшия адвокатски съвет; от министъра на правосъдието и в момента е постъпило писмено становище от Върховна административна прокуратура.

В 15.05 ч. в залата допълнително влиза съдия Панайот Генков и присъстващите съдии стават 73.

РУМЯНА МОНОВА: Да чуем становищата на явилите се представители.

РОСЕН ИВАНОВ - представител от НАП: Уважаеми върховни съдии, ще бъда кратък и няма да повтарям правните доводи. Те са подробно изложени в представеното писмено становище. Все пак искам да поставя още един въпрос, на който да обърнете внимание. В крайна сметка, изглежда спорът се свежда до това да се предположи волята на законодателя - дали той е искал да ограничава правомощията на териториалния директор или не. И тук пред мен изникна този въпрос - защо използва такъв подход? За мен подходът е много странен. Защо използва най-сложния, най-трудно разбираемия начин, толкова труден, че три години нито администрацията, нито съдилищата успяват да разберат законодателя. И ето че сега пред вас стои задачата да приложите върховенството на закона. А си задавам въпроса може ли да има върховенство на закона, ако то се основава на идеята на някакъв прикрито действащ законодател? Моето мнение е, че няма такава идея. Ако се основава на допускане не за прозрачен и открит законодател, а за прикрит такъв, то крайният резултат ще бъде противоречие и спекулативно поправяне. Така че, моля ви, помислете и по този въпрос. Накрая ми се ще да напомня и за лобисткия подход наречен достатъчен опит, който ни казва, че когато няма данни, вярното обяснение е най-простото обяснение, а не най-сложното такова. Благодаря за вниманието.

АЛЕКСАНДЪР ГЕОРГИЕВ - представител на НАП: Уважаеми върховни съдии, аз също няма да се спирам на нашата изразена писмена позиция, тя е достатъчно солидна, аргументите са опровергаващи концепцията за нищожност на ревизионните актове, свързана с некомпетентност на едно от лицата, издаващи ревизионния акт, а именно - лицето, възложило ревизията. Само ще спомена, че по силата на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс /ДОПК/ органите, възлагащи ревизия са изпълнителният директор и в някои хипотези - териториалният директор на съответната териториална дирекция на НАП, което само по себе си смятам, напълно опровергава тезата за нищожност на ревизионния акт и логическата концепция, която е вложена в тези решения. Искам да обърна внимание на още нещо, което от една страна привидно не е свързано със спора, но от друга е тясно обвързан с него. Основополагащи в правото са принципът на правната сигурност и свързаната с него принципна защита на оправданите правни очаквания. Тези принципи изискват наред с другото, законодателството да е ясно, предвидимо и да не се променя ретроактивно. На плоскостта на правораздаването считам, че този принцип означава, че правораздаването трябва да е предвидимо за правните субекти. И ако може да се приеме за нормално една нова норма да предизвиква дискусия и различни тълкувания в началото на своето битие, то ми се струва не особено логично една норма, която битува три години, и в тези три години всички данъчни състави на Върховния административен съд са приемали че няма никакъв проблем с компетентността, изведнаж на третата година да решат нещо обратно - част от тях. Надявам се, уважаеми върховни съдии, да претеглите стойността на същите аргументи и да вземе справедливо решение за уеднаквяване на практиката. Благодаря за вниманието.

