ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ

1
София, 09/17/2018

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС, в съдебно заседание на пети декември две хиляди и седемнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
НАДЕЖДА ДЖЕЛЕПОВА
МАРИНИКА ЧЕРНЕВА
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
ВАНЯ АНЧЕВА
МИЛКА ПАНЧЕВА
ЙОВКА ДРАЖЕВА
ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ
МИРОСЛАВ МИРЧЕВ
ЧЛЕНОВЕ:
Светлана Йонкова
Нина Докторова
Марина Михайлова
Аделина Ковачева
Румяна Папазова
Диана Добрева
Галина Матейска
Галина Христова
Жанета Петрова
Таня Радкова
Здравка Шуменска
Светлозара Анчева
Галина Солакова
Диана Гърбатова
Захаринка Тодорова
Татяна Хинова
Маруся Димитрова
Анна Димитрова
Теодора Николова
Милена Златкова
Таня Вачева
Румяна Монова
Соня Янкулова
Илияна Дойчева
Георги Георгиев
Донка Чакърова
Емилия Миткова
Мариета Милева
Тодор Тодоров
Галина Карагьозова
Юлия Ковачева
Севдалина Червенкова
Еманоил Митев
Павлина Найденова
Таня Куцарова
Марио Димитров
Кремена Хараланова
Добринка Андреева
Тодор Петков
Любомира Мотова
Мира Райчева
Николай Гунчев
Емилия Кабурова
Свилена Проданова
Бисерка Цанева
Светлана Борисова
Благовеста Липчева
Анелия Ананиева
Красимир Кънчев
Димитър Първанов
Мадлен Петрова
Пламен Петрунов
Аглика Адамова
Петя Желева
Василка Шаламанова
Мирослава Георгиева
Албена Радославова
Росен Василев
Светослав Славов
Румяна Лилова
Стефка Кемалова
Мартин Аврамов
Весела Андонова
Сибила Симеонова
Росица Драганова
Юлия Раева
Любомир Гайдов
Весела Павлова
Емилия Иванова
Юлиян Киров
Емил Димитров
Владимир Първанов


при секретар Нина Спасова
и с участието
на прокурора
изслуша докладваното
от съдиятаЛЮБОМИРА МОТОВА
тълкувателно дело 4/2016. Document Link Icon


