ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ

1
София, 25.01.2013

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС, в съдебно заседание на петнадесети юни две хиляди и дванадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГЕОРГИ КОЛЕВ
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
ВЕСЕЛИНА ТЕНЕВА
БИСЕРКА КОЦЕВА
НАДЕЖДА ДЖЕЛЕПОВА
АННА ДИМИТРОВА
МАРИНИКА ЧЕРНЕВА
МИЛКА ПАНЧЕВА
МИРОСЛАВ МИРЧЕВ
ЧЛЕНОВЕ:
АНДРЕЙ ИКОНОМОВ
ПЕНКА ГЕТОВА
СВЕТЛАНА ЙОНКОВА
ДИМА ЙОРДАНОВА
АЛЕКСАНДЪР ЕЛЕНКОВ
СРЕБРИНА ХРИСТОВА
НИНА ДОКТОРОВА
МАРИНА МИХАЙЛОВА
СЛАВКА НАЙДЕНОВА
НАТАЛИЯ МАРЧЕВА
АНГЕЛ КАЛИНОВ
ГАЛИНА МАТЕЙСКА
ДИАНА ДОБРЕВА
ФАНИ НАЙДЕНОВА
ТАНЯ РАДКОВА
ЗДРАВКА ШУМЕНСКА
ЙОВКА ДРАЖЕВА
ВАНЯ АНЧЕВА
СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
ГАЛИНА СОЛАКОВА
ДИАНА ГЪРБАТОВА
ТАТЯНА ХИНОВА
ДЖУЗЕПЕ РОДЖЕРИ
МАРУСЯ ДИМИТРОВА
ТЕОДОРА НИКОЛОВА
МИЛЕНА ЗЛАТКОВА
АТАНАСКА ДИШЕВА
ТАНЯ ВАЧЕВА
ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА
ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА
ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
МАРИЕТА МИЛЕВА
ЕМИЛИЯ МИТКОВА
ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
ТОДОР ТОДОРОВ
ДОНКА ЧАКЪРОВА
ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА
МАРИО ДИМИТРОВ
ЕМАНОИЛ МИТЕВ
ТАНЯ КУЦАРОВА
ДОБРИНКА АНДРЕЕВА
ИЛИАНА СЛАВОВСКА
ТОДОР ПЕТКОВ
ЖАНЕТА ПЕТРОВА
ЕМИЛИЯ КАБУРОВА
МИРА РАЙЧЕВА
ЛОЗАН ПАНОВ
НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ
ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ


при секретар Нина Спасова
и с участието
на прокурора ПЕНКА СТЕФАНОВА
изслуша докладваното
от съдиятаТАТЯНА ХИНОВА
тълкувателно дело 3/2011. Document Link Icon


Омбудсманът на Република България на основание чл.124 и чл.125 от Закона за съдебната власт е направил искане до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд да се произнесе с тълкувателно решение по въпроса: „Прилага ли се административното производство по чл.34 от ЗСПЗЗ за имотите, възстановени по реда на ЗСПЗЗ, които се намират в урбанизирана територия (населени места и селищни образувания) и не представляват земеделски земи, или е приложимо само в случаите, когато възстановените по реда на ЗСПЗЗ имоти представляват земеделски земи по смисъла на чл.2 от закона?”
В искането се посочва, че съществува противоречива практика на съдилищата за приложното поле на административната процедура по чл.34 от ЗСПЗЗ за изземване на земеделски земи с възстановено право на собственост от лица, които ги ползват без правно основание.
В едната група съдебни актове съставите приемат, че административното производство по чл.34 от ЗСПЗЗ не е приложимо спрямо имоти в урбанизирани територии, възстановени по реда на чл.10, ал.7 от ЗСПЗЗ. Това становище е мотивирано с факта, че тези имоти нямат характер на земеделски земи по легалното дефиниране, дадено с разпоредбата на чл.2 от ЗСПЗЗ. Предвидената бърза административна процедура за принудително изземане на земеделските имоти е приложима само по отношение на тези, имащи характеристика на земеделски земи, и е недопустимо разширителното приложение за имоти, възстановени в урбанизирана територия по реда на чл.10, ал.7 от ЗСПЗЗ.

Втората група съдебни състави приемат, че административното производство по чл.34 от ЗСПЗЗ създава възможност за всички имоти с възстановено право на собственост по реда на ЗСПЗЗ, както със земеделски характер, така и тези, намиращи се в урбанизирани територии, да се изземват от лицата, които ги ползват без правно основание по реда на бързата административна процедура. В подкрепа на това становище се изтъква, че предпоставка за прилагане на процедурата по чл.34 от ЗСПЗЗ е наличие на възстановено право на собственост по реда и при условията на ЗСПЗЗ. След като с разпоредбата на чл.10, ал.7 от ЗСПЗЗ е допуснато възстановяване на бивши земеделски земи, намиращи се в урбанизирана територия, то за тези имоти следва да намери приложение административната процедура по чл.34 от ЗСПЗЗ.
В искането омбудсманът на Република България е изложил становище в смисъл, че създадената практика по втората група съдебни актове се основава на действителната воля на законодателя да предостави засилена защита по административен ред за имоти, които са придобити от частноправни субекти в резултат на реституция на земеделски земи. Излагат се доводи, че определящ при преценката за приложение на бързата административна процедура по чл.34 от ЗСПЗЗ е юридически факт на възстановяване на собствеността по реда и при условията на ЗСПЗЗ. Липсата на изрична законова разпоредба, която да изключва приложението на чл.34 от ЗСПЗЗ за земи, възстановени на основание чл.10, ал.7 от с.з., аргументира становището за приложение на този ред и за земи в урбанизирани територии.
В становището на Върховната административна прокуратура са изложени доводи в подкрепа на втората група съдебни решения. Излагат се съображения, че приложимостта на бързата защита, предвидена с разпоредбата на чл.34 от ЗСПЗЗ, се обуславя от юридическия факт на възстановяване на правото на собственост по реда и при условията на ЗСПЗЗ. При липса на изрична законова регламентация, която да предвижда различие в правния режим при защита на вече възстановено право на собственост, няма основание за различен подход спрямо земята, възстановена в урбанизирана територия.
Министерството на правосъдието е представило писмено становище, с което се излагат доводи в подкрепа на втората група съдебни актове. Съображенията са, че по реда на чл.10, ал.7 от ЗСПЗЗ се възстановяват бивши земеделски земи, и лицето, в полза на което е възстановено правото на собственост по реда на ЗСПЗЗ, е собственик с възстановено право на собственост по смисъла на чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ. Това дали възстановената земя е земеделска, предназначена за земеделско производство, по смисъла на чл.2 от ЗСПЗЗ, или е земеделска земя, която е била включена в границите на населеното място, е въпрос без значение за административното производство по чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ.

В становището на Висшия адвокатски съвет е застъпена тезата, че законосъобразна е съдебната практика, обективирана в първата група съдебни решения. Систематическото тълкуване на разпоредбата на чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ мотивира извод, че волята на законодателя е да допусне, като изключение от общия ред за гражданскоправна защита на правото на собственост и владение, административна намеса само за тези земи, които към момента на сезиране на компетентния административен орган – кмета на общината, са земеделски по своето предназначение по смисъла на чл.2 от ЗСПЗЗ. Развити са доводи, че създаденият в чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ особен облекчен ред за защита на правото на собственост се обосновава от прогласения принцип в Конституцията на РБ, залегнал в чл.21, и е израз на особената закрила на държавата и обществото за земята като национално богатство. Допускането на разширително тълкуване на особения ред за изземване на имоти по бързата административна процедура би довело до противоконституционна практика на съдилищата.
За да се произнесе по искането, Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд съобрази следното:
С разпоредбата на чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ се предвижда, че по искане на собствениците или на ползвателите на правно основание земеделските имоти с възстановено право на собственост се изземват със заповед на кмета на общината по местонахождение на имотите от лицата, които ги ползват без правно основание, и се предоставят на собствениците им. Административната процедура за изземване е предвидена с изменение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, обнародвано в „Държавен вестник”, бр.98/1997г. Първоначалната редакция на разпоредбата е била със следното съдържание: „По искане на собствениците земеделските имоти с възстановено право на собственост се изземват със заповед на кмета на общината по местонахождение на имотите от лицата, които ги ползват без правно основание, и се предоставят на собствениците им”. Съществената промяна в режима на административната процедура за изземване на имоти, предвидена в чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ, касае процесуално легитимираните лица, по чиято инициатива може да започне производството. С последните изменения освен реституираните собственици легитимация е предоставена и на ползвателите на правно основание. Тази промяна в режима не е относима към поставения въпрос, породил противоречивата съдебна практика. В мотивите към законопроекта за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ, който за първи път въвежда тази правна регламентация, не се съдържа подробна обосновка на предвиденото изменение. Каква е била действителната воля на законодателя при уреждане на тази процедура може да се изведе от мотивите към законопроекта за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи № 654-01-97 от 14.07.2006г. – ХL Народно събрание, с което само е разширен кръгът на легитимираните лица, но не се променя обектът на правна защита. В тези мотиви изрично е записано, че с изменението се предвиждат допълнителни възможности за защита и стабилизиране на ползването на земеделските земи като основа за земеделското производство. С това изменение се предлага да се въведе самостоятелно право за ползвателите на земеделските земи на правно основание да сезират кмета на общината за отнемане на земите от лицата, които ги ползват неправомерно, по реда, предвиден в чл. 34 от ЗСПЗЗ. Допълнението е наложено поради често ниската активност и незаинтересуваност на собствениците да търсят административна намеса в тези случаи, което накърнява ефективността на мярката. Законодателят е приел, че е оправдано титулярят на правото да ползва имота да разполага на собствено основание с право да иска неговата защита. От тези мотиви е ясна волята на законодателя да допусне, като изключение от общия ред за защита на правото на собственост и владение на частноправни субекти, административна намеса, но само за тези земи, които са земеделски по своето предназначение.
С разпоредбата на чл.1 от ЗСПЗЗ е предвидено, че този закон урежда собствеността и ползването на земеделските земи. С оглед изрично очертания предметен обхват на правната уредба в чл.2 от закона е дадена легалната дефиниция на употребеното в закона понятие „земеделски земи”. Съгласно законовата дефиниция земеделски земи са тези, които са предназначени за земеделско производство и не се намират в границите на урбанизираните територии (населени места и селищни образувания), определени с подробен устройствен план или с околовръстен полигон; не са включени в горския фонд; не са застроени със сгради на промишлени или други стопански предприятия, почивни или здравни заведения, религиозни общности или други обществени организации, нито представляват дворове или складови помещения към такива сгради; не са заети от открити мини и кариери, от енергийни, напоителни, транспортни или други съоръжения за общо ползване, нито представляват прилежащи части към такива съоръжения. Във връзка с поставения въпрос следва да се подчертае, че законодателят при условията на изричното регламентиране в легалната дефиниция е изключил определянето като земеделски земи на тези, които се намират в границите на урбанизираните територии.

На следващо място извод за неприложимост на производството по чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ по отношение на имоти, възстановени по ред, предвиден в Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи, но намиращи се в урбанизирани територии, се налага и с оглед цялостната редакция на чл.34, ал.1 – ал.9 от ЗСПЗЗ. С разпоредбата на чл.34, ал.1, изр.1 от ЗСПЗЗ са предвидени материалноправните предпоставки на процедурата за административно изземване на земеделски имот. В останалите разпоредби са предвидени правилата, при спазването на които се осъществява процедурата. С разпоредбата на чл.34, ал.6 от ЗСПЗЗ е предвидено, че в тридневен срок от датата на издаване на заповедта по ал. 1 ползвател, който ползва без правно основание земеделска земя, може да внесе по банкова сметка за чужди средства на общината сума, представляваща трикратния размер на средното годишно рентно плащане за землищата от общината през предходната година за времето на неправомерното ползване. В този случай се спира изпълнението на заповедта, като правоимащите лица се уведомяват в тридневен срок от кмета на общината по реда на Административнопроцесуалния кодекс за правото им да получат депозираната сума. В случай,че в 10-дневен срок от получаване на уведомлението правоимащите лица изразят писмено съгласие за получаване на депозираната сума, издадената заповед се отменя от кмета на общината. При липса на изрично писмено съгласие издадената заповед подлежи на незабавно изпълнение. В чл.34, ал.7 от ЗСПЗЗ е предвидено, че условията по ал.6 задължително се посочват в заповедта по ал.1. Посочените изисквания недвусмислено сочат, че става дума за земи с предназначение за земеделско ползване, тъй като възможността заповедта да се отмени от органа и да не се пристъпи към принудително изпълнение е обвързана с внасяне на парична гаранция, определяема като кратен размер на рентна вноска за съответното землище. Легалното дефиниране на понятието „рента” е дадено в §1, т.17 от ДР на Закона за данъците върху доходите на физическите лица и това е доход, който получава собственикът на земеделска земя за ползването й от кооперация, регистрирана по Закона за кооперациите. Условията по чл.34, ал.6 от ЗСПЗЗ, които задължително се включват в заповедта за изземване, не са относими за имоти в урбанизираните територии, доколкото за имоти с такава характеристика не се предвижда компенсаторен режим за определяне на гаранция.
На следващо място, извод за неприложимост на процедурата по отношение на имоти, възстановени в урбанизирани територии, се налага и с оглед изричните разпоредби на чл.34, ал.4 и ал.8 от ЗСПЗЗ. С тези текстове се урежда режимът за изземване на имоти, собственост на общините и държавата, като изрично е предвидено, че става дума за земи от общинския, съответно от държавния поземлен фонд. Съгласно разпоредбите на чл.24, ал.1 и чл.25, ал.1 от ЗСПЗЗ в държавния и общинския поземлен фонд се включват само земеделски земи, дефинирани с разпоредбата на чл.2 от ЗСПЗЗ. Земите от общинския поземлен фонд се изземват със заповед по чл.65, ал.1 от ЗОС. За земите от държавния поземлен фонд изземването е по реда на чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ, като заповедта се издава от директора на областната дирекция „Земеделие”, а сумите по ал.6 се превеждат по сметка на Министерството на земеделието и храните.
Предвидената цялостна регламентация в чл.34, ал.1 – ал.9 от ЗСПЗЗ води до извод, че целта на законодателя е била да създаде единен ред и бърза процедура за изземване на земи със земеделско предназначение, независимо дали са собственост на частноправни субекти, или са собственост на държавата или общините, като по този начин се гарантира стабилност при ползването на земеделските земи като основа за земеделско производство.
Няма основание да се приеме, че определящ при преценката за приложимостта на процедурата по чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ е юридически факт на възстановяване на собствеността. В разписаните процедури за възстановяване на земеделски земи законодателят е предвидил особени правила, приложими само по отношение на имоти, намиращи се в урбанизирана територия. В чл.14, ал.1, т.1, изр. 4 от ЗСПЗЗ е предвидено, че влязлото в сила решение, придружено със скица, освен случаите по чл. 10, ал. 7, удостоверява правото на собственост и има силата на констативен нотариален акт за собственост върху имота. Т.е. само по отношение на имотите, които се възстановяват по реда на чл.10, ал.7 от ЗСПЗЗ, изрично е предвидено, че реституционният административен акт, придружен със скица, няма официалната удостоверителна сила на констативен нотариален акт, каквото е предвиждането за всички възстановени имоти извън урбанизираните територии. На следващо място, ако законодателят е имал за цел да създаде извънреден административен способ за уреждане на спорове за собственост по отношение на реституирани имоти, то при спазване на принципа за пропорционалност и съразмерност аналогичен ред би следвало да се предвиди и по отношение на имоти, възстановени по всички реституционни закони. Не може да се приеме, че за имоти с еднаква характеристика – такива, намиращи се в урбанизирани територии, но възстановени по различни реституционни закони, законодателят би допуснал различно третиране при реализиране на ревандикационни права от частноправни субекти.
По изложените съображения и на основание чл.124, ал.1, т.4 и чл.125 от Закона за съдебната власт Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд


Р Е Ш И :


Административното производство по чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ се прилага само в случаите, когато възстановените по реда на Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи имоти представляват земеделска земя по смисъла на чл.2 от ЗСПЗЗ.


Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Георги Колев
секретар:
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
/п/ Веселина Тенева
/п/ Бисерка Коцева
/п/ Надежда Джелепова
/п/ Анна Димитрова
/п/ Мариника Чернева
/п/ Милка Панчева
/п/ Мирослав Мирчев
ЧЛЕНОВЕ:
/п//п/ АНДРЕЙ ИКОНОМОВ
/п/ ПЕНКА ГЕТОВА
/п/ СВЕТЛАНА ЙОНКОВА
/п/ ДИМА ЙОРДАНОВА
/п/ АЛЕКСАНДЪР ЕЛЕНКОВ
/п/ СРЕБРИНА ХРИСТОВА
/п/ НИНА ДОКТОРОВА
/п/ МАРИНА МИХАЙЛОВА
/п/ СЛАВКА НАЙДЕНОВА
/п/ НАТАЛИЯ МАРЧЕВА
/п/ АНГЕЛ КАЛИНОВ
/п/ ГАЛИНА МАТЕЙСКА
/п/ ДИАНА ДОБРЕВА
/п/ ФАНИ НАЙДЕНОВА
/п/ ТАНЯ РАДКОВА
/п/ ЗДРАВКА ШУМЕНСКА
/п/ ЙОВКА ДРАЖЕВА
/п/ ВАНЯ АНЧЕВА
/п/ СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
/п/ ГАЛИНА СОЛАКОВА
/п/ ДИАНА ГЪРБАТОВА
/п/ ТАТЯНА ХИНОВА
/п/ ДЖУЗЕПЕ РОДЖЕРИ
/п/ МАРУСЯ ДИМИТРОВА
/п/ ТЕОДОРА НИКОЛОВА
/п/ МИЛЕНА ЗЛАТКОВА
/п/ АТАНАСКА ДИШЕВА
/п/ ТАНЯ ВАЧЕВА
/п/ ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА
/п/ ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА
/п/ ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
/п/ МАРИЕТА МИЛЕВА
/п/ ЕМИЛИЯ МИТКОВА
/п/ ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
/п/ ТОДОР ТОДОРОВ
/п/ ДОНКА ЧАКЪРОВА
/п/ ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА
/п/ МАРИО ДИМИТРОВ
/п/ ЕМАНОИЛ МИТЕВ
/п/ ТАНЯ КУЦАРОВА
/п/ ДОБРИНКА АНДРЕЕВА
/п/ ИЛИАНА СЛАВОВСКА
/п/ ТОДОР ПЕТКОВ
/п/ ЖАНЕТА ПЕТРОВА
/п/ ЕМИЛИЯ КАБУРОВА
/п/ МИРА РАЙЧЕВА
/п/ ЛОЗАН ПАНОВ
/п/ НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ
/п/ ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ


Н.Ц.