ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ

6
София, 06/22/2017

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС, в съдебно заседание на двадесет и шести април две хиляди и седемнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
РУМЯНА МОНОВА
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
АННА ДИМИТРОВА
МАРИНИКА ЧЕРНЕВА
МИЛКА ПАНЧЕВА
ВАНЯ ПУНЕВА
ВАНЯ АНЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
СВЕТЛАНА ЙОНКОВА
НИНА ДОКТОРОВА
МАРИНА МИХАЙЛОВА
НАТАЛИЯ МАРЧЕВА
АДЕЛИНА КОВАЧЕВА
РУМЯНА ПАПАЗОВА
ДИАНА ДОБРЕВА
ГАЛИНА МАТЕЙСКА
ГАЛЯ КОСТОВА
НАДЕЖДА ДЖЕЛЕПОВА
ГАЛИНА ХРИСТОВА
ЖАНЕТА ПЕТРОВА
ТАНЯ РАДКОВА
ЙОВКА ДРАЖЕВА
СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
ГАЛИНА СОЛАКОВА
ДИАНА ГЪРБАТОВА
ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА
ТАТЯНА ХИНОВА
МАРУСЯ ДИМИТРОВА
ТЕОДОРА НИКОЛОВА
МИЛЕНА ЗЛАТКОВА
АТАНАСКА ДИШЕВА
ИВАН РАДЕНКОВ
ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА
ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
ДОНКА ЧАКЪРОВА
ЕМИЛИЯ МИТКОВА
МАРИЕТА МИЛЕВА
ТОДОР ТОДОРОВ
СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА
ЕМАНОИЛ МИТЕВ
ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА
МАРИО ДИМИТРОВ
КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА
ИЛИАНА СЛАВОВСКА
ТОДОР ПЕТКОВ
ЛЮБОМИРА МОТОВА
МИРА РАЙЧЕВА
НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ
ЕМИЛИЯ КАБУРОВА
СВИЛЕНА ПРОДАНОВА
ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА
СВЕТЛАНА БОРИСОВА
БИСЕР ЦВЕТКОВ
АНЕЛИЯ АНАНИЕВА
КРАСИМИР КЪНЧЕВ
ДИМИТЪР ПЪРВАНОВ
МАДЛЕН ПЕТРОВА
ПЛАМЕН ПЕТРУНОВ
АГЛИКА АДАМОВА
ПЕТЯ ЖЕЛЕВА
ВАСИЛКА ШАЛАМАНОВА
КАЛИНА АРНАУДОВА
МИРОСЛАВА ГЕОРГИЕВА
АЛБЕНА РАДОСЛАВОВА
РОСЕН ВАСИЛЕВ
СВЕТОСЛАВ СЛАВОВ
СТЕФКА КЕМАЛОВА
МАРТИН АВРАМОВ
ВЕСЕЛА АНДОНОВА
СИБИЛА СИМЕОНОВА
РОСИЦА ДРАГАНОВА
ЮЛИЯ РАЕВА
МИЛЕНА СЛАВЕЙКОВА
ВЕСЕЛА ПАВЛОВА
ЮЛИЯН КИРОВ
ВЛАДИМИР ПЪРВАНОВ
ДИМАНА ЙОСИФОВА
ВЛАДИМИР НИКОЛОВ


при секретар Нина Спасова
и с участието
на прокурора Ася Петрова
изслуша докладваното
от съдиятаНАТАЛИЯ МАРЧЕВА
тълкувателно дело 6/2016. Document Link Icon


