ОПРЕДЕЛЕНИЕ

2
София, 11/02/2016


Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС, в съдебно заседание на седемнадесети май две хиляди и шестнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
РУМЯНА МОНОВА
БОЯН МАГДАЛИНЧЕВ
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
АННА ДИМИТРОВА
ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ
МИЛКА ПАНЧЕВА
МИРОСЛАВ МИРЧЕВ
ВАНЯ ПУНЕВА
ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ
ВАНЯ АНЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
СВЕТЛАНА ЙОНКОВА
АЛЕКСАНДЪР ЕЛЕНКОВ
НИНА ДОКТОРОВА
МАРИНА МИХАЙЛОВА
НАТАЛИЯ МАРЧЕВА
АНГЕЛ КАЛИНОВ
АДЕЛИНА КОВАЧЕВА
РУМЯНА ПАПАЗОВА
ДИАНА ДОБРЕВА
ГАЛИНА МАТЕЙСКА
ГАЛЯ КОСТОВА
ФАНИ НАЙДЕНОВА
НАДЕЖДА ДЖЕЛЕПОВА
ГАЛИНА ХРИСТОВА
ЖАНЕТА ПЕТРОВА
ТАНЯ РАДКОВА
ЗДРАВКА ШУМЕНСКА
ЙОВКА ДРАЖЕВА
СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
ГАЛИНА СОЛАКОВА
ДИАНА ГЪРБАТОВА
ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА
ТАТЯНА ХИНОВА
ДЖУЗЕПЕ РОДЖЕРИ
МАРУСЯ ДИМИТРОВА
ТЕОДОРА НИКОЛОВА
МИЛЕНА ЗЛАТКОВА
АТАНАСКА ДИШЕВА
ТАНЯ ВАЧЕВА
ИВАН РАДЕНКОВ
СОНЯ ЯНКУЛОВА
ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА
ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА
ЕМИЛИЯ МИТКОВА
ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
МАРИЕТА МИЛЕВА
ТОДОР ТОДОРОВ
СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА
ЕМАНОИЛ МИТЕВ
ТАНЯ КУЦАРОВА
МАРИО ДИМИТРОВ
КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА
ИЛИАНА СЛАВОВСКА
ДОБРИНКА АНДРЕЕВА
ТОДОР ПЕТКОВ
ЛЮБОМИРА МОТОВА
МИРА РАЙЧЕВА
НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ
ЕМИЛИЯ КАБУРОВА
СВИЛЕНА ПРОДАНОВА
ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА
СВЕТЛАНА БОРИСОВА
БИСЕР ЦВЕТКОВ
БЛАГОВЕСТА ЛИПЧЕВА
АНЕЛИЯ АНАНИЕВА
КРАСИМИР КЪНЧЕВ
ДИМИТЪР ПЪРВАНОВ
МАДЛЕН ПЕТРОВА
ПЛАМЕН ПЕТРУНОВ
АГЛИКА АДАМОВА
ПЕТЯ ЖЕЛЕВА
КАЛИНА АРНАУДОВА
МИРОСЛАВА КЕРИМОВА
АЛБЕНА РАДОСЛАВОВА
МАРИЯ РАДЕВА
СВЕТОСЛАВ СЛАВОВ
РУМЯНА ЛИЛОВА
МИЛЕНА СЛАВЕЙКОВА
СИБИЛА СИМЕОНОВА
ВЕСЕЛА ПАВЛОВА
СТЕФКА КЕМАЛОВА
ЮЛИЯН КИРОВ


при секретар Цветелина Дукова
и с участието
на прокурора
изслуша докладваното
от съдиятаВАНЯ АНЧЕВА
тълкувателно дело 8/2015. Document Link Icon


