ОПРЕДЕЛЕНИЕ

1
София, 06/14/2016


Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС, в закрито заседание на двадесет и девети март две хиляди и шестнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГЕОРГИ КОЛЕВ
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
РУМЯНА МОНОВА
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
АННА ДИМИТРОВА
МАРИНИКА ЧЕРНЕВА
МИЛКА ПАНЧЕВА
МИРОСЛАВ МИРЧЕВ
ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ
ВАНЯ АНЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
СВЕТЛАНА ЙОНКОВА
АЛЕКСАНДЪР ЕЛЕНКОВ
НИНА ДОКТОРОВА
МАРИНА МИХАЙЛОВА
НАТАЛИЯ МАРЧЕВА
АНГЕЛ КАЛИНОВ
ПАНАЙОТ ГЕНКОВ
ДИАНА ДОБРЕВА
ГАЛИНА МАТЕЙСКА
ГАЛЯ КОСТОВА
ФАНИ НАЙДЕНОВА
НАДЕЖДА ДЖЕЛЕПОВА
ГАЛИНА ХРИСТОВА
ЖАНЕТА ПЕТРОВА
ТАНЯ РАДКОВА
ЗДРАВКА ШУМЕНСКА
ЙОВКА ДРАЖЕВА
СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
ГАЛИНА СОЛАКОВА
ДИАНА ГЪРБАТОВА
ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА
ТАТЯНА ХИНОВА
ДЖУЗЕПЕ РОДЖЕРИ
МАРУСЯ ДИМИТРОВА
ТЕОДОРА НИКОЛОВА
АТАНАСКА ДИШЕВА
СОНЯ ЯНКУЛОВА
ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА
ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА
ЕМИЛИЯ МИТКОВА
ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
МАРИЕТА МИЛЕВА
ТОДОР ТОДОРОВ
СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА
ЕМАНОИЛ МИТЕВ
ТАНЯ КУЦАРОВА
МАРИО ДИМИТРОВ
КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА
ИЛИАНА СЛАВОВСКА
ДОБРИНКА АНДРЕЕВА
ТОДОР ПЕТКОВ
ЛЮБОМИРА МОТОВА
МИРА РАЙЧЕВА
НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ
ЕМИЛИЯ КАБУРОВА
СВИЛЕНА ПРОДАНОВА
ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА
БИСЕРКА ЦАНЕВА
СВЕТЛАНА БОРИСОВА
БИСЕР ЦВЕТКОВ
АНЕЛИЯ АНАНИЕВА
КРАСИМИР КЪНЧЕВ
ДИМИТЪР ПЪРВАНОВ
МАДЛЕН ПЕТРОВА
ПЛАМЕН ПЕТРУНОВ
АГЛИКА АДАМОВА
ПЕТЯ ЖЕЛЕВА
ВАСИЛКА ШАЛАМАНОВА
КАЛИНА АРНАУДОВА
МИРОСЛАВА КЕРИМОВА
АЛБЕНА РАДОСЛАВОВА
СВЕТОСЛАВ СЛАВОВ
РОСЕН ВАСИЛЕВ
РУМЯНА ЛИЛОВА
МИЛЕНА СЛАВЕЙКОВА
СИБИЛА СИМЕОНОВА
ВЕСЕЛА ПАВЛОВА
СТЕФКА КЕМАЛОВА
ЮЛИЯН КИРОВ


при секретар Цветелина Дукова
и с участието
на прокурора
изслуша докладваното
от съдиятаКАЛИНА АРНАУДОВА
тълкувателно дело 4/2015. Document Link Icon


