Ново Р/О: Ново Р/О, 3217 / 14.3.2018 г.


РЕШЕНИЕ

13989
София, 17.11.2017

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Трето отделение, в съдебно заседание на втори октомври две хиляди и седемнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ВАНЯ ПУНЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
АЛБЕНА РАДОСЛАВОВА
при секретар Никол Стефанова
и с участието
на прокурора Владимир Йорданов
изслуша докладваното
от председателяВАНЯ ПУНЕВА
по адм. дело 4269/2016. Document Link Icon


Производството по делото е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Производството е проведено по жалба на сдруженията „[ЮЛ]“, „[ЮЛ]“ и „[ЮЛ]“, с която се иска отмяна на Наредба № 36 от 06.08.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Очни болести", издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 66 от 24.08.2010 г., изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г., изм., бр. 32 от 8.04.2014 г., бр. 37 от 17.05.2016 г.) (Наредбата).
Оспорена е цялата наредба заедно с нейните изменения. Жалбоподателите навеждат доводи за нищожност на Наредбата, за допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и на изискванията на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Претендират се разноски.
Ответникът – министърът на здравеопазването, изразява становище за неоснователност на жалбата. Прави възражение за прекомерност на претендираните от жалбоподателите разноски.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура, в хода на делото по същество, дава заключение за неоснователност на оспорването на Наредбата.
Върховният административен съд, трето отделение, след като съобрази определение № 4109/04.04.2017 г. по адм.дело № 13867/2016 г., петчленен състав, с което е решен въпросът за допустимостта на оспорването и като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира, че жалбите са допустими и основателни при следните съображения:
Според протокол-решение № 58 от заседание на ръководството на Министерство на здравеопазването (МЗ), състояло се на 19.07.2010 г., е прието решение (л.48) за приемане на 16 медицински стандарта. Към административната преписка липсват документи, позволяващи да се установи дали решението № 58 включва и приемането на процесния стандарт „Очни болести“. Установено е обаче, че на 20.07.2010 г. на интернет страницата на МЗ, раздел „Проекти на нормативни актове“ е публикуван „Проект на Наредба за медицински стандарт „Очни болести“ (л. 46). Публикацията не е придружена с мотивите, съответно доклад към проекта по см. на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Не е указан и срок за постъпване становищата и провеждане на общественото обсъждане. Не е установено по делото постъпването на становища от заинтересованите страни до 06.08.2010 г., на която дата е издадена Наредбата с подписването й от министър на здравеопазването. С писмо от същата дата (06.08.2010 г.) главният секретар на МЗ е изпратил Наредба № 36/06.08.2010 г. за публикуване в Държавен вестник. Наредбата е публикувана в ДВ, бр. 66/24.08.2010 г.
С протокол-решение № 77 от заседание на ръководството на МЗ, състояло се на 26.10.2010 г., е прието решение (л.91) за приемане на „проект на Наредба за изменение на Наредба за утвърждаване на медицински стандарти по инфекциозни болести и Проект на Наредба за изменение на Наредба за утвърждаване на медицински стандарт по вътрешни болести, с които се приемат и изменения в коментираните медицински стандарти, както и на Наредба № 49/2010 г. съгласно приложението“. Съгласно приложения проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Инфекциозни болести", в § 16 от ПЗР се предвижда изменение и допълнение в Наредба № 36 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Очни болести" (ДВ, бр. 66 от 2010 г.). Във връзка с доказването на спазването на правилата по чл. 26 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА, ответната страна представя неподписана Докладна записка от зам.министър на здравеопазването (л. 93). Документът е без подпис и дата и съществуването му към момента на провеждане производството по изменение на Наредбата не се установява от други приети по делото доказателства. Установява се, че на 29.10.2010 г. на интернет страницата на МЗ, раздел „Проекти на нормативни актове“ са публикувани четири файла: 1. „Проект на изменение и допълнение на медицински стандарти“; 2. Допълнение към Проекта за изменение на медицински стандарти“; 3. „Допълнение 2 към Проект за изменение на медицински стандарти“; 4. „Мотиви“. Не е указан срок за постъпване на становища и провеждане на обществено обсъждане. Не е установено постъпването на становища от заинтересованите страни до 17.11.2010 г., на която дата е издадена Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 21/2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Инфекциозни болести“.