Производството е по реда на чл. 124 и сл. от Закона за съдебната власт (ЗСВ).
Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд е сезирано с искания от омбудсмана на Република България и от министъра на правосъдието да се произнесе с тълкувателно решение по следните въпроси, включени в разпореждането на председателя на Върховния административен съд от 24 ноември 2015 година за образуване на тълкувателно дело № 8/2015 г.:
1. „Подлежат ли на контрол за законосъобразност от административния съд актовете на управляващия орган за налагане на финансова корекция или отказ за верифициране на суми по договори за безвъзмездна финансова помощ в изпълнение на оперативните програми, съфинансирани от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд?“;
2. „Действат ли управляващите органи в хипотезата на обвързана компетентност при изпълнението на препоръки от страна на одитиращия орган по смисъла на чл. 62 от Регламент (ЕО) 1083/2006 г. и на сертифициращия орган по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕО) 1083/2006 г., или разполагат с оперативна самостоятелност?“.
Въведеният в предмет на делото първи въпрос се поддържа и от двамата вносители, а вторият е поставен от министъра на правосъдието. Исканията са обосновани с наличие на противоречива съдебна практика по въпроса относно характера на правоотношенията между страните по договор за безвъзмездно предоставяне на финансов ресурс на Европейския съюз и съответния ред за съдебна защита на бенефициера срещу актовете на управляващия орган за отмяна (частична или изцяло) на финансовата подкрепа или с които е отказано плащане на заявени разходи по сключен договор.
Според една част от съдебните състави на Върховния административен съд с встъпването в договорни отношения с получателя на безвъзмездната финансова помощ управляващият орган (УО), макар и формално принадлежащ към системата на изпълнително-разпоредителната власт, придобива качеството на равнопоставен правен субект, чиито волеизявления нямат административноправен характер, нито са израз на упражнена властническа функция. Прекратяването на съдебните производства в тези случаи е мотивирано с извода, че споровете относно изпълнението на задълженията по договора имат облигационен характер, поради което разрешаването им следва да се осъществява по общия исков ред, подведомствен на гражданските съдилища.
Обратното разбиране, възприето от друга част съдебни състави, почива на тезата за административноправно естество на характеризиращите се с елементи на власт и подчинение правоотношения между разпореждащия се в обществен интерес с публичен финансов ресурс държавен орган, комуто са възложени управленски и контролни функции по разходването на европейските средства, и получателя на помощта. Споделяйки виждането, че актовете на управляващия орган за определяне на финансова корекция по сключен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова подкрепа представляват едностранни властнически волеизявления, засягащи пряко и непосредствено правната сфера на бенефициера, тази група състави счита, че същите подлежат на контрол за законосъобразност по реда на Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд намира, че двете искания следва да бъдат отклонени по следните съображения:
Приемане на тълкувателно решение по първия формулиран въпрос е недопустимо с оглед последвалата образуването на настоящото тълкувателно дело изрична законодателна уредба на материята, обхващаща и заварените случаи на висящи съдебни производства, чийто предмет са оспорвания на актовете на управляващия орган за определяне на финансови корекции по безвъзмездно предоставени средства от европейски фондове.
Със Закона за управление на средствата от Eвропейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ,
обн., ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г.) се въвежда обща правна рамка, насочена към кодифициране на правилата, по които се управляват и разходват предоставени от Европейския съюз публични средства, както и към регламентирането на ясен съдебен контрол за защита на конституционно гарантираните права на участващите в процеса граждани и организации. Видно от мотивите към законопроекта, същият „има характер на процесуален закон, разписващ основно административни производства“. Действащият считано от 26.12.2015 г. вътрешноправен режим на обществените отношения, свързани с предоставянето на безвъзмездна финансова подкрепа със средства от европейските фондове и контрола по изпълнението й, предвижда установяването на административноправни отношения между управляващия орган и получателя на помощта. Въведеният със ЗУСЕСИФ институт на административния договор предпоставя и административноправния характер на актовете на компетентния орган досежно изпълнението му. Според новата уредба определянето на финансова корекция по основание и размер се обективира в едностранно властническо волеизявление на управляващия орган, притежаващо белезите на индивидуален административен акт. В този смисъл възникването и развитието на правоотношенията между страните (УО и бенефициер) като административноправни е изрично регламентирано в закон. Функция от нормативно признатия административноправен характер на тези отношения е законодателният избор на процесуален ред за съдебна защита – АПК, както и някои специални правила в ЗУСЕСИФ във връзка със съдебното обжалване, произтичащи от спецификата на тази категория административноправни спорове. Съдържащата се в разпоредбите на чл. 27, чл. 73, ал. 4 и § 10, ал. 2 ПЗР на ЗУСЕСИФ уредба на оспорването на издаваните от административния орган и засягащи бенефициера актове в производствата във връзка с управление на средствата от ЕСИФ е основана на общата клауза на чл. 120 от Конституцията на Република България относно съдебния контрол върху административните актове.