Производството е по реда на чл.124 и сл. от Закона за съдебната власт.
Образувано е по искания на главния прокурор и на омбудсмана на Република България до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд (ВАС) за произнасяне с тълкувателно решение относно въпроса:
Какъв е правният характер на срока по чл. 216, ал. 7 от Закона за устройство на територията (преклузивен или инструктивен), в който началникът на регионалната дирекция за национален строителен контрол (РДНСК) или упълномощено длъжностно лице следва да се произнесе по постъпилите жалба или протест, заедно с административната преписка по издаване на обжалвания акт?“
С разпореждане на председателя на ВАС в предмета на тълкувателното дело е включен и следния въпрос:
Какви са правните последици при непроизнасяне в срок от началника на РДНСК или упълномощено от него длъжностно лице по жалби или протест, подадени на основание чл. 216 от Закона за устройство на територията (ЗУТ)?“
В съдебните актове на административните съдилища и на ВАС, подробно посочени в разпореждането за образуване на тълкувателното дело, са мотивирани следните разрешения на въпросите:
Една част от съдебните състави приемат, че в производството по чл. 216 ЗУТ началникът на РДНСК действа като особена юрисдикция, а не като по-горестоящ административен орган, както и че посоченият в чл. 216, ал. 7 ЗУТ срок е преклузивен. В някои съдебни актове се посочва, че непроизнасянето в срок формира мълчалив отказ, подлежащ на обжалване.
Според другото тълкуване, с изтичането на срока по чл. 216, ал. 7 ЗУТ не се погасява правомощието на началника на РДНСК да се произнесе по законосъобразността на оспорения пред него акт. Срокът по чл. 216, ал. 7 ЗУТ се счита, че е инструктивен, като възприемането му за такъв, според някои съдебни състави, би лишило засегнатите лица от достъп до съдебен контрол, което противоречи на чл. 6 и чл. 13 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи.
В писмените становища на заместник главния прокурор, министъра на регионалното развитие и благоустройството, съдиите от второ отделение на Административен съд София-град и Инспектората на ВСС е застъпено, че срокът е инструктивен и изтичането му не преклудира правомощието на органа за произнасяне.
Съдиите от АС-Перник и АС-Пловдив, ЮФ на НБУ, ЮФ на ВТУ „Св.св. Кирил и Методий“ Велико Търново, Висш адвокатски съвет и министърът на правосъдието вземат становище за преклузивност на срока и нищожност на издадената след изтичането му заповед. Като последица от непроизнасянето на органа някои приемат, че възниква право на жалба до съда срещу първоначалния административен акт.
Общото събрание на колегиите във ВАС намира исканията за приемане на тълкувателно решение за допустими поради наличието на противоречива съдебна практика по тълкуването и прилагането на закона, обективирана в приложените към исканията за приемане на тълкувателно решение съдебни актове, както и в много други.
За произнасянето по повдигнатите въпроси за тълкуване, Общото събрание на колегиите във ВАС съобрази следното:
Законът за устройство на територията, предвид естеството на издаваните по него актове, съдържа специални процесуални правила, които се отклоняват от предвидения в Административнопроцесуалния кодекс (АПК) ред. Нормата на чл. 213 ЗУТ прогласява приоритета на специалните норми по ЗУТ пред общите норми по АПК.
С разпоредбата на чл. 215, ал. 1 ЗУТ се прави разграничение между актовете съобразно приложимия за тях вид контрол. От пряко обжалване по съдебен ред пред съответния административен съд по местонахождението на недвижимия имот са изключени следните административни актове по чл. 216, ал. 1 ЗУТ на главните архитекти на общините (районите):
-отказите за съгласуване и одобряване на инвестиционни проекти, когато не са съставна част от комплексния проект за инвестиционна инициатива;
-разрешенията за строеж заедно със съгласуваните и одобрени инвестиционни проекти, когато такива се изискват, и отказите за издаването им, когато не са съставна част на комплексния проект за инвестиционна инициатива-чл. 216, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗУТ.
Към реда по чл. 216, ал. 1 ЗУТ препраща и §127, ал. 11 ПЗР ЗИД ЗУТ(ДВ, бр. 82/2012 г.) относно обжалването на актовете за узаконяване заедно с инвестиционните проекти - заснемане за узаконяване, както и отказите за издаване на такива актове.
Изброените административни актове подлежат на обжалване по законосъобразност пред началниците на регионалните дирекции за национален строителен контрол (РДНСК), а за специалните обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната - пред министъра на отбраната, съответно министъра на вътрешните работи, пред председателя на ДА“НС“ или пред председателя на ДА „Разузнаване“.
От този контрол са изключени издадените разрешения за строеж заедно с одобрените от министъра на регионалното развитие и благоустройството или от областните управители инвестиционни проекти, или отказът да се издадат такива проекти, които подлежат на пряко обжалване пред ВАС, в 14-дневен срок от обнародването им, съгласно изричната разпоредба на чл. 149, ал. 4 ЗУТ.
Правната уредба сочи на изчерпателност на изброяването и приложимост на непрекия контрол само за конкретно посочените административни актове и то, само когато не са съставна част на комплексен проект за инвестиционна инициатива.
Процесуалните правила са разписани в чл. 216, ал. 2 до ал. 7 ЗУТ и предвиждат подаване на жалба от заинтересуваните лица (изчерпателно изброени в чл. 149, ал. 2 ЗУТ) чрез органа, издал акта, по реда на АПК. Жалбите и протестите срещу актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ спират изпълнението им. Този суспензивен ефект, допуснат по силата на закона (чл. 216, ал. 4 ЗУТ), действа до разрешаване с влязло в сила съдебно решение на спора за законосъобразност на акта или до постановяване на заповед за прекратяване на производството по чл. 216, ал. 5 ЗУТ (жалбата и протеста пред съда не спира изпълнението на тази заповед съгласно чл. 217, ал. 1, т. 12 ЗУТ).
Съгласно чл. 216, ал. 5 ЗУТ, началникът на РДНСК или упълномощено от него длъжностно лице прави проверка по допустимостта на жалбата или протеста, преди да ги разгледа по същество. Ако прецени, че са недопустими, производството се прекратява с изрична заповед, която може да се оспори с частна жалба. Съответният административен съд се произнася в закрито заседание с определение, което не подлежи на обжалване.
Началникът на РДНСК при разглеждане на жалбата или протеста по същество се произнася с мотивирана заповед, с която може да отмени изцяло или отчасти обжалвания акт или да отхвърли жалбата, като остави в сила обжалвания акт. Заповедта се обжалва по реда на чл. 215 ЗУТ (чл. 216, ал. 6 ЗУТ).
Заповедта на началника на РДНСК или на упълномощеното длъжностно лице се издава в 15-дневен срок от постъпването на жалбата или протеста заедно с административната преписка по издаване на обжалвания акт, когато административната преписка е комплектувана с необходимите за произнасянето документи.
Относно характера на този срок е създадена противоречивата съдебна практика, която е повод за образуване на настоящото тълкувателно дело.