Производството е по чл. 124 и сл. от Закона за съдебната власт (ЗСВ).
Образувано е по искане на председателя на Висшия адвокатски съвет до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за издаване на тълкувателно решение по въпроса:
„Какъв е кръгът от лицата, които имат право да оспорват пред Върховния административен съд, на основание чл. 151, ал. 3 от Закона за кредитните институции (ЗКИ) във връзка с чл. 147, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) или на основание чл. 6.1 и чл. 13 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), чл. 19.1, ал. 2 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) и чл. 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и в съответствие с изискването за ефективна обжалваемост на решенията на националните органи в качеството му на общ принцип на правото на Европейския съюз (ЕС), решението на Управителния съвет (УС) на Българската народна банка (БНБ) за отнемане на лиценза за извършване на банкова дейност на банка, когато последната е поставена под специален надзор по решение на УС на БНБ, като са назначени квестори, а всички правомощия на надзорния и управителния съвет, съответно на съвета на директорите, на банката са преустановени и се упражняват без ограничения от квесторите?”.
Вносителят излага доводи за наличие на неправилна съдебна практика по посочения въпрос. Направено е искане, ако Общото събрание на колегиите (ОСК) във Върховния административен съд (ВАС) сметне, че която и да е от разпоредбите на ЕКПЧ, Хартата на основните права на ЕС, Директива 2013/36 на Европейския парламент и Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на Директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (Директива 2013/36), ДЕС или принципът на ефективност на правото на ЕС се нуждаят от тълкуване от Съда на Европейския съюз (СЕС), да спре производството по тълкувателното дело и да отправи преюдициално запитване на основание чл. 267 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС).
Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд намира, че искането за тълкуване следва да бъде отклонено поради следните съображения:
С искането ОСК във ВАС е сезирано да даде отговор на въпроса какъв е кръгът от лицата, имащи право да оспорват решението на УС на БНБ за отнемане на лиценз за извършване на банкова дейност, в посочената в него хипотеза. Нормата на чл. 151, ал. 3 от ЗКИ, чието тълкуване се иска, регламентира, че административните актове, посочени в алинея първа от същия член (какъвто е актът за отнемане на лиценза за извършване на банкова дейност по чл. 103, ал. 2, т. 25 от ЗКИ), могат да се оспорват пред ВАС относно тяхната законосъобразност. При така избраната в ЗКИ законодателна техника, за разлика от други закони, кръгът от лица, активно легитимирани да оспорят издадения от УС на БНБ индивидуален административен акт за отнемане на лиценз за извършване на банкова дейност, не е предварително, лимитативно определен от законодателя. С поставения в искането въпрос - „какъв е кръгът от лицата, които имат право да оспорват…..”, вносителят поставя ОСК във ВАС в положението на законодателен орган, какъвто то не е. От ОСК във ВАС на практика се иска не тълкуване, а допълване (дописване) на закона, която дейност е изцяло в правомощията на Народното събрание (чл. 84, т. 1 от Конституцията на Република България). Постановяването на тълкувателно решение по същество в настоящия случай би означавало, посредством тълкувателен акт да бъде изброен изчерпателно кръгът лица, имащи право да оспорват посочената категория административни актове. ОСК във ВАС има правомощието да осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване – чл. 125, ал. 1 от Конституцията на Република България (КРБ), и с оглед на това има правото да приема при противоречива или неправилна практика тълкувателни решения – чл. 124, ал. 1 от ЗСВ. С тълкувателните решения не може да се променя или дописва съдържанието на правните норми, а само те да се тълкуват с оглед бъдещото им приложение, при неправилна или противоречива съдебна практика. Поставеният от вносителя на предложението въпрос предполага извършването не на тълкувателна, а на нормотворческа дейност, поради което е извън компетентността на ОСК във ВАС да даде отговор по него.
Съгласно нормата на чл. 147 от АПК право да оспорят индивидуален административен акт, включително от вида на посочения в искането, имат всички граждани и организации, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него или за които той поражда задължения. Това са лицата, за които във всяко едно конкретно производство бъде установено наличието на пряк и непосредствен правен интерес от оспорване. Правният интерес е връзката между признати от закона право, свобода или законен интерес и правната сфера на конкретно лице, техен носител. Тази връзка е материалноправна и съществува, независимо от това дали ще се прояви процесуално в определено производство по издаване или оспорване на административен акт. Процесуалноправното значение на “правния интерес” произтича от неговата материалноправна същност и той не е неизменен във времето. Ето защо наличието на правен интерес и активна процесуална легитимация следва да се преценява конкретно в правораздавателния контрол, осъществяван от отделните състави на ВАС, при вече възникнали субективни права. Формулираният в искането въпрос обаче изисква да бъде дадена предварителна и абстрактна преценка за наличието или липсата на правен интерес от оспорване досежно всички категории лица (част от които са посочени в мотивите на искането), без да се държи сметка за конкретиката на все още невъзникнали материални правоотношения.
С предложението си вносителят е сезирал ОСК във ВАС да даде отговор на поставения въпрос в контекста на разпоредби от правото на ЕС, ползващо се с примат над националното, произтичащ от Учредителните договори (ДЕС и ДФЕС). Конкретно от ОСК във ВАС се иска да посочи активно легитимираните да обжалват административния акт лица, на основание чл. 19, пар. 1, ал. 2 от ДЕС, чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС (имаща същата юридическа сила както договорите – чл. 6, пар. 1 от ДЕС), както и в съответствие с изискването за ефективна обжалваемост на решенията на националните органи в качеството му на общ принцип на ЕС. При така поставения от вносителя въпрос ОСК във ВАС не би могло да направи обоснован извод за наличието/липсата на активна процесуална легитимация на различни категории субекти, без да тълкува относимите правни норми и принципи от правото на Европейския съюз, с каквато компетентност то не разполага. Разпоредбата на чл. 267, пар. 1 от ДФЕС сочи, че изключително правомощие да тълкува договорите и актовете на институциите на Съюза има СЕС. Съгласно чл. 344 от ДФЕС държавите членки се задължават да не уреждат споровете, отнасящи се до тълкуването и прилагането на Договорите по начини, различни от тези, предвидени в него. Тълкувателна дейност, опосредяваща приложението на нормите от правото на ЕС, ще компрометира и една от основните цели на създадения с Учредителните договори правен ред, а именно – точното и еднообразно прилагане на разпоредбите във всички държави членки. Действително – в правомощията на ОСК във ВАС е да тълкува норми от ЗКИ или от АПК. В същото време трябва да се държи сметка за факта, че Република България е държава - членка на ЕС, и всички посочени в искането разпоредби са приложимо право. С постановяването на тълкувателно решение по поставения в искането въпрос ОСК във ВАС ще обвърже съдилищата за прилагането на дадените в него разрешения по приложението на закона (чл. 130, ал. 2 от ЗСВ) при така очертаната негова компетентност. В същото време, различните състави на съдилищата при осъществявания от тях правораздавателен контрол следва да се съобразят с относимите норми от правото на ЕС и да ги прилагат с предимство пред разпоредбите от националните ни закони, ако те им противоречат. Поради изложеното отговор на поставения въпрос не може да бъде даден, като се ограничи тълкуването само до част от разпоредбите, посочени в искането.
По отношение на направеното от вносителя искане за отправяне на преюдициално запитване до СЕС относно посочените в искането разпоредби на ЕКПЧ, Хартата на основните права на ЕС, Директива 2013/36, ДЕС и/или принципа на ефективност на правото на ЕС, следва да се посочи, че прилагането на института на преюдициалното запитване в производството по чл. 124 и сл. от ЗСВ е недопустимо. Възможността или задължението за отправяне на такова са относими към висящо съдебно производство по конкретен казус, в рамките на правораздавателната дейност на съда. Тълкувателната дейност на ВАС е функция на възложения му с чл. 125, ал. 1 от КРБ върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване и се развива, съгласно ЗСВ, по специални правила. При постановяване на тълкувателно решение не се провежда състезателно производство, не се извършва произнасяне по конкретен висящ правен спор, а постановяваните от ОСК във ВАС решения не са с правораздавателен, а с тълкувателен характер. Поради това ОСК във ВАС не е юрисдикция, по смисъла на чл. 267 от ДФЕС, овластена да отправя преюдициални запитвания до СЕС.
Липсата на правомощие на ОСК във ВАС по тълкувателен път да допълва закона, както и да тълкува правни норми и принципи от правото на Европейския съюз, обосновава недопустимост на искането по така формулирания въпрос.
По изложените съображения Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд



О П Р Е Д Е Л И:



ОТКЛОНЯВА искането на председателя на Висшия адвокатски съвет до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение по въпроса:
„Какъв е кръгът от лицата, които имат право да оспорват пред ВАС на основание чл. 151, ал. 3 от Закона за кредитните институции във връзка с чл. 147, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс или на основание чл. 6.1 и чл. 13 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, чл. 19.1, ал. 2 от Договора за Европейския съюз и чл. 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и в съответствие с изискването за ефективна обжалваемост на решенията на националните органи в качеството му на общ принцип на правото на Европейския съюз, решението на Управителния съвет на Българската народна банка за отнемане на лиценза за извършване на банкова дейност на банка, когато последната е поставена под специален надзор по решение на Управителния съвет на Българската народна банка, като са назначени квестори, а всички правомощия на надзорния и управителния съвет, съответно на съвета на директорите, на банката са преустановени и се упражняват без ограничения от квесторите?”






Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Георги Колев
секретар:
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Румяна Монова
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
/п/ Анна Димитрова
/п/ Мариника Чернева
/п/ Милка Панчева
/п/ Мирослав Мирчев
/п/ Георги Чолаков
/п/ Ваня Анчева
ЧЛЕНОВЕ:
/п//п/


Н.Ц.
ОСОБЕНО МНЕНИЕ

На съдиите: Марина Михайлова, Диана Добрева, Жанета Петрова, Теодора Николова, Атанаска Дишева, Виолета Главинова, Искра Александрова, Николай Гунчев, Даниела Мавродиева, Аглика Адамова, Соня Янкулова /с мотивите по т.I/

На Определение на Върховния административен съд по тълкувателно дело №4 по описа за 2015г.