Съгласно § 10, ал. 2 ПЗР на ЗУСЕСИФ образуваните до влизането в сила на този закон съдебни производства по жалби срещу изявления за финансови корекции на ръководителя на управляващия орган се довършват по реда на чл. 27, ал. 1 и ал. 5 – 7, регламентиращ оспорване пред съд по реда на Административнопроцесуалния кодекс. С относимите към разглежданата хипотеза разпоредби волеизявленията за определяне на финансови корекции по сключени между ръководителя на управляващия орган и бенефициера договори за безвъзмездна финансова помощ се дефинират като индивидуални административни актове, подлежащи на съдебен контрол за законосъобразност по реда на АПК. Законодателят е нормирал недвусмислено административноправния характер на правоотношенията, свързани с управлението, предоставянето и контрола върху финансовата подкрепа от Европейския съюз, както и приложимия ред за защита, включително във фазата на изпълнението на вече сключен договор за предоставяне на финансиране – чл. 27, чл. 73, ал. 4, § 10, ал. 2 ПЗР на ЗУСЕСИФ. С изрично посочения в пряк източник на националното право процесуален ред за защита на бенефициера срещу актовете за финансови корекции, който обхваща и висящите съдебни спорове, е налице влязло в сила нормативно разрешение на въпроса, по който е констатирана противоречивата съдебна практика, формирана при липсата на единно законово регулиране в разглежданата област.
Недопустимостта на исканото задължително тълкуване по въпроса в частта относно съдебния контрол върху отказите да се верифицират суми произтича от липсата на противоречие в цитираната от вносителите и предхождаща приемането на новия закон съдебна практика по спорове с предмет отказана от УО верификация на извършените разходи по предявено от бенефициера искане за плащане по договора, от една страна, а от друга – регламентираният в ЗУСЕСИФ административноправен характер на отношенията между страните по договор за безвъзмездно европейско финансиране безспорно детерминира тази категория актове като административни, респ. – обуславя оспорването им по реда на АПК.
Целта на тълкувателната дейност на Върховния административен съд е да уеднакви занапред съществуващо различно правоприлагане по идентични спорове или да поправи безпротиворечива, но неправилна съдебна практика. Признатото от позитивното право административноправно естество на съдържанието на отношенията между разпоредителя с публичен финансов ресурс и получателя на средствата води до отпадане на необходимостта от исканото тълкуване. Предвиденото в новия закон оспорване на процесната категория волеизявления пред съдилищата от системата на административното правораздаване дава категоричен отговор на поставения за тълкуване въпрос, поради което настъпилият след образуване на тълкувателното дело юридически факт се явява предпоставка за отклоняване разглеждането на искането по същество.
Произнасяне по реда на чл. 124 ЗСВ по втория, включен в предмета на тълкувателното дело, въпрос е недопустимо по три групи аргументи – некомпетентност на Общото събрание на колегиите във ВАС, липса на предмет и несъответствие с процесуалните изисквания.
Отговор на очертаното от министъра на правосъдието питане дали управляващият орган действа в условията на обвързана компетентност, или разполага с оперативна самостоятелност при изпълнението на препоръки от страна на одитиращия орган по смисъла на чл. 62 от Регламент (ЕО) 1083/2006 г. и на сертифициращия орган по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕО) 1083/2006 г., не може да бъде даден чрез задължителен тълкувателен акт, защото е извън правомощията на Общото събрание на съдиите във Върховния административен съд.
Върховният административен съд осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване – чл. 125 КРБ. Функция на това конституционно правомощие е предвиденото в чл. 124, ал. 1 ЗСВ право на Общото събрание на съдиите да приема при противоречива или неправилна практика тълкувателни решения. Начинът на формулиране на поставения в искането въпрос предпоставя по хипотеза тълкуване на разпоредби от отменен нормативен акт от производното право на Европейския съюз – чл. 61 и чл. 62 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11.07.2006 г. за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1260/1999 (отм., в сила от 01.01.2014 г.). Общото събрание на колегиите във ВАС не би могло да се произнесе по така зададения въпрос, без да тълкува акт на институциите, доколкото отговорът на същия изисква да се установи точното съдържание и смисъл на отменени разпоредби на европейското право и да се извърши съпоставка с националната правна уредба и правоприлагане. Изясняването на функциите на органите от системата за управление и контрол и на съдържанието на правоотношенията между тях, така както са заложени в законодателството на Европейския съюз, е свързано с тълкувателна дейност, която не попада в обхвата на националната юрисдикция, а е прерогатив на Съда на Европейския съюз (СЕС). Бидейки изключително правомощие само на СЕС – чл. 267, § 1, б. "б" от Договора за функционирането на Европейския съюз, при това – упражнявано след сезиране по повод висящ пред национален правораздавателен орган конкретен спор, следващото от естеството на въпроса тълкуване на съюзното право не е в компетентността на Общото събрание на колегиите (ОСК) във ВАС.
Освен констатираната непринадлежност на повдигнатия от вносителя въпрос към правомощията на ОСК във ВАС в случая не е налице и противоречиво или неправилно правораздаване по същия, чието преодоляване да изисква произнасяне на Общото събрание на колегиите във ВАС с тълкувателно решение.
Искането е лишено от предмет, тъй като по поставения въпрос няма формирана практика на ВАС. Липсата на произнасяне на съда изначално изключва наличие на противоречива или неправилна съдебна практика. Такава не се и твърди. Не се сочат влезли в сила съдебни актове по конкретни казуси в областта на разглежданата материя, които да обективират противоположни становища относно характера на вътрешните взаимоотношения между органите от националната институционална рамка, отговорни за управлението и контрола върху разходването на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Исканото тълкуване относно правното значение на препоръките на сертифициращия или одитиращия орган към управляващия орган (имат ли задължителен характер, ползват ли се с обвързваща за управляващия орган сила, какви са последиците при несъобразяване с тях и т.н.), не е съотнесено към приложението на конкретна правна норма, нито е обвързано с възникнал административноправен спор, преминал съдебен контрол. Въпросът е формулиран принципно, абстрактно и неясно, без връзка с мотивационната част на искането и при липса на обосноваващи необходимостта от тълкуване съображения. Съдържащите се в него правни категории (обвързана компетентност и оперативна самостоятелност) са приложими към административните актове и предпоставят проверка на съда по съществото на спора, т.е. преценка за законосъобразност на волеизявление от административноправен характер. Сочената противоречива съдебна практика обаче се отнася само до въпроса допустим ли е съдебен контрол от съдилищата в системата на административното правосъдие върху актовете на управляващия орган за определяне на финансова корекция или отказите му за верифициране на суми по договори за безвъзмездна финансова помощ в изпълнение на оперативните програми, съфинансирани от европейски фондове, респ. – до преценката са ли тези актове административни. Противопоставените с цитираните съдебни актове позиции засягат вида и характера на правоотношението между управляващия орган и бенефициера – облигационен или публично правен, и следващия от него процесуален ред за съдебна защита. Въпросът дали управляващият орган действа в условията на обвързана компетентност или при оперативна самостоятелност, когато изпълнява препоръки на одитиращия и на сертифициращия орган, стои извън предмета на констатираното противоречие, поради което исканото от министъра на правосъдието тълкуване в тази част не намира основание в хипотезите на чл. 124 ЗСВ.
Отсъствието на предпоставките по чл. 124 ЗСВ, на реквизитите по чл. 127 ЗСВ и на компетентност на Общото събрание на съдиите от националния върховен съд да тълкува норми от съюзното право отрича допустимостта на искането по втория въпрос, което следва да бъде отклонено.
По изложените съображения Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд

ОПРЕДЕЛИ:


ОТКЛОНЯВА исканията от омбудсмана на Република България и от министъра на правосъдието до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение по въпросите:
1. „Подлежат ли на контрол за законосъобразност от административния съд актовете на управляващия орган за налагане на финансова корекция или отказ за верифициране на суми по договори за безвъзмездна финансова помощ в изпълнение на оперативните програми, съфинансирани от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд?“;
2. „Действат ли управляващите органи в хипотезата на обвързана компетентност при изпълнението на препоръки от страна на одитиращия орган по смисъла на чл. 62 от Регламент (ЕО) 1083/2006 г. и на сертифициращия орган по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕО) 1083/2006 г., или разполагат с оперативна самостоятелност?“.


Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/
секретар:
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Румяна Монова
/п/ Боян Магдалинчев
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
/п/ Анна Димитрова
/п/ Йордан Константинов
/п/ Милка Панчева
/п/ Мирослав Мирчев
/п/ Ваня Пунева
/п/ Георги Чолаков
/п/ Ваня Анчева
ЧЛЕНОВЕ:
/п//п/


Н.Ц.