ЗУТ урежда и служебна проверка, извършвана от органите на ДНСК, по отношение на издадените разрешения за строеж и заповедите за допълването им по чл. 154, ал. 5 ЗУТ (за изменения в одобрения инвестиционен проект в обхвата на съществените отклонения по чл. 154, ал. 2, т. 5, 6, 7 и 8 ЗУТ) заедно с одобрените инвестиционни проекти, както и разрешенията за строеж в случаите по чл. 147, ал. 1 ЗУТ (когато за издаването на разрешение за строеж не се изисква одобряване на инвестиционни проекти). Не са предмет на служебна проверка актовете за узаконяване, ведно с одобрените проекти - заснемане за узаконяване, както и извършените презаверки по чл. 153, ал. 3 ЗУТ.
Служебно се проверяват съответствието на издадените разрешения за строеж и одобрените инвестиционни проекти, когато такива се изискват, с предвижданията на действащия подробен устройствен план (чл. 156, ал. 2 ЗУТ), както и другите условия за законосъобразност на издадените строителни книжа. Когато се констатират нарушения, началникът на ДНСК или упълномощено от него длъжностно лице отменя с мотивирана заповед разрешението за строеж и одобрените инвестиционни проекти (чл. 156, ал. 3 ЗУТ), в 14-дневен срок от уведомяването им по реда на чл. 149, ал. 5 ЗУТ -писмено с изпращане на копия от издадените строителни книжа и от текстовата и графичната част на действащия подробен устройствен план и копие от визата за проектиране, когато такава се изисква. Заповедите могат да се обжалват по съдебен ред.
Съгласно чл. 156, ал. 1 ЗУТ, издадените разрешения за строеж и заповедите за допълването им по чл. 154, ал. 5 заедно с одобрените инвестиционни проекти, както и разрешенията за строеж в случаите по чл. 147, ал. 1 могат да се отменят само по законосъобразност при подадена жалба от заинтересуваното лице в срока по чл. 149, ал. 3 (14-дневен срок от съобщението за издаване на съответния акт) или при служебната проверка от органите на ДНСК в 14-дневен срок от уведомяването им по реда на чл. 149, ал. 5. Срокът за служебната проверка е преклузивен и след изтичането му се преклудира възможността за отмяна.
Влезлите в сила разрешения за строеж не подлежат на отмяна, включително и по извънредните способи, съгласно чл. 156, ал. 5 ЗУТ. Законодателно е придаден засилен стабилитет на този вид индивидуални административни актове по смисъла на ЗУТ, целящ предвидимост и сигурност на инвестиционния процес.
Така описаната правна уредба очертава следните характеристики и особености на производството по оспорване на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ:
Производството по чл. 216, ал. 2-7 ЗУТ се провежда от началника на РДНСК, който е специализиран контролен орган, създаден по силата на закона. Този орган е извън структурата на общинските органи, чиито актове контролира и не се явява непосредствено по-горестоящ, на който е подчинен органът, издал оспорения акт.
Макар и част от изпълнителната власт, началникът на РДНСК е независим при осъществяването на своята дейност. Той е орган на ДНСК по определението на чл. 19 от Устройствения правилник на ДНСК, но няма възможност да изземе за решаване въпроса, доколкото това не е предвидено със закона.
Оспорването на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ е по специален ред, извън предвидения в АПК.
ЗУТ установява два способа за контрол за законосъобразност на издаваните индивидуални административни актове: пряк и непряк. На пряк съдебен контрол подлежат всички актове, с изключение на тези, издавани на основание чл. 216, ал.1, за които оспорването пред началника на РДНСК е въздигнато като абсолютна процесуална предпоставка за съдебния контрол. На началниците на РДНСК законът предоставя изключителна компетентност да се произнасят по жалби и протести (включително и с искания за обявяване на нищожността без ограничение във времето) срещу актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ - законът определя изрично решаващия орган и кръга от административноправни спорове, които може да разглежда.
Началникът на РДНСК действа след сезиране с жалба или протест. Производството по чл. 216, ал. 2-7 ЗУТ не замества служебната проверка по чл. 156 ЗУТ. Приключилата служебна проверка не изключва производството по сезиране от заинтересувано лице. ЗУТ допуска произнасяне от компетентния орган по жалба или протест и след приключила служебна проверка, при която не са констатирани нарушения в изискванията за законосъобразност на контролирания акт.
Жалбата или протестът се подават чрез органа, издал акта и спират изпълнението.
Специализираният орган се произнася с мотивирани заповеди по допустимостта и по основателността на подадената жалба - чл. 216, ал. 5 и ал. 6 ЗУТ.
Заповедта, с която органът се произнася по законосъобразността на актовете е обявена в чл. 214, т. 1 и т. 2 ЗУТ за индивидуален административен акт по смисъла на този закон. Следователно, производството по резултат е за издаване на индивидуален административен акт по устройство на територията.
Производството е контролно по съдържание - за контрол по законосъобразността на издадени строителни книжа. Контролът е върху друг административен акт. Правомощието на началника на РДНСК е правораздавателно - по разрешаване на правен спор. Той не е между равнопоставени страни.
Контролът е само за законосъобразност на акта, не и за целесъобразност.
Производството е контролно-отменително, тъй като началникът на РДНСК не решава спора по същество, а ако отмени разрешение за строеж или отказ за съгласуване и одобряване на инвестиционни проекти, изпраща преписката за преразглеждане от компетентния орган. Това не е изрично указано при правомощията по чл. 216, ал. 6 ЗУТ, но не е и указано, че началникът на РДНСК решава въпроса по същество. Освен това, естеството на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ не позволяват решаването на въпроса по същество. Това е от изричната компетентност на главните архитекти на общината(районите).
Заповедта по чл. 216, ал. 6 ЗУТ подлежи на съдебен контрол пред две съдебни инстанции - арг. чл. 216, ал. 6, във вр. чл. 215, ал. 7 ЗУТ.
ЗУТ не урежда „непроизнасянето в срок“ на началника на РДНСК. Законът не допуска такова непроизнасяне, а разпорежда началникът на РДНСК да се произнесе по допустимостта на оспорването с „изрична заповед“, а по същество на оспорването с „мотивирана заповед“.
Няма норма, която да обявява непроизнасянето на органа в срок за потвърждаване на оспорения акт, както чл. 156, ал. 4 ДОПК, според който непроизнасянето на решаващия орган по административното обжалване на ревизионния акт се смята за потвърждаване в обжалваната му част. Затова постановките на тълкувателно решение № 7/11.12.2008 г. на ВАС по тълкувателно дело № 3/2008 г. относно преклузивния характер на срока за произнасяне от решаващия орган по чл. 155, ал. 1 ДОПК са неприложими при настоящото тълкуване.
Очертаните особености на производството по чл. 216, ал. 2-7 ЗУТ го характеризират като специално контролно производство върху актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ ( включително акт за узаконяване и отказ за издаване на такъв), което се извършва от специализиран административен орган и приключва с издаване на индивидуален административен акт, който е абсолютна процесуална предпоставка за съдебен контрол върху тези актове.