Не сме съгласни с аргументите на мнозинството от съдиите във ВАС по обсъжданото тълкувателно дело, нито с крайния извод в Определението - за недопустимост на производството.

I.Относно формулирането на тълкувателния въпрос.

Предварителна бележка : Продължаваме да смятаме, че Общото събрание на съдиите /ОСС/ от колегиите на ВАС трябва да може да преформулира поставен пред него тълкувателен въпрос. Обратното означава, че при наличие на противоречива или неправилна съдебна практика тя следва да остане, само защото, според ОСС, въпросите за преодоляването й не са поставени ясно или коректно.
Независимо от това:
Член 8.2 от Правилата за приемане на тълкувателни решение на ОСС от първа и втора колегия на ВАС и от ОСС на съдиите от колегиите на ВАС /Правилата/ гласи : „При преценка на докладчика по делото за несъответствие на искането с изискванията на т.5, при неяснота на поставения въпрос, непълнота, неправилно формулиране на същия или за недопустимост на искането поради липса на противоречива съдебна практика или наличие на произнасяне по искането, той предлага на председателя на ВАС с разпореждане да насрочи делото в закрито заседание за произнасяне по допустимостта на същото.”

В мотивите на мнозинството от съдиите във ВАС се поддържа, че неправилното формулиране на поставения тълкувателен въпрос се състои в искане за изчерпателно изброяване на легитимираните да оспорват решението на УС на БНБ за отнемане на лиценз за извършване на банкова дейност на банка, когато последната е поставена под специален надзор по решение на УС на БНБ, като са назначени квестори, а всички правомощия на надзорния и управителния съвет, съответно на съвета на директорите, на банката са преустановени и се упражняват без ограничения от квесторите.
Според нас, това не е така.
От мотивите на искането на Висшия адвокатски съвет, ясно се вижда, че се иска тълкуване на разпоредбите на чл.151, ал.3 от Закона за кредитните институции /ЗКИ/ във връзка с чл.147, ал.1 от АПК при преценка налице ли е правен интерес от оспорване на индивидуален административен акт по чл.102, ал.2, т.25 от ЗКИ само за четири категории субекти: акционери на банката; вложители на банката, облигационери на банката и членове на управителни органи на банката, чиито правомощия са преустановени с оспорвания акт.
Следователно, не става дума за изчерпателно изброяване на всички субекти, евентуално легитимирани да подадат жалба против такъв акт, а за легитимацията на тези четири категории субекти и то, защото съдебната практика на ВАС /изброена подробно, както в Искането за тълкуване, така и в Разпореждането на докладчика/ категорично е отрекла наличието на такава легитимация, а вносителят твърди, че тази съдебна практика е неправилна.

Поради това, считаме, че поставеният пред нас въпрос не е неправилно формулиран.


II.Относно компетентността на ОСС от колегиите на ВАС да даде отговор на поставения въпрос.


Не сме съгласни, че позоваване на разпоредби на правото на ЕС или на международен договор, по който РБългария е страна, лишава Общото събрание от такава компетентност.

Националните съдебни юрисдикции не само могат, но са и длъжни да тълкуват и прилагат правни норми и принципи от правото на ЕС и на Европейската Конвенция за защита на правата на човека и основните свободи. Не сме съгласни, че това тълкуване е изключително правомощие на ЕС или на ЕСПЧ. Противното би означавало, че не зачитаме принципа за субсидиарност, изведен в практиката на ЕСПЧ.

Вярно е, че ОСС на колегиите на ВАС не е юрисдикция, но чл.124, ал.1 от Закона за съдебната власт /ЗСВ/ го задължава да приема тълкувателни решения при противоречива или неправилна практика по тълкуването и прилагането на закона.

Разпоредбите на правото на ЕС се интегрират във вътрешния правен ред посредством принципите на непосредствена приложимост, върховенство на правото на ЕС и директен ефект. Вследствие задължението за прилагането на правото на ЕС, за националната юрисдикция съществува и задължението да отчита принципа на предимство на правото на ЕС пред противоречащите му национални разпоредби, както и да тълкува националното право в светлината на правото на ЕС. Именно по този начин се очакваше да бъдат тълкувани националните норми на чл. 151, ал.3 от ЗКИ и на чл. 147, ал.1 от АПК, във връзка с които е отправено искането за тълкуване.

Разпоредбата на ЗСВ не прави разлика между тълкуването и прилагането на такива разпоредби и това на останалите на националното право. От това, че само юрисдикции могат да искат тълкуване на СЕС по реда на чл.267 ДФЕС, не следва логически, че ОСС на колегиите на ВАС е освободено от задължението си по чл.124, ал.1 от ЗСВ, когато се отнася до противоречива или неправилна съдебна практика с посочения предмет.

Друг е въпросът, че ако Общото събрание на съдиите от колегиите на ВАС даде неправилно тълкуване на това право, това тълкуване не е задължително./Аргумент от делото „Елчинов” С-173/2009/.

В обобщение, обратно на приетото от мнозинството, считаме, че допустимо е тълкуване на разпоредби от правото на ЕС и на международни договори, по които РБългария е страна от ОСС на колегиите на ВАС, но това тълкуване не е задължително, ако е неправилно.

Относно прилагането на правото на ЕС:

Няма съмнение, че то се интегрира в националния правов ред на всяка държава-членка. Компетентността на СЕС по чл.267 от ДФЕС не лишава националните юрисдикции от качеството им на такива, тълкуващи и прилагащи правото на ЕС.
Отделно от това, в случая в съдебната практика, описана в искането, няма противоречия, което означава, че няма и спорове, нито съмнения по тълкуването на приложимото право, които да са обективирани в съдебен акт.

Не намираме логика и в поддържаното от мнозинството, че въпросът за процесуалната легитимация на посочените по-горе правни субекти да оспорват посочения вид индивидуален административен акт е въпрос по тълкуването и прилагането на правото на Европейския съюз, като очевидно става дума за тълкуване на разпоредбите на чл.147, ал.1 АПК във връзка с чл.151, ал.3 ЗКИ.

Относно разпоредбите на ЕКПЧОС : Съгласно чл.5, ал.4 от Конституцията „Международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат.” Щом тези норми са част от вътрешното право на страната, както националният съд, така и общото събрание на съдиите на последна съдебна инстанция имат право да ги тълкуват, като се съобразят с тълкуването им в практиката на ЕСПЧ.
Вярно е, че чл.34 от ЕКПЧОС дава право на индивидуална жалба до ЕСПЧ на всяко лице, неправителствена организация или група лица, които твърдят, че са жертва на нарушение от страна на някоя от високодоговарящите страни на правата, провъзгласени в конвенцията или протоколите към нея. От това обаче не следва, че националният съд не може да тълкува и прилага тези разпоредби, а точно обратното – неправилното тълкуване и прилагане на разпоредбите стават причина за посоченото процесуално средство за защита.

Отделно от изложеното, в искането се твърди, че Европейският съд в Страсбург по делото „Капиталбанк”АД срещу България вече е извършил тълкуване на разпоредби на Конвенцията, приложимо и в случаите по посочените дела на ВАС, описани в искането.

Именно защото се твърди, че с описаната съдебна практика на нашия съд се нарушават основни права и затова е неправилна, искането е допустимо и следва да бъде разгледано по същество.

На последно място, но не и по значение, пред Конституционния съд на Република България е образувано Тълкувателно дело №1/2016г., по искане на тричленен състав на Върховния касационен съд, Търговска колегия с Определение №4 от 10.01.2016г. по т.д.№3343 по описа за 2015г. за обявяване на противоконституционността и несъответствието с ЕКЗПЧОС на чл.11, ал.3 и чл.16, ал.1, изр.3 от Закона за банковата несъстоятелност/ЗБН/. Тези разпоредби дават правото на жалба против Решенията по чл. 13, ал. 1 и по чл. 14 /за обявяване неплатежоспособността на банката и определя началната й дата; за откриване на производство по несъстоятелност за банката; за обявяването й в несъстоятелност и прекратяване дейността на предприятието й; за прекратяване правомощията на органите на банката; за постановяване обща възбрана и запор върху имуществото на банката; за лишаване на банката от правото да управлява и да се разпорежда с имуществото, включено в масата на несъстоятелността; за постановяване започване на осребряване на имуществото, включено в масата на несъстоятелността, и разпределение на осребреното имущество и др./ само на квесторите или временните синдици на банката и Централната банка, а право на протест – на прокурора.
С определение от 04.02.2016г. Конституционният съд е приел искането за допустимо.

Предвид всичко изложено, смятаме, че искането за тълкуване е допустимо и следва да бъде разгледано.