Тълкувателното дело е по реда на чл. 124, ал. 1, т. 5 от Закона за съдебната власт. Образувано е по искане на Главния прокурор на Република България за приемане на тълкувателно решение по следния въпрос: „При неизпълнение на повече от едно условие на комплексното разрешително, извършва ли операторът на инсталация едно или няколко отделни нарушения по смисъла на чл. 125, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 164, ал. 1 от Закона за опазване на околната среда и във връзка с чл. 18 от Закона за административните нарушения и наказания”. По така постъпилото искане, с разпореждане от 23.06.2016 г., Председателят на Върховния административен съд е постановил да се образува тълкувателно дело № 6/2016 г. по описа на съда.
По поставения правен въпрос е налице противоречива практика, формирана с решения на административните съдилища, в производства по чл. 208 и сл. АПК във връзка с чл. 63, ал. 1, предложение второ ЗАНН.
В първата група съдебни актове е застъпена тезата, че нарушаването на повече от едно от условията в комплексното разрешително винаги води до нарушение на изискването на чл. 125, ал. 1, т. 2 ЗООС и е налице едно административно нарушение по чл. 164, ал. 1 ЗООС. Прието е, че операторът е длъжен да изпълнява условията на комплексното разрешително и при неизпълнение, независимо на едно или на няколко условия на това разрешително, се ангажира административно-наказателната отговорност. Самият факт на неизпълнение води до отговорността по чл. 164, ал.1 във връзка с чл. 125, ал. 1, т. 2 ЗООС и е налице едно административно нарушение, а не отделни за всяко от условията на комплексното разрешително и не е приложима нормата на чл. 18, ал. 1 ЗАНН. Според мотивите на обсъжданата група съдебни актове, анализът на чл. 125, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 164 ЗООС налага извода, че законът вменява в задължения за оператора да спазва условията като цяло в обема и вида, изброени в разрешителното, поради което не са налице самостоятелни фактически основания за отговорност.
Във втората група съдебни актове се приема, че неизпълнението на всяко едно от условията на комплексното разрешително представлява отделно административно нарушение по чл. 164, ал. 1 във връзка с чл. 125, ал. 1, т. 2 ЗООС и за всяко от тези нарушения, съобразно разпоредбата на чл. 18, ал. 1 ЗАНН, следва да се наложи отделна санкция, тъй като с отделните условия са въведени различни задължения, неизпълнението на всяко от които е с различен фактически състав. В този смисъл се обосновава реализиране на отделна отговорност, съобразно правилото на чл. 18 ЗАНН, за самостоятелно санкциониране на всяко отделно административно нарушение.
Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, счита за правилно първото становище по следните съображения:
С оглед примата на правото на Европейския съюз по отношение националното право се съобразява, че липсва хармонизация на законодателството на Съюза относно санкциите, приложими при неспазване на условията, предвидени от установения в това законодателство режим в областта на околната среда. В член 191 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), предишен чл. 174 ДЕО, се прокламират цели на политиката на Съюза в посочената област, а именно тя да допринася за:
- опазване, защита и подобряване на качеството на околната среда;
- защита на здравето на хората;
- разумно и рационално използване на природните ресурси;
- поощряване на мерките на международно ниво за справяне с регионалните и световни проблеми в областта на околната среда.
- постигането на високо равнище на защита, като взема предвид различното състояние на регионите в Съюза.
Според чл. 191 ДФЕС, политиката на Съюза в областта на околната среда се основава на принципите на предпазните мерки и превантивните действия, на принципа на приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда и на принципа "замърсителят плаща".
В § 1 от член 20 „Наказания” от Регламент (ЕО) № 166/2006 година на Европейския парламент и на Съвета от 18 януари 2006 година за създаване на Европейски регистър за изпускането и преноса на замърсители и за изменение на Директиви 91/689/ЕИО и 96/61/ЕО на Съвета, който регламент е цитиран в чл. 22а, ал. 1 и 2ЗООС, е посочено, че държавите членки определят правила за наказания, приложими при нарушения на разпоредбите на настоящия регламент, и предприемат всички необходими мерки, за да се гарантира изпълнението на наказанията. Предвидените наказания трябва да бъдат ефективни, съразмерни и възпиращи. Същият подход е възприет и в член 79 „Санкции” на Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) (преработена). Съгласно тази норма държавите членки установяват система от санкции, приложими при нарушения на националните разпоредби, приети съгласно настоящата директива. Предвидените санкции са ефективни, пропорционални и възпиращи.
Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) (преработена), както и изменените с нея Директива 78/176/ЕИО на Съвета от 20 февруари 1978 г. относно отпадъци от производството на титанов диоксид, Директива 82/883/ЕИО на Съвета от 3 декември 1982 г. относно процедури за наблюдение и контрол на околни среди, засегнати от отпадъци от производството на титанов двуокис, Директива 92/112/ЕИО на Съвета от 15 декември 1992 г. относно процедурите за хармонизиране на програмите за намаляване и евентуално премахване на замърсяването, причинявано от отпадъците от производството на титанов двуокис, Директива 1999/13/ЕО на Съвета от 11 март 1999 г. за ограничаване на емисиите на летливи органични съединения, дължащи се на употребата на органични разтворители в определени дейности и инсталации, Директива 2000/76/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 4 декември 2000 г. относно изгарянето на отпадъците, Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 г. за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации и Директива 2008/1/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 януари 2008 г. за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването, съдържат само обща рамка за контрол на основните промишлени дейности.
Това означава, че при липса на хармонизация на законодателството на Съюза по отношение на санкциите, приложими при неспазване на условията, предвидени от установения в законодателството режим в областта на околната среда, държавите членки са компетентни да изберат санкции, които според тях са подходящи. Те въпреки това са задължени да упражняват компетентността си при спазване на правото на Съюза и на неговите общи принципи, а следователно и при спазване на принципа на пропорционалност.
Цитираната нормативна уредба налага извод, че правото на Европейския съюз не съдържа отговор на въпроса, предмет на настоящето дело, а и така както е зададен касае тълкуване на норми от националното законодателство.
В чл. 3, ЗООС са прогласени принципите, на които опазването на околната среда се основава, а именно: устойчиво развитие; предотвратяване и намаляване на риска за човешкото здраве; предимство на предотвратяването на замърсяване пред последващо отстраняване на вредите, причинени от него; участие на обществеността и прозрачност в процеса на вземане на решения в областта на околната среда; информираност на гражданите за състоянието на околната среда; замърсителят плаща за причинените вреди; съхраняване, развитие и опазване на екосистемите и присъщото им биологично разнообразие; възстановяване и подобряване на качеството на околната среда в замърсените и увредените райони; предотвратяване замърсяването и увреждането на чистите райони и на други неблагоприятни въздействия върху тях; интегриране на политиката по опазване на околната среда в секторните и регионалните политики за развитие на икономиката и обществените отношения; достъп до правосъдие по въпроси, отнасящи се до околната среда.
Според чл. 2, т. 6 ЗООС, едно от средствата за постигане на целите на закона е издаването на разрешителни за предотвратяване, ограничаване и контрол на замърсяването.
Комплексните разрешителни са уредени Раздел II на Глава седма от ЗООС именувана „Предотвратяване и ограничаване на промишленото замърсяване”, която включва също така Раздел І „Контрол на опасностите от големи аварии” и Раздел III „Схеми за подобряване на резултатите в опазване на околната среда”. Нормата чл. 152 ЗООС възприема комплексните разрешителни, като една от формите на превантивен контрол, наред с екологичната оценка при одобряването на планове и програми, чрез ОВОС като условие в развитието на инвестиционния процес и издаването на други разрешителни. При упражняване на текущ и последващ контрол по чл. 154а, ал. 5 и ал. 6, т. 2 ЗООС, контролният орган извършва проверка за съответствието на дейността с условията на разрешителното, а при системната оценка на риска за околната среда по ал. 4 се прилага и критерия „спазване на условията на разрешителното”.
Съгласно чл. 117, ал. 1 ЗООС, изграждането и експлоатацията на нови и експлоатацията на действащи инсталации и съоръжения за категориите промишлени дейности по приложение № 4 от закона, се разрешават след издаването на комплексно разрешително съгласно разпоредбите на тази глава.
Според чл. 119, ал. 1 ЗООС, условията и редът за издаване на комплексни разрешителни по чл. 117 се определят с наредба на Министерския съвет. По силата на тази законова делегация е издадена действащата Наредба за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни, приета с ПМС № 238 от 2.10.2009 г., обн., ДВ, бр. 80 от 9.10.2009 г., попр., бр. 97 от 8.12.2009 г., изм. и доп., бр. 69 от 11.09.2012 г., в сила от 11.09.2012 г., бр. 5 от 19.01.2016 г., в сила от 19.01.2016 г.
Параграф 1, т. 39 от Допълнителните разпоредби ЗООС, дефинира комплексното разрешително като индивидуален административен акт, предоставящ разрешение за експлоатация на определена инсталация или на дадена част от нея при определени условия, които гарантират съответствието на инсталацията с изискванията на глава седма. Посочено е също така, че едно разрешително може да се отнася до една или повече инсталации (или до части от различни инсталации), които са разположени на една и съща площадка, са експлоатирани от един и същ оператор и някои от които могат да не попадат в обхвата на приложение № 4.
Следователно законодателят възприема комплексното разрешително като единен документ и административен акт, независимо от текстовете на чл. 123, ал. 1 ЗООС, където в тринадесет точки са посочени задължителните му реквизити.
Съгласно чл. 164, ал. 1 ЗООС, за неизпълнение на изискванията по чл. 125 на оператора на инсталацията - юридическо лице или едноличен търговец, се налага имуществена санкция от 10 000 до 500 000 лв. Следователно цитираната санкция е уредена със закон.
Според чл. 125, ал. 1 ЗООС, операторът на инсталацията е длъжен да:
1. информира министъра на околната среда и водите и компетентния орган по чл. 120, ал. 1 за всяка планирана промяна в работата на инсталацията;
2. изпълнява условията в комплексното разрешително;
3. изготвя и изпълнява съгласуван план за собствен мониторинг, в съответствие с условията в комплексното разрешително;
4. информира редовно контролиращия орган за резултатите от мониторинга и незабавно да го осведомява за всички инциденти или аварии със значително отрицателно въздействие върху околната среда;
5. осигурява условия на представителите на контролиращия орган при всички необходими проверки на инсталацията за вземането на проби и събирането на необходимата информация за изпълнението на задълженията им по закона;
6. изготвя и предоставя на контролиращия орган годишен доклад за изпълнение на дейностите, за които е предоставено комплексно разрешително.
Следователно задължението на оператора на инсталацията да изпълнява условията в комплексното разрешително е само едно от формулираните в тази норма задължения.
В чл. 125, ал. 2 и 3 ЗООС са посочени мерките, които операторът трябва да вземе при нарушаване условията на разрешителното и при възникване на инциденти или аварии със значително отрицателно въздействие върху околната среда, и при невземането на които подлежи на самостоятелна отговорност по чл. 164, ал. 1 ЗООС.
Предвид съдържанието на текста на чл. 164, ал. 1 ЗООС, същият следва да се тълкува и прилага само във връзка с този на чл. 125 от същия закон. Това е така, с оглед изричното законово препращане към последната разпоредба. Следва да се има предвид, че чл. 164, ал. 1 ЗООС не кореспондира с нормата на чл. 123, ал. 1 ЗООС, уреждаща задължителните реквизити на комплексното разрешително по чл. 117 ЗООС.
При съвместното тълкуване на разпоредбите на чл. 164, ал. 1 ЗООС във връзка с чл. 125, ал.1, т. 2 ЗООС се налага извод, че законодателят възприема за административно нарушение по смисъла на чл. 6 ЗАНН, както ако операторът на инсталацията не изпълни едно от посочените в комплексното разрешително условия, а също така и при неизпълнението на две или повече условия. И в двата случая става дума за нарушение на задължението на оператора на инсталация да изпълнява условията в комплексното разрешително.
Така както са формулирани задълженията по чл. 125 ЗООС, чието неизпълнение води до имуществената санкция по чл. 164, ал. 1 ЗООС, повече от едно нарушение ще бъде налице, ако операторът на инсталацията, наред с процесното нарушение, извърши и други такива по чл. 125 ЗООС. Във втората хипотеза ще е приложима нормата на чл. 18 ЗАНН, регламентираща отговорността при извършване на няколко отделни нарушения. Имуществената санкция варира в диапазона от 10 000 до 500 000 лв. и при налагането й може да бъде съобразена, както заплахата/опасността за човешкото здраве и/или заплахата/отрицателното въздействие върху околната среда, които нарушението/нарушенията са предизвикали. Задълженията на операторите на инсталации, чието неизпълнение води до санкции по чл. 164, ал. 1 ЗООС, са изрично посочени в чл. 125 ЗООС.
Нормата чл. 164, ал. 1 ЗООС, която има санкционен характер, се съдържа в Глава десета ЗООС именувана „Принудителни административни мерки и административнонаказателна отговорност” и разширителното й тълкуване не следва да се допуска, тъй като в този случай административно отговорните лица биха били поставени в по-тежко положение, от това регламентирано в закона. Съгласно чл. 2, ал.1 ЗАНН, деянията, които съставляват административни нарушения, и съответните за тях наказания, се определят със закон.
По изложените съображения и на основание чл. 124, ал.1, т. 5 ЗСВ, Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд

Р Е Ш И:

При неизпълнение на повече от едно условие на комплексното разрешително, операторът на инсталация извършва едно нарушение по смисъла на чл. 125, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 164, ал. 1 от Закона за опазване на околната среда и във връзка с чл. 18 от Закона за административните нарушения и наказания.


Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/
секретар:
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Румяна Монова
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
/п/ Анна Димитрова
/п/ Мариника Чернева
/п/ Милка Панчева
/п/ Ваня Пунева
/п/ Ваня Анчева
ЧЛЕНОВЕ:
/п//п/


Н.Ц.