Определянето на характера на срока за произнасяне на компетентния административен орган е само доктринално. Няма легална дефиниция за инструктивен и преклузивен срок. ЗУТ, в случаите, в които определя срок за издаване на индивидуални административни актове, се явява специален закон по отношение на чл. 57 АПК.
Съгласно общоприетата постановка, сроковете за произнасяне на компетентен административен орган по искания за издаване на индивидуални административни актове са инструктивни. Неспазването им няма за последица погасяване на материалната му компетентност. Компетентността произтича от закона и изтичането на определен времеви период, с изключение на мандатността, не лишава органа от нея. След изтичане на сроковете органът не губи възможността да се произнесе. Аргумент в тази насока се извлича от нормата на чл. 58, ал.3 АПК, в който е предвидено, че при отмяната на мълчалив отказ се смята за отменен и последвалият го изричен такъв, т.е. органът може да се произнесе и след срока за това, в това число и при постъпила жалба против мълчалив отказ. Сроковете по чл. 57 и чл. 58 АПК са създадени за защита на правата на гражданите и юридическите лица, чрез пораждане на процесуално право за тях, ако органът не се произнесе в срок, да обжалват мълчаливия отказ.
След влизане в сила на АПК не е загубила действие съдебната практика, изложена в т. 8 от Постановление №4/1976 г. по гр.д. №3/76 г. на Пленума на Върховния съд, според която за административния орган сроковете са инструктивни и с изтичането им не се преклудира възможността да се произнесе по искането, с което е сезиран, като издадения по-късно акт е действителен и подлежи на обжалване на общо основание.
Изтичането на преклузивния срок има за последица прекратяване на неупражненото в срок правомощие. Извършените след срока действия са недействителни. Тези правни последици следва изрично да са разписани в закона, за да се приеме срокът за преклузивен.
Отговорът на първия поставен за тълкуване въпрос е в пряка връзка с отговора по втория въпрос. Как ще се определи характера на срока за произнасяне зависи от правните последици при непроизнасянето в срок и от характера на заповедта, издадена след изтичане на срока.
Общото събрание на колегиите във ВАС приема следното:
Заповедта по чл. 216, ал. 6 ЗУТ, с която началникът на РДНСК се произнася по същество на оспорването на акта по чл. 216, ал. 1 ЗУТ, е обявена за индивидуален административен акт по смисъла на ЗУТ, от което следва, че производството е за издаване на такъв акт след сезиране (с жалба или протест) и, че срокът за това е инструктивен.
Постановената след изтичане на срока по чл. 216, ал. 7 ЗУТ заповед от началника на РДНСК е действителна и подлежи на обжалване на общо основание от заинтересуваните лица.
Правомощията на органа по преценка допустимостта и основателността на оспорването на акта по чл. 216, ал. 1 ЗУТ са уредени в глава деветнадесета на ЗУТ. Допустимите жалба или протест се разглеждат от началника на РНДСК по същество, като с мотивирана заповед той може да отмени изцяло или отчасти обжалвания акт или да отхвърли жалбата, като остави в сила обжалвания акт. Към тези правомощия следва да се добави и това да обяви нищожността на акта по оспорване с такова искане.
На съдебно обжалване подлежат заповедите по чл. 216, ал. 5 и ал. 6 ЗУТ, а не първоначалният акт по чл. 216, ал. 1 ЗУТ.
Разпоредбите на чл. 213 и чл. 219, ал. 1 ЗУТ препращат към правилата на АПК, но само за неуредените в глава деветнадесета въпроси за съдебното производство. Въпросът за предмета на съдебен контрол е уреден изрично в ЗУТ и на това основание е неприложима разпоредбата на чл. 97, ал. 5 АПК. Според нея, когато компетентният да разгледа жалбата или протеста орган не се произнесе в срок, законосъобразността на административният акт може да се оспори пред съда. Това не е възможно за акта по чл. 216, ал. 1 ЗУТ, защото на съдебно обжалване подлежат само заповедите на началника на РДНСК по допустимостта и основателността на оспорването. Контролът върху първоначалния акт е косвен (чрез контрол върху заповедта по чл. 216, ал. 6 ЗУТ на началника на РДНСК) и това е особеност на разглежданото производство, в отклонение от общите правила. Това изключва приложението на постановките, възприети в т. 2 на Тълкувателно решение № 6/2015г. по тълк. дело № 4/2013г. на Общото събрание на колегиите във ВАС.
ЗУТ вменява задължение на компетентния административен орган да се произнася изрично и мотивирано по допустимостта и основателността на оспорването на акт по чл. 216, ал. 1. Той е обвързан да го направи до изтичането на срока по чл. 215, ал. 7 ЗУТ, и за най-краткото време, необходимо според конкретните обстоятелства и целта на административния акт (чл. 11 АПК). Неспазването на това задължение формира мълчалив отказ да се издаде заповедта по чл. 216, ал. 6 ЗУТ ( с характер на мълчаливо отхвърляне на оспорването) и възниква процесуалното право на жалба срещу него ( в срока по чл. 215, ал. 4 ЗУТ, който е специален спрямо установения срок по чл. 149, ал. 2 АПК). Това разбиране е изцяло в полза на гражданите и юридическите лица като субекти в материалното и процесуалното административно правоотношение, за да имат възможност да се защитават срещу неправомерното бездействие на специализирания административен орган. То е в съответствие с прогласеното в чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България право на жалба срещу всички административни актове, които ги засягат. В специалния закон не е изключен съдебния контрол върху отказите (изрични и мълчаливи) по исканията за издаване на индивидуални административни актове по устройство на територията.
При упражнено право на жалба съдът следва да прецени допустимостта на производството пред началника на РДНСК и при наличие на такава, да отмени мълчаливия отказ, респ. по-късния изричен отказ, и да върне преписката за произнасяне по същество на оспорването. Съдът не следва да се произнася по законосъобразността на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ, което се явява от изричната компетентност на началника на РДНСК.
При неупражнено право на жалба срещу мълчалив отказ за издаване на заповед по чл. 216, ал. 6 ЗУТ производството остава висящо. Това е в съответствие с постановката на чл. 156, ал. 5 вр. ал. 1 ЗУТ, че разрешението за строеж влиза в сила ако не бъде отменено при служебната проверка от органите на РДНСК или при „подадена жалба от заинтересувано лице“-т.е. след проведено производство по чл. 216, ал. 2-7 ЗУТ. До произнасянето на началника на РДНСК съдебен контрол не може да се развие, респективно актът по чл. 216, ал. 1 ЗУТ не влиза в сила, защото с подаването на жалба или протест е образувано производството по чл. 216 ЗУТ.
Началникът на РДНСК, в качеството му на административен орган, дължи упражняване на правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. Неспазването на инструктивния срок за издаване на заповедта по чл. 216, ал. 6 ЗУТ, включително и след отмяна по съдебен ред на мълчалив отказ за това, има за последица неограничена във времето висящност на контролното производство и неяснота относно влизане в сила на оспорения акт, което не следва да бъде допускано от страна на органа. Това се явява в противоречие с принципите за законност, съразмерност, бързина и процесуална икономия, прогласени изрично от АПК.