ЧАВДАРОВА - представител на министъра на финансите: Уважаеми върховни административни съдии, от името на министъра на финансите изразявам становище, че в случая не е налице нищожност на ревизионния акт поради липса на компетентност, на основание, че е издаден от орган по приходите, възложил ревизията, който не е сред лицата, посочени в чл. 118, ал. 2 от ДОПК във вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 от Закона за Националната агенция за приходите /ЗНАП/, като подробни съображения са изложени в писмено становище, подписано от министъра на финансите. Бих искала да обърна внимание само на следното: След измененията, обнародвани в ДВ, бр. 82 от 2012 г., се създава изцяло нов ред за издаване на ревизионни актове. Предвижда се ревизионният акт да се издава съвместно от две лица - органът по приходите, възложил ревизията, и ръководителят на ревизията. Следователно, от сравнителния анализ с предходната редакция на чл. 119, ал. 2 ДОПК е видно, че целта на законодателя е да се засили ролята на органа, възложил ревизията, който по дефиниция е орган с ръководни функции, като го ангажира с цялостното ревизионно производство, включително издаването на крайния акт. Включването му в кръга на компетентните за издаването на акта органи е форма на осъществяване на контрол върху качеството на извършената ревизия. В тази връзка, целта на промяната е в издаването на ревизионния акт да участва и органът, възложил ревизията, а този орган винаги е горестоящ, тъй като между равнопоставени органи не е възможно възлагане. В този смисъл ограничението на чл. 118, ал. 2 ДОПК не следва да се прилага по отношение на органите по приходите, определени по чл. 112, ал. 2, т. 1 ДОПК като органи по приходите, които могат да възлагат ревизии. Този извод се потвърждава и от разпоредбата на чл. 112, ал. 1, т. 2 ДОПК, когато изпълнителният директор на НАП възлага ревизията, както и от нормата на чл. 134, ал. 1 ДОПК, когато ревизията се възлага от териториалния директор, тъй като те очевидно не са част от органите, посочени в чл. 7, ал. 1, т. 4 ЗНАП. Представям подробно писмено становище.