По отношение приемането на измененията на Наредбата чрез § 19 от ПЗР на Наредбата за изменение на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" (обн.ДВ,бр.32/08.04.2014 г.), по делото е представено писмо от 02.01.2014 г. от д-р С. Р., имащо характер на предложение по см. на чл. 117 от АПК за решаване на въпроса за организирането на микробиологична лаборатория към болниците до 2014 г. Представено е и писмо от 14.01.2014 г. от директора на Дирекция „Здравна политика“, с което се потвърждава наличието на проблема, описан в писмото на д-р Р.. С протокол-решение № 3 от заседание на ръководството на МЗ (л. 115), състояло се на 17.01.2014 г., във връзка с обсъждането на писмото на директора на Дирекция „Здравна политика“, е прието решение: „Да отпадане изискването за наличие на собствена лаборатория“. С писмо от 28.01.2014 г. до министъра на здравеопазването е предложен проект за изменение на Наредба № 2 от 2010 за утвърждаване на медицински стандарт „Кардиология“. С резолюция „Да“ от 11.02.2014 г. проектът е одобрен. Проектът е публикуван на интернет страницата на МЗ на 12.02.2014 г. като „Проект на Наредба за изменение на Наредба № 2 от 2010“ и „Мотиви към проект на наредбата“. Видно от представените под л. 119 мотиви с проекта се въвежда в 27 медицински стандарта възможността, при липса на собствена микробиологична лаборатория, болниците да сключват договор с такава лаборатория, по собствен избор и без да се поставя ограничение за нейното териториално местоположение. Публикуването на проекта и мотивите отново не е съпроводено с указания за срока и начина на провеждане на обществено обсъждане. С писмо от 27.03.2013 г., Наредбата за изменение на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" е изпратена за обнародване в ДВ, респ. е обнародвана в бр. 32/08.04.2014 г.
Наредбата е изменена за последен път с § 14 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 30 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Медицинска онкология" (обн., ДВ, бр. 60 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 2010 г. и бр. 32 от 2014 г.). По делото не са представени доказателства от министъра на здравеопазването относно начина и реда за приемането на цитираното изменение. Указания за това са дадени на ответника с определение от 07.04.2017 г. по делото.
При така изложеното от фактическа страна, съдът намира, че Наредбата е издадена от компетентен административен орган, в изискуемата от закона форма, но при допуснати нарушения на разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА, представляващи съществени такива по см. на чл. 146, т. 3 от АПК.
Съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ, редакция, ДВ. бр.59 от 31 Юли 2010г. и ред. ДВ, бр.72/2015) лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. Следователно Наредбата е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и попада в дефиницията на чл. 75, ал. 1 от АПК като съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие.
Наредбата е издадена от компетентен административен орган – министъра на здравеопазването. Законовата разпоредба делегира право за издаване на наредби на министъра, който е орган на изпълнителната власт. Овластяването за издаване на Наредбата се съдържа в чл. 6, ал. 1 от ЗЛЗ и тази делегация е съобразена с разпоредбата на чл. 115 от Конституцията на Република България, поради което делегираното правомощие на министъра на здравеопазването не противоречи на Конституцията на Република България.
Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, включително и извършените в него допълнения и изменения т.е. от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 от АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 от ЗНА.
Съгласно чл. 80 от АПК за неуредените въпроси в раздела от кодекса по отношение подзаконовите нормативни актове, се прилагат разпоредбите на ЗНА, в който се съдържа регламентация относно процедурата по изработване на проекти на нормативни актове.
Член 77 от АПК дефинира общо изискването за обсъждане на проекта на нормативен административен акт с представени становища, предложения и възражения, което намира конкретно изражение както в разпоредбата на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА), така и в чл. 2, ал. 7 от Закона за администрацията (ЗА), според който органите на държавната власт координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика и извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество.
Според чл. 26, ал.1 от ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта – чл. 26, ал. 2 от ЗНА (приложимата им редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.).
Разпоредбата на чл. 28 от ЗНА (приложимата им редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.) урежда изисквания за мотиви към подзаконовите административни актове, като проектът за нормативен акт, заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите задължително следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Важността на ясни мотиви към един нормативен акт е видна от чл. 28, ал. 3 ЗНА, регламентиращ условието, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.
При така изложеното и при условие, че по делото по отношение на процедурата по първоначално приемане на Наредбата не е представен нарочен доклад по чл. 28, ал. 2 от ЗНА към проекта на Наредбата, както и при условие, че не са представени други документи, разкриващи причините за въвеждането на новата правна уредба, съдът намира, че издаването на Наредбата към 06.08.2010 г. е извършено в нарушение на цитираната норма и при липса на каквито й да било мотиви, представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
Липсата на мотиви, респ. доклад към проекта, косвено се установява и чрез липсата на публикацията на същите към 20.07.2010 г., когато в изпълнение на изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, на интернет страницата на МЗ е качен единствено проекта на Наредбата. Цитираната норма предвижда, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.
Отделно от установено нарушение при изпълнението на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, съдът намира, че непубликуването на мотиви по реда на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е самостоятелно нарушение, което е съществено по своя характер.
Съдът констатира и нарушение на нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА и по отношение на начина на публикуване на проекта за обществено обсъждане. Законът предвижда, че на заинтересованите страни се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Видно от публикацията от 20.07.2010 г. на проекта същата е направена изключително формално като съставителя на проекта не е определил нито срок за предложения и становища, нито ред, начин и условия за приемането им. Съдът намира, че при така направената публикация, заинтересованите страни няма как да знаят, респ. да съобразят поведението си, относно това дали срокът за предложения и становища е 14 или повече дневен.
Изискванията за мотивиране на проекта на нормативни актове, публикуване на доклада, заедно с проекта за обществено обсъждане, и провеждане на обществено обсъждане, не са формални изисквания, а израз на минимална гаранция за спазване на принципите за откритост и съгласуваност. В чл. 26, ал. 1 от ЗНА, специално е посочено, че изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В чл. 28, ал. 3 от ЗНА е въведена допълнителна гаранция за спазването на тези принципи, като е предвидено, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган.
Неспазването на горепосочените законови правила, съдът намира, че представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като не позволява на заинтересованите страни нито да формират становище относно мотивите на орана, нито да участват ефективно в производството по приемането на акта. Като краен резултат съдът намира, че Наредбата е издадена в условията на едностранност (без съгласуваност), произволност (липсва обосноваване) и непредвидимост при упражняване на правомощията на административния орган.
По отношение на производството по приемане на измененията на Наредбата чрез § 16 от Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Инфекциозни болести", съдът намира, че са допуснати аналогичи нарушения.
На първо място, Докладната записка от зам.министър на здравеопазването (л. 93) сочена от ответната страна като мотиви към изменението, е без подпис и без дата, поради което същата следва да се приеме като съставена за целите на процеса и като негодна да установи, както съществуването на този документ към момента на провеждане на административното производство, така и авторът й.
На второ, самата записка не отговаря на изискванията за доклад по см. на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, тъй като липсва ясно относима конкретика на целите и причините, довели до измененията, именно в медицинския стандарт „Очни болести“. Законът изисква обоснованост, предвидимост и откритост в действията по приемането на нормативния акт, каквато в случая не се установява.
На трето място, съдът намира, че макар на интернет страницата на МЗ да е публикуван на 29.10.2010 г. проекта, то така направена публикация не изпълнява изискванията на закона. Наименованието на основания файл „Проект на изменение и допълнение на медицински стандарти“ и на допълнителните файлове „Допълнение към Проекта за изменение на медицински стандарти“ и „Допълнение 2 към Проект за изменение на медицински стандарти“ по никакъв начин не дават насока на непредубеден читател, че публикацията е насочена към стандарта „Очни болести“. Изменението и допълнението на Наредбата, обнародвано в ДВ, бр. 92/23.11.2010 г. е извършено с допълнителните разпоредби на нормативен акт за изменение и допълнение на друг нормативен акт (Наредбата за приемане на изменение на Наредбата за утвърждаване на медицински стандарт „Инфекциозни болести“), но тази допустима законодателна техника не следва да освобождава съставителят на проекта преди внасянето му за одобрение от задължението му да публикува проекта по начин, по който да е възможно реалното му обществено обсъждане. В случая е трудно да се предположи, че заинтересованите от медицинския стандарт „Очни болести“ са получили възможност чрез процесната публикация на проект за изменение на друг стандарт, да разберат за предложените нормативни промени и евентуално да изразят становище.
Освен това, отново публикацията на проекта, аналогично на производството по първоначалното приемане на Наредбата, е направена изключително формално като съставителя на проекта, не е определил нито срок за предложения и становища, нито ред, начин и условия за приемането им.
При така изложеното, съдът намира, че производството от 2010 г. по изменение и допълнение на Наредбата е опорочено също поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, уредени в чл. 26, ал. 1 и ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и ал. 3 от ЗНА.
По отношение на производството по приемане на измененията на Наредбата чрез § 19 от ПЗР на Наредбата за изменение на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" (обн.ДВ,бр.32/08.04.2014 г.), съдът отново констатира допуснати аналогични нарушения. Достатъчно е да се посочи, че публикуваният на сайта на министерството на 12.02.2014 г. файл „Проект на Наредба за изменение на Наредба № 2 от 2010 г.“ не предполага връзка с проект за изменение на процесната Наредба № 36 от 2010 г. Отново се констатира и формално публикуване на проекта без указания до заинтересованите страни за реда, начина и срока за провеждане на обществено обсъждане.
Що се касае до изменението на Наредбата чрез §14 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 30 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Медицинска онкология" (обн. ДВ,бр. 37/2016 г.), то както бе установено, не са представени каквито й да е доказателства за провеждане на административното производство. Това дава повод на съда да приеме, че последното изменение на Наредбата е направено в условията на едностранност и произволност в действията на министъра на здравеопазването, респ. при абсолютно неспазване на административнопроизводствените правила.
По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че на основание чл. 193, ал. 1 във вр. с чл. 196 и чл. 146, т. 3 от АПК, цялата обжалвана Наредба следва да бъде отменена.
При този изход на делото и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК следва да бъде уважено искането на жалбоподателите за присъждане на разноски в производството, съобразно представените списъци по чл. 80 от ГПК, както следва за: „[ЮЛ]" – 430 лв., от които 10 лв. за държавна такса, 20 лв. такса за обнародване на оспорването в ДВ. и 400 лв. за адвокатско възнаграждение; „[ЮЛ]" – 410 лева, от които 400 лв. адвокатско възнаграждение и 10 лв. държавна такса; „[ЮЛ]” – 410 лева, от които 400 лв. адвокатско възнаграждение и 10 лв. държавна такса. С оглед фактическата и правна сложност на делото, съдът намира за неоснователно възражението на ответника за прекомерност на заплатените адвокатски възнаграждения от жалбоподателите.
По изложените съображения, Върховният административен съд, трето отделение


РЕШИ:

ОТМЕНЯ по жалба на „[ЮЛ]“, „[ЮЛ]“ и „[ЮЛ]“ Наредба № 36 от 06.08.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Очни болести", издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 66 от 24.08.2010 г., изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г., изм., бр. 32 от 8.04.2014 г., бр. 37 от 17.05.2016 г.)
ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването да заплати на „[ЮЛ]“, Булстат[номер], сумата от 430 (четиристотин и тридесет) лева, представляващи разноски по адм.дело № 4269/2016 г. по описа на Върховния административен съд.
ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването да заплати на „[ЮЛ]”, с Булстат[номер], сумата 410 (четиристотин и десет) лева, представляващи разноски по адм.дело № 4269/2016 г. по описа на Върховния административен съд.
ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването да заплати на „[ЮЛ]“, с Булстат[номер], сумата 410 (четиристотин и десет) лева, представляващи разноски по адм.дело № 4269/2016 г. по описа на Върховния административен съд.
РЕШЕНИЕТО може да бъде обжалвано пред петчленен състав на Върховния административен съд в четиринадесет дневен срок от съобщението.