По изложените съображения и на основание чл. 124, ал.1, т. 5 ЗСВ Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд

РЕШИ:
    1. Срокът по чл. 216, ал. 7 ЗУТ, в който началникът на регионалната дирекция за национален строителен контрол или упълномощено от него длъжностно лице следва да се произнесе по постъпили жалба или протест срещу акт по чл. 216, ал. 1 ЗУТ, е инструктивен.
2.1. Непроизнасянето на компетентния орган в този срок няма за последица погасяване на правомощията му, както и влизане в сила на оспорения акт.
2.2. Непроизнасянето в срок се смята за мълчалив отказ да се издаде заповед по чл. 216, ал. 6 ЗУТ и подлежи на самостоятелно съдебно оспорване.
2.3. Издадената след изтичане на срока заповед е действителен акт.


Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Георги Чолаков
секретар:
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Надежда Джелепова
/п/ Мариника Чернева
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
/п/ Ваня Анчева
/п/ Милка Панчева
/п/ Йовка Дражева
/п/ Йордан Константинов
/п/ Мирослав Мирчев
ЧЛЕНОВЕ:
/п//п/


Н.Ц.



ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдиите Галина Христова, Соня Янкулова и Юлия Ковачева

Подписвам тълкувателното решение с особено мнение, защото считам, че срокът по чл. 216, ал. 7 ЗУТ е преклузивен. Мотивите ми за това са:
Преценката на характера на срока изисква да се направи преглед на производствата, в рамките на които се осъществява защитата на правата на лицата, които имат право да оспорват актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ, и с оглед на което спрямо тяхното сезиране е приложим срока по чл. 216, ал. 7 ЗУТ.
Строителството е строго регламентирана от държавата дейност. Свързана е с издаването на множество актове на компетентни органи, между които особено значение имат съгласуваните и одобрени инвестиционни проекти и разрешенията за строеж.
Съгласно чл. 137, ал. 3 ЗУТ строежите се изпълняват в съответствие с предвижданията на подробния устройствен план и съгласувани и одобрени инвестиционни проекти. Съгласно чл. 142, ал. 1 ЗУТ съгласуваният и одобрен инвестиционен проект е основание за издаване на разрешение за строеж. Съгласно чл. 148, ал. 1 ЗУТ строежи могат да се извършват само ако са разрешени съгласно Закона за устройство на територията, което се обективира в разрешението за строеж.
Съгласно чл. 145, ал. 4 ЗУТ, ако в едногодишен срок от одобряването на инвестиционния проект възложителят не направи искане за получаване на разрешение за строеж, проектът губи правно действие.
Съгласно чл. 153, ал. 2, т. 1 и 2 ЗУТ разрешението за строеж губи правно действие, когато в продължение на три години от влизането му в сила не е започнало строителството и когато в продължение на пет години от започване на строителството не е завършен грубият строеж, включително покривът на сградата. Разпоредбите на чл. 153, ал. 3 – 10 ЗУТ регламентират възможността за „презаверяване“ на разрешението за строеж, което е само еднократно.
Горното ясно показва изключителното значение, което своевременното влизане в сила и точната и ясно определима дата на влизане в сила на акта за одобрение на инвестиционния проект и на разрешението за строеж имат за целия процес на строителството и с оглед на това за осъществяването на субективното право на строеж и на субективните права на всички участващи и засегнати от съответния строеж.
Законодателят, отчитайки изключителното значение на тези два акта за законосъобразността на всеки един строеж и за правата на участниците в строителството и на заинтересованите лица, въведе със Закона за устройство на територията, специален контрол за законосъобразност на тези актове, когато не са част от комплексния проект за инвестиционна инициатива, както и на актовете за узаконяване с оглед на препращащата разпоредба на §127, ал. 11 ЗУТ С оглед на лекота на изказа в особеното мнение актовете за узаконяване няма да бъдат изрично споменавани всеки път, но изложеното досежно съгласуваните и одобрени инвестиционни проекти и разрешението за строеж, съответно отказът да се съгласуват, одобрят и издадат е относимо и за акта за узаконяване...
От влизането на Закона за устройство на територията в сила – 31.03.2001 г., до произнасянето с настоящото тълкувателно решение законодателят надграждаше въведената първоначално система за контрол в резултат на което понастоящем ситуацията е следната:
Обжалване от заинтересованите лица:
Съгласно чл. 146 ЗУТ отказът да се одобри инвестиционен проект се прави само по законосъобразност и може да бъде обжалван „пред органа по чл. 216, ал. 2 в 14-дневен срок от съобщаването“. Единият от визираните в чл. 216, ал. 2 ЗУТ органи е началникът на регионалната дирекция за национален строителен контрол. Другите са ирелевантни за предмета на тълкувателното решение.
Съгласно чл. 149, ал. 3 ЗУТ разрешението за строеж, заедно с одобрения инвестиционен проект или отказът за издаването му, могат да бъдат обжалвани за законосъобразност „пред началника на регионалната дирекция за национален строителен контрол в 14-дневен срок от съобщаването“.
Видно е, че законодателят изрично е регламентирал обжалването на одобрените инвестиционни проекти и на разрешението за строеж, съответно отказът да се издадат, пред специализиран контролен орган – началникът на регионалната дирекция за национален строителен контрол. Характерът на правомощията на началника на регионалната дирекция за национален строителен контрол като специализиран контролен орган е виден от правомощията на Дирекцията за национален строителен контрол, регламентирани в чл. 4, ал. 1 и 2 от Устройствения правилник на Дирекцията за национален строителен контрол (Устройствения правилник), издаден на основание §19 ЗУТ. Наред с това Дирекцията за национален строителен контрол е структура към министъра на регионалното развитие и благоустройството, т.е. главният архитект на общината не се намира в йерархическа зависимост (субординация) с началника на регионалната дирекция за национален строителен контрол - органите по чл. 145, ал. 1, т. 2, 3 и 4 и чл.148, ал. 3 ЗУТ са извън предмета на настоящото тълкувателно решение с оглед на чл. 149, ал. 4 ЗУТ.
Така съществуващата нормативна уредба гарантира правото на заинтересованите лица, по смисъла на чл. 149, ал. 2 ЗУТ, на контрол за законосъобразност на одобрения инвестиционен проект и/или на разрешението за строеж, съответно на отказа за тяхното издаване, пред специализирания държавен орган.
Производството за осъществяване на регламентираното в чл. 146 и 149, ал. 3 ЗУТ право на обжалване е „регламентирано“ в чл. 216 ЗУТ.
Съгласно чл. 216, ал. 1 ЗУТ отказите за съгласуване и одобряване на инвестиционни проекти, когато не са част от комплексен проект за инвестиционна инициатива, и разрешенията за строеж, заедно с одобрените инвестиционни проекти и отказите за издаването им, когато не са част от комплексен проект за инвестиционна инициатива, подлежат на обжалване пред началника на регионалната дирекция за национален строителен контрол. Разпоредбата повтаря чл. 146 и 149, ал. 3 ЗУТ.
Алинея 2 на чл. 216 ЗУТ определя компетентния да се произнесе по жалбата срещу актовете по алинея 1 орган – този, посочен вече в чл. 146 и 149, ал. 3 ЗУТ.
Жалбата се подава чрез органа, издал акта, по реда на Административнопроцесуалния кодекс и спира изпълнението на оспорените актове – чл. 216, ал. 3 и 4 ЗУТ. Разпоредбите не показват отклонение от общите правила, регламентирани в Административнопроцесуалния кодекс – чл. 84, ал. 1 и чл. 90, ал. 1 АПК.
Съгласно чл. 216, ал. 5 ЗУТ сезираният началник на регионалната дирекция се произнася по допустимостта на жалбата със заповед, която подлежи на обжалване по съдебен ред като съдът се произнася с определение, което не подлежи на обжалване – разпоредбата е идентична с чл. 88 АПК.
Правомощията на началника на регионалната дирекция са да отмени изцяло или отчасти обжалвания акт или да отхвърли жалбата – чл. 216, ал. 6 ЗУТ, като преценката е само за законосъобразност – разпоредбата повтаря чл. 156, ал. 1 и 3 ЗУТ.
Съгласно чл. 216, ал. 7 ЗУТ началникът на регионалната дирекция за национален строителен контрол издава заповед „в 15-дневен срок от постъпване на жалбата или протеста заедно с административната преписка по издаване на обжалвания акт, когато административната преписка по издаване на обжалвания акт е комплектувана с необходимите за произнасянето документи“. Налице е разлика с един ден от срока по чл. 97, ал. 1 АПК и с поставянето на началото на срока за произнасяне - не с получаването на преписката, а от момента на „комплектоваността“ на преписката „с необходимите за произнасянето документи“.
Началникът на регионалната дирекция няма задължение да уведоми заинтересованите страни по чл. 149, ал. 2 ЗУТ в кой момент преписката е „комплектувана“.
Служебен контрол:
Паралелно с така регламентираното производство по контрол на законосъобразността на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ, т.е. на актовете по чл. 146 и 149, ал. 1 ЗУТ, по жалба на заинтересованата страна, законодателят създаде и специално производство за служебна проверка на законосъобразността на разрешенията за строеж и заповедите за допълването им по чл. 154, ал. 5 ЗУТ, заедно с одобрените инвестиционни проекти и разрешенията за строеж по чл. 147, ал. 1 ЗУТ.
Съгласно чл. 149, ал. 5 ЗУТ органите, издали разрешение за строеж, уведомяват писмено съответните органи на Дирекцията за национален строителен контрол по местонахождението на строежа за издадените разрешения за строеж и заповеди по чл. 154, ал. 5 като изпращат в седемдневен срок от издаването копие от актовете.
Съгласно чл. 156, ал. 2 ЗУТ органите на Дирекцията за национален строителен контрол проверяват служебно съответствието на издадените разрешения за строеж и одобрените инвестиционни проекти с изискванията на действащия подробен план като при установяване на нарушения, водещи до незаконосъобразност „началникът на Дирекцията за национален строителен контрол или упълномощено от него длъжностно лице отменя с мотивирана заповед разрешението за строеж и одобрените инвестиционни проекти“. Това правомощие директорът или „упълномощеното“ от него лице може да упражни само в рамките на 14-дневен срок от „уведомяването им по реда на чл. 149, ал. 5 ЗУТ“.
Безспорно е, с оглед на редакцията на чл. 156, ал. 1 ЗУТ, трайната съдебна практика и изрично приетото в мотивите и на настоящото тълкувателно решение, че срокът, в който „органите на Дирекцията за национален строителен контрол“, по израза на чл. 156, ал. 1 ЗУТ, съответно „началникът на Дирекцията за национален строителен контрол или упълномощено от него длъжностно лице“, по израза на чл. 156, ал. 3 ЗУТ, могат да отменят при служебната проверка разрешението за строеж и одобрените инвестиционни проекти е преклузивен. Това значи, че с изтичането му се прекратява правомощието на органа да отмени разрешението за строеж и одобрените инвестиционни проекти.
Какво показва наслагването, с оглед на съответните срокове, на правомощията, задълженията и правата на включените в двете паралелни производства правни субекти?
За прегледност нека да вземем един пример:

Главният архитект издава разрешение за строеж на 01.03.
Чл. 149, ал. 5 ЗУТ Главният архитект изпраща служебно разрешението за строеж на „съответния орган на ДНСК по местонахождението на имота в 7-мо дневен срок“ от издаването.

В примера – най-късно на 08.03.

Чл. 149, ал. 1 ЗУТ във вр. с чл. 61 АПК Главният архитект изпраща разрешението за строеж на заинтересованите лица по чл. 149, ал. 2 ЗУТ в тридневен срок от издаването.

В примера – най-късно на 04.03.

Кога съответният орган на ДНСК получава разрешението за строеж не е ясно за заинтересованите лица.

В примера – ако приемем, че на документацията са необходими 3 дни, за да стигне до органа – на 11.03.

Всяко от заинтересованите лица получава съобщението за разрешението за строеж в различен момент.

В примера – ако приемем най-елементарното, че заинтересованите лица са две - собственикът и носителят на ограничено вещно право, по принцип никой не може да каже кога ще бъдат уведомени, но ако допуснем, че ще бъдат уведомени:

1) в рамките на 7 дни, т.е. на 11.03. са уведомени и двамата;

2) в рамките на 10 дни, т.е. на 14.03. са уведомени и двамата.

Чл. 156, ал. 1 ЗУТ 14-дневен преклузивен срок за произнасяне по служебната проверка на органа по чл. 156, ал. 3 ЗУТ от датата на получаване на разрешението за строеж.

В примера – органът може да отмени разрешението за строеж единствено до 25.03.

На 26.03. разрешението за строеж е влязло в сила.

Чл. 149, ал. 3 ЗУТ 14-дневен срок за всяко от заинтересованите лица да обжалва разрешението за строеж пред началника на регионалната дирекция за национален строителен контрол.

В примера:

1) до 25.03.

2) до 28.03.

Органът е сезиран с жалба от заинтересована страна.

В примера – жалбата е постъпила у органа на:

1) 25.03.;

2) 28.03.

Жалбата спира изпълнението на разрешението за строеж.

В примера:

1) постъпилата на 25.03. жалба спира изпълнението на разрешението за строеж, но на 25.03. изтича преклузивния срок на органа в рамките на служебното производство;

2) постъпилата на 28.03. жалба спира изпълнението на разрешението за строеж, по отношение на което на органа е изтекъл преклузивния срок за отмяна в рамките на служебното производство.

Чл. 216, ал. 7 ЗУТ От датата, на която органът прецени, че преписката е комплектувана започва да тече 15-деневния срок за произнасяне;

Срокът може да започне да тече на 25.03. или 28.03. или на която и да е друга дата.

Заинтересованата страна не знае на коя дата започва да тече 15-дневния срок на органа за произнасяне.


Видно от примера, към датата на изтичане на срока по чл. 149, ал. 3 ЗУТ на заинтересованите лица да обжалват разрешението за строеж е напълно възможно преклузивният срок по чл. 156, ал. 1 ЗУТ на органа по алинея 3 за служебна проверка на законосъобразността на обжалваното разрешение за строеж да е изтекъл. Органът не го е отменил и следователно разрешението за строеж е влязло в сила.
Но съгласно чл. 149, ал. 3 и чл. 216, ал. 2 ЗУТ заинтересованата страна има право да оспори разрешението за строеж в 14-дневен срок от уведомяването, поради което тя може да сезира органа по чл. 216, ал. 2 ЗУТ след като е изтекъл срока на органа по чл. 156, ал. 1 ЗУТ.
Според закона органът по чл. 156, ал. 3 ЗУТ е „началникът на Дирекцията за национален строителен контрол или упълномощено от него лице“, а органът по чл. 146, 149, ал. 3 и чл. 216, ал. 2 ЗУТ е началникът на регионалната дирекция за национален строителен контрол. Като оставим настрана тази несинхронизация в компетентния орган, обективно едва ли някой допуска, че служебната проверка по чл. 156, ал. 1 ЗУТ се извършва от орган различен от органа по чл. 216, ал. 2 ЗУТ, тъй като и в двата случая, с оглед на закона, разрешението за строеж се изпраща, съответно жалбата се подава до съответния орган по местонахождението на имота. Очевидно, че законодателят и в двата случая е имал предвид началника на регионалната дирекция за национален строителен контрол.
Но тогава излиза, че органът по чл. 216, ал. 2 ЗУТ извършва проверка за законосъобразност на един акт веднъж в рамките на служебна проверка, при която установява, че актът е законосъобразен, тъй като в 14-дневния срок не го отменя, и след това извършва отново проверка за законосъобразност на същия този акт, но в производство, образувано по жалба на заинтересована страна и би могъл да установи, че актът е незаконосъобразен.
Това значи регламентирани две самостоятелни производства с един и същ предмет – законосъобразността на разрешението за строеж, извършвана от един и същ орган – началника на регионалната дирекция за национален строителен контрол, но едното образувано служебно, а другото – по жалба на заинтересована страна като двете производства следват едно след друго във времето.
Проверката за законосъобразност на един индивидуален административен акт е винаги една и съща – тази за основанията по чл. 146 АПК, доколкото в Закона за устройство на територията не са регламентирани някакви други изисквания за законосъобразност на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ.
Законодателят не е регламентирал какво се случва с преклузивния срок по чл. 156, ал. 1 ЗУТ, ако в неговите рамки органът по чл. 216, ал. 2 ЗУТ е сезиран и с жалба от заинтересованата страна. Как срока на органа се отнася към факта, че жалбата спира изпълнението на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ? Ноторно е, че преклузивните срокове не могат да бъдат спирани или прекъсвани. На какво основание започва да тече нов срок за органа да извърши нещо, което вече е извършил – проверката за законосъобразност на един акт? Жалбата на заинтересованата страна ли поражда правомощието на органа да се произнесе отново по акт, по който вече се е произнесъл?
Изложеното, без да се занимавам с характера на осъществяваната от началника на регионалната дирекция за национален строителен контрол контролна дейност и с характера на акта – юрисдикционен (правораздавателен) или административен, считам, че е достатъчно, за да обоснове недопустимостта на произнасянето му след като за него е изтекъл срока по чл. 156, ал. 1 ЗУТ, тъй като той вече се е произнесъл по законосъобразността на акта.
С оглед на горното считам, че първият основен въпрос е компетентен ли е изобщо органът по чл. 216, ал. 2 ЗУТ да се произнася по жалба, която е постъпила при него след изтичането на срока по чл. 156, ал. 1 ЗУТ. Считам, че в този случай, органът по чл. 216, ал. 2 ЗУТ няма правомощие да се произнесе. За да се гарантира правото на заинтересованата страна на жалба, което законодателят регламентира изрично – чл. 146, 149, ал. 3, чл. 216, ал. 2 ЗУТ, жалбата, при тази законова регламентация, би следвало да бъде считана за жалба срещу акта на началника на регионалната дирекция, с който не са отменени актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ.
По изложеното, според мен, въпросът за характера на срока по чл. 216, ал. 7 ЗУТ загубва своето правно значение.
Но дори и да се абстрахираме от паралелното съществуване на служебното производство за контрол за законосъобразност на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ и на производството за контрол за законосъобразност на същите тези актове, образувано по жалба на заинтересованото лице, и да приемем, както прие общото събрание – допускането компетентният орган да се произнесе по жалба срещу актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ и след като е приключил служебната проверка на същите актове, считам, че срокът по чл. 216, ал. 7 ЗУТ е преклузивен.
Преди всичко няма никаква правна и житейска логика срокът за правомощието на началника на регионалната дирекция при служебната проверка да бъде преклузивен, а същото правомощие, по отношение на същия акт в рамките на производство, образувано по жалба на заинтересованата страна, да бъде инструктивен. Определянето на преклузивен срок за правомощието на органа при служебното производство е с цел максимално бързо да се установи законосъобразността на актовете по чл. 156, ал. 1 ЗУТ, защото именно те поставят началото на строителството и са от изключително значение за правата на всички заинтересовани – не случайно чл. 156, ал. 5 ЗУТ изрично регламентира, че влезлите в сила разрешения за строеж не подлежат на отмяна. Свързвайки алинея 5 и алинея 1 на чл. 156 ЗУТ е очевидно, че законодателят е целял бърза проверка на законосъобразността на разрешението за строеж и стабилност на провереното от специализирания контролен орган (и следователно валидно и законосъобразно) и влязло в сила разрешение за строеж.
Наред с това, при преценката на характера на срока следва да се отчитат и правата и интересите на заинтересованите страни. Тогава, когато заинтересована страна подаде жалба срещу одобрени инвестиционни проекти или разрешение за строеж жалбата спира изпълнението – чл. 216, ал. 4 ЗУТ. Непроизнасянето на началника на регионалната дирекция в срока по чл. 216, ал. 7 ЗУТ е изцяло в интерес на страната, която е обжалвала разрешението за строеж и одобрените инвестиционни проекти – тя няма интерес да сезира съда за непроизнасянето в срока по чл. 216, ал. 7 ЗУТ на органа по алинея 2, защото действието на оспорените актове е спряно. Страната, за която актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ са благоприятни, не разполага с абсолютно никакви правни средства, за да сезира съда с жалба срещу непроизнасянето в срок на началника на регионалната дирекция. По този начин достъпът до съд и възможността да бъде своевременно решен чрез сила на пресъдено нещо спорът за законосъобразността на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ е изцяло предоставен на неконтролираната по никакъв начин преценка на началника на регионалната дирекция дали да се произнесе и кога.
Подалата жалба заинтересована страна няма правен интерес да сезира съда с жалба срещу приетия от общото събрание мълчалив отказ да се издаде заповед по чл. 216, ал. 6 ЗУТ – т. 2.2 от диспозитива. Преценката за допустимост на производството пред началника на регионалната дирекция съдът извършва с оглед на подалата жалбата заинтересована страна, а не с оглед на страната, за която актът е благоприятен. Поради това приетото от общото събрание право на обжалване на мълчаливия отказ да се издаде заповед по чл. 216, ал. 6 ЗУТ не е инструмент, който води до защита на правата на заинтересованите страни – тези, които са подали жалба до началника на регионалната дирекция, са постигнали спиране на действието на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ и нямат интерес да сезират съда, тези, за които актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ са благоприятни нямат правото да обжалват непроизнасянето в срок.
Защита на правата на всички заинтересовани страни по смисъла на чл. 149, ал. 2 ЗУТ и на държавата изисква срокът по чл. 216, ал. 7 ЗУТ да бъде преклузивен, защото само така може да бъде своевременно разрешен със сила на пресъдено нещо спорът за законосъобразността на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ и да се постигне исканата от законодателя стабилност на актовете, които поставят началото на всяко едно строителство.
Считам, приетото от общото събрание разрешение – на непогасяване на правомощията на началника на регионалната дирекция и на самостоятелно оспорване на непроизнасянето му в срок за несъответно и на целта на закона. Видна от разпоредбата на чл. 156, ал. 1 и 5 ЗУТ е целта на законодателя – възможно най-бързо и окончателно компетентният орган да се произнесе по валидността и законосъобразността на разрешението за строеж. В алинея 1 на чл. 156 ЗУТ законодателят не е определил срок за произнасяне на органа, а срок за отмяна на разрешението за строеж. Това значи, че той цели по възможно най-бързия начин органът по алинея 3 да изчерпи своята компетентност и въпросът за валидността и законосъобразността на разрешението за строеж да бъде представен, ако заинтересованите страни желаят, за разрешаване от съда със сила на пресъдено нещо, т.е. законодателят цели възможно най-бързо изчерпване на всички правни средства за защита и за контрол за законосъобразност и постигане в резултат на това на окончателност и стабилност на контролирания акт.
Приемането на срока по чл. 216, ал. 7 ЗУТ за инструктивен и изискването (принуждението) органът по чл. 216, ал. 2 ЗУТ да се произнесе изрично с нарочен акт, при отчитане на интересите на заинтересованите страни и правните средства за тяхната защита, води до перпетуиране на въпроса за валидността и законосъобразността на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ, което не съответства на целта на закона.
По изложеното считам, че срокът по чл. 216, ал. 7 ЗУТ е преклузивен.

Съдия:
Галина Христова
Соня Янкулова
Юлия Ковачева