АСЯ ПЕТРОВА - зам.-главен прокурор и ръководител на Върховна административна прокуратура: Уважаеми върховни съдии, моля да приемете искането на главния прокурор за приемане на тълкувателно решение по така формулирания въпрос, предмет на настоящето тълкувателно дело за допустимо. Идентично е становището ни и по отношение на искането на председателя на Върховния административен съд, тъй като безспорно е налице трайно установена противоречива съдебна практика по този въпрос. По същество изразяваме следното становище: Считаме, че не е нищожен ревизионен акт, който при приложимата след 01.01.2013 г. редакция на чл. 119, ал. 2 ДОПК е издаден с участието на органа по приходите, извън кръга на лицата по чл. 118, ал. 2 ДОПК. Идентично е становището ни и по отношение на разширено формулирания въпрос по делото - считаме, че не е нищожен ревизионен акт, който е издаден след 01.01.2013 г. при действието на чл. 119, ал. 2 ДОПК, когато единият от издателите му е орган по приходите на ръководно длъжностно ниво по смисъла на чл. 7, ал. 1, т. 3 ЗНАП и не е на експертно длъжностно ниво по смисъла на чл. 7, ал. 1, т. 4 от същия закон. Доводите ни в подкрепа на нашето становище са следните: Съгласно чл. 7, ал. 1 ДОПК, актовете по ДОПК се издават от орган по приходите, съответно публичен изпълнител от компетентната териториална дирекция. Систематичното място на тази правна норма е Глава Втора "Компетентност" на Дял Първи "Общи правила" и е приложима за всички производства по ДОПК. Тази правна норма поставя две изисквания относно компетентността във връзка с издаване на актовете по всички производства по ДОПК. На първо място - да има качество на орган по приходите и на второ - да е от компетентната териториална дирекция. Легалната дефиниция за органи по приходите е дадена в чл. 7, ал. 1 ЗНАП. Без съмнение, с аргумент от чл. 7, ал. 1, т. 3 ЗНАП директорите на дирекции, началниците на отдели и сектори са орган по приходите. Не са въведени критерии, ограничаващи по предмет и степен компетентността на органа по приходите да съставя актове по ДОПК, включително и ревизионни. Известно е, че разпоредбата на чл. 7, ал. 1 ДОПК е обща по смисъла на чл. 30, ал. 1 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагането на Закона за нормативните актове и като такава, нормата на чл. 7, ал. 1 се тълкува като основна, принципна, определяща компетентността за издаване на актове по ДОПК. Когато е дадена обща уредба на определена материя, особен закон може да предвиди отклонения от тази обща уредба, само ако това се налага от естеството на обществените отношения - аргумент - чл. 11, ал. 2 ЗНА. Разпоредбата на чл. 118, ал. 2 ДОПК според нас е особена, доколкото систематичното й място е в Дял Втори "Отделни административни производства" , Глава Петнадесета "Данъчно-осигурителен контрол". Отклонението обаче от общата уредба, не е мотивирано с естеството на обществените отношения, уредени от нормата на чл. 118, ал. 2 ДОПК. Липсват мотиви към нормативния акт в тази част в посока за необходимост от ограничаване на кръга на органите, издаващи ревизионен акт само до експертно ниво. Липсват и мотиви към ЗДИ на ДОПК в частта за изменение на чл. 119, ал. 2 ДОПК в същата посока. Следва да се отбележи, че действително до 01.01.2013 г. материята по овластяването на органите, издаващи ревизионен акт според нас е била пределно ясна и непротиворечива. Съгласно действащата към този монет правна уредба,ревизионното производство започва със заповед за възлагане на ревизия от компетентните органи по чл. 112, ал. 2, т. 1 и т. 2 ДОПК, както и че с тази заповед се определят обстоятелствата по чл. 113, ал. 1 ДОПК, в т.ч. и състава на ревизиращия екип. Съгласно действащата към този момент правна уредба е известно, че със заповед от органа, възложил ревизията се определя и длъжностното лице, компетентно да издаде ревизионния акт, което длъжностно лице следва да отговаря на изискването на чл. 118, ал. 2 ДОПК във вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 ЗНАП, т.е. да бъде служител на експертно ниво. Очевидно е, че първоначалната идея на законодателя е била ангажиментът и отговорността на възложителя на ревизията да се реализира посредством определяне на състава на ревизиращия екип, както и определяне на едноличен орган за изготвяне на ревизионния акт. В този контекст, според нас неизбежно се налага изводът, че стремежът за създаване на по-добри гаранции за обективност и законосъобразност на ревизионния акт е мотивирал законодателя да извърши промяна в състава и компетентността на органа, който издава същия. Съгласно новата редакция на чл. 119, ал. 2 ДОПК това вече са органът, възложил ревизията и ръководителят на ревизията, който също се определя от органа, възложил ревизията според допълнението на чл. 113, ал. 1, т. 2 ДОПК, също в сила от 01.01.2013 г., т.е. няма съмнение, че едното длъжностно лице е от кръга на лицата, посочени в чл. 112, ал. 2 ДОПК, който текст не е претърпял никаква законодателна промяна. Считаме, че противно на правната логика, както и на правилата за създаване , изменение и отмяна на нормативен акт е да се поддържа тезата, че с изменението на чл. 119, ал. 2 ДОПК, при едновременното действие на чл. 118, ал. 2 ДОПК, приложното поле на чл. 112, ал. 2 ДОПК е стеснено и е ограничено само до длъжностните лица, отговарящи на изискването на чл. 118, ал. 2 ДОПК във вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 ЗНАП. Стои въпросът: в случаите, в които изпълнителният директор на НАП не отговаря на чл. 112, ал. 2 ДОПК възложи ревизия, компетентен ли е същият да издаде ревизионен акт? Според нас очевидно да, тъй като с аргумент от "по-новия закон" , а именно разпоредбата на чл. 119, ал. 2 ДОПК длъжностните лица на ръководно ниво са издатели на ревизионния акт по силата на закон. Считаме, че този наш извод се подкрепя и от мотивите на законопроекта, а именно, че целта на изменението на закона е да се обезпечи участието на контролния орган, възлагащ ревизията в крайния акт, с който се финализира това ревизионно производство. Компетентността на органа, възложил ревизията, да издаде ревизионен акт, когато същият заема по-високо длъжностно ниво от това по чл. 7, ал. 1, т. 4 ЗНАП считаме, че не се оборва от разпоредбата на чл. 10, ал. 1 АПК, защото в случая според нас не става въпрос за изземване на функции от висшестоящ орган, а за изрично възложена от закона компетентност на административния орган. Считаме че тук по-скоро се касае за една неудачна, непрецизна законодателна техника, която е създала привидно противоречие между нормите на чл. 118, ал. 2, чл. 119, ал. 2 и чл.113, ал. 1, т. 2 ДОПК. Представили сме подробно писмено становище по поставения въпрос. Благодаря за вниманието.

РУМЯНА МОНОВА: Благодаря на г-жа Петрова. Делото да се докладва за насрочване на ново заседание за изслушване на докладчика и произнасяне.

Заседанието приключи 15.25 часа.



ПРЕДСЕДАТЕЛСТВАЩ:




СЕКРЕТАР: