Предишно Р/О: Предишно Р/О, 3618 / 10.3.2020 г.


РЕШЕНИЕ

15545
София, 15.12.2020

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Петчленен състав - I колегия, в съдебно заседание на седемнадесети септември две хиляди и двадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГАЛИНА ХРИСТОВА
ЧЛЕНОВЕ:
ТАНЯ КУЦАРОВА
СВИЛЕНА ПРОДАНОВА
СВЕТЛАНА БОРИСОВА
СТАНИМИРА ДРУМЕВА
при секретар Григоринка Любенова
и с участието
на прокурора Георги Камбуров
изслуша докладваното
от съдиятаСТАНИМИРА ДРУМЕВА
по адм. дело 8071/2020.


Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационни жалби на ЕТ "Силвия Зорова", "АБВ Турс" ООД и ЕТ "Катика - Катерина Гондова - Иванова" против решение № 3618 от 10.03.2020 г., постановено по административно дело № 14154 по описа за 2019 г. на Върховния административен съд, Първо отделение.
Касационният жалбоподател ЕТ "Силвия Зорова" релевира доводи за неправилност на първоинстанционното решение като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Излага доводи за незаконосъобразност на оспорените Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения на чл. 27, ал.6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) по мерки от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г. (Правилата), като твърди, че не съответстват на материалния и процесуален закон. Искането от съда е да отмени постановения съдебен акт и да реши спора по същество, като отмени оспорените Правила поради противоречието им със Закона за нормативните актове и основни принципи на правото в Република България. В съдебно заседание, чрез пълномощника си адвокат Чернев, поддържа касационната жалба и искането от съда. Претендира присъждане на направените по делото разноски за платена държавна такса.
Касационният жалбоподател "АБВ Турс" ООД релевира доводи за неправилност на първоинстанционното решение като постановено в нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди, че изложените в съдебния акт мотиви са бланкетни и необосновани, неподкрепени от анализ на приложимата нормативна уредба. Счита, че съдът не е разпределил доказателствената тежест в процеса и не е допуснал събиране на относими доказателства. Намира за неправилни изводите на съда относно направеното от жалбоподателя оспорване на т. 18 и т. 30 от приложението към Раздел I „Общи положения“ от Правилата като нищожни. Искането от съда е да отмени оспореното решение и вместо него да постанови друго, с което да прогласи нищожността на подзаконовия нормативен акт, алтернативно - да прогласи нищожността на т. 18 и т. 30 от приложението към Раздел I „Общи положения“ от Правилата и да отмени акта в останалата му част като незаконосъобразен. В случай, че съдът приеме за основателни оплакванията за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила в хода на първоинстанционното производство, моли делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на съда. В съдебно заседание, чрез пълномощника си адвокат Василева и адвокат Темелкова, поддържа касационната жалба и искането от съда. Претендира присъждане на направените и доказани разноски за двете съдебни инстанции, от които за настоящата само за платена държавна такса.
Касационният жалбоподател [фирма] релевира доводи за неправилност на първоинстанционното решение като постановено в нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Намира за неправилен извода на съда, че с обжалваните Правила не е придадено обратно действие и не е налице противоречие с разпоредбата на чл. 14 от ЗНА. Според касатора съдът не се е произнесъл по всички наведени възражения за незаконосъобразност на Правилата, като твърди, че изпълнителният директор на Държавен фонд „Земеделие“ не притежава законова делегация да въвежда видовете нарушения посочени в приложението към Раздел I „Общи положения“ от Правилата. Делегацията е само досежно размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения на чл. 27, ал. 6 и ал. 7 от ЗПЗП. Счита за неоснователни и ненамиращи опора в закона мотивите на първоинстанционния съд, че Правилата са в съответствие с Наредба № 29 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., и имат за цел да създадат ясни и прозрачни правила при определяне размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ. Релевира доводи за неправилност на оспореното решение и в частта на присъдените в полза на Държавен фонд „Земеделие“ разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 500 лв., които счита, че са в противоречие с чл. 78, ал. 8 от ГПК и следва да са в размер на 100 лв. Искането от съда е да отмени оспореното решение и вместо него да постанови друго по съществото на спора, с което да прогласи нищожността на чл. 1, чл. 2, ал. 1, 2, 3 и 4, чл. 3, ал. 1, 2, 3 и 4, чл. 4, ал. 1, 2 и 3 и чл. 5 от Правилата, алтернативно да отмени като незаконосъобразни. В съдебно заседание, чрез пълномощника си адвокат Велков, поддържа касационната жалба и искането от съда. Претендира присъждане на направените по делото разноски за двете съдебни инстанции, съгласно списък по чл. 80 от ГПК.
Ответникът - изпълнителен директор на Държавен фонд "Земеделие", чрез процесуалните си представители юрисконсулт Боянов и юрисконсулт Петрова, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и моли оспореното решение да бъде оставено в сила по съображения изложени в представена по делото писмена защита. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и възразява за прекомерност на претендираното от касационния жалбоподател ЕТ "Катика – Катерина Гондова - Иванова" адвокатско възнаграждение.
Ответниците - ЕТ "Маринова 2012 - Живка Маринова", "Натура Дивина" ЕООД и "Агро Инвест 12" ЕООД, представлявани от адвокат Василева и адвокат Темелкова, оспорват жалбата и молят атакуваното решение да бъде оставено в сила.
Ответниците - ЕТ "Георги Мавродиев - 73", ЕТ "Соня Главчева", ЕТ "Вероника Кацилова" и ЕТ "Гогата - Георги Ангелов" не изразяват становище по спора.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби и пледира за оставяне в сила на първоинстанционното решение.
Върховният административен съд – девети петчленен състав на І - ва колегия, като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото и като извърши служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено следното:
Касационните жалби са подадени против решение, което подлежи на касационно обжалване от надлежни страни, участвали в първоинстанционното производство, за които решението е неблагоприятно и при спазване на преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което са процесуално допустими.
Разгледани по същество са неоснователни.
С оспореното решение № 3618 от 10.03.2020 г. на Върховния административен съд, първо отделение, по адм. дело № 14154 по описа за 2019 г., постановено в производство по реда на чл. 185 - чл. 196 от АПК, са отхвърлени жалбите на С. Димитрова Зорова с ЕТ "Силвия Зорова", К. Николова Гондова - Иванова с ЕТ "Катика - Катерина Гондова - Иванова", Г. Петров Мавродиев с ЕТ "Георги Мавродиев - 73", С. Неделчева Главчева с ЕТ "Соня Главчева", В. Иванова Кацилова с ЕТ "Вероника Кацилова", Ж. Маринова с ЕТ "Маринова 2012 - Живка Маринова", "Натура Дивина" ЕООД, "Агро Инвест 12" ЕООД, "АБВ Турс" ООД и Г. Иванов Ангелов с ЕТ "Гогата - Георги Ангелов" против Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения на чл. 27, ал. 6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерки от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г. С решението са осъдени жалбоподателите солидарно да заплатят на Държавен фонд "Земеделие" сумата от 500 лв., направени разноски по делото.
За да постанови решението си съдът е приел, че оспорените Правила са нормативен административен акт, издаден от компетентен орган - изпълнителният директор на ДФ "Земеделие", въз основа на делегиращата разпоредба на чл. 27, ал. 9 от ЗПЗП. От приложената по делото административна преписка е установил, че при издаването на Правилата е спазена предвидената процедура по глава трета от Закона за нормативните актове (ЗНА), в приложимата редакция към момента на приемането им. Изготвен е доклад за причините, целите, финансовите средства и очакваните резултати от приемане на Правилата. Обсъдени са постъпилите предложения и коментари по проведената обществена консултация по проекта на публикуваната заповед на изпълнителния директор и Правилата.
Намерил е за неоснователни доводите в жалбите, че на издадените Правила е придадено обратно действие. От анализа на разпоредбите на чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП е установил, че с одобрените със заповедта Правила от изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" се отчитат степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение, което не е ограничено по отношение на конкретна програма за развитие на селски райони. За неоснователен е приел и довода в жалбите, че Правилата се прилагат спрямо юридически факти настъпили преди влизането им в сила, за да им се предаде нова правна оценка и действието им е ех tunc.
След анализ на относимата правна уредба е изложил подробни мотиви защо приема за неоснователно твърдението в част от жалбите, че с Правилата се определят и налагат финансови корекции на бенефициерите, твърдението, че с тях се предвиждат санкции в нарушение на чл. 14, ал. 3 от ЗАН, както и че се създават нови задължения за бенефициентите по мерките от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) 2007 - 2013 г. В тази насока е счел за неоснователни доводите на жалбоподателите, че Правилата са материалноправна предпоставка за налагане на подлежащата на възстановяване сума.
На следващо място е посочил, че оспорените Правила не противоречат на основни принципи в административните правоотношения - не нарушават принципа на правна сигурност при установяване на задължение за подлежаща на възстановяване помощ, принципа на оправданите очаквания, а също и принципа на равнопоставеност между бенефициерите.
Относно оспорването на т. 18 и т. 30 от Правилата съдът е приел за неоснователни възраженията на „АБВ Турс“ ООД, че създават нов ангажимент за него, тъй като създаването на работни места е едно от условията за допустимост на проекта, а един от задължителните реквизити към заявлението за подпомагане е изготвен от кандидатите бизнес план за разнообразяване на дейността, който трябва да доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост, водещи до реализиране на целите по Наредба № 29/11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г.
Решението е правилно.
Съдът е изложил мотиви във връзка с всички възражения на жалбоподателите спрямо оспорените Правила и конкретни техни текстове. След преценка на събраните по делото доказателства и въз основа на последователен анализ на относимите правни разпоредби от европейското и национално законодателство е извел правилни изводи, че подзаконовият нормативен акт е издаден от компетентен орган в предвидената от закона форма, при липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемането му и в съответствие с материалния закон.
Правилен е извода на първоинстанционния съд, че оспорените Правила са издадени от изрично овластен от закона орган в съответствие с разпоредбата на чл. 76, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 27, ал. 9 от ЗПЗП, изпълнителният директор на Разплащателната агенция одобрява със заповед правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ по ал. 6 и 7, като се отчитат степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение на приложимото право на Европейския съюз, българското законодателство и сключения административен договор. Заповедта и правилата се обнародват в "Държавен вестник". В случая Правилата са одобрени от изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ - РА със заповед № 03-РД/3218 от 8.08.2019 г. в изпълнение на законовата делегация по чл. 27, ал. 9 от ЗПЗП и са обнародвани в „Държавен вестник“ - бр. 69 от 30.08.2019 г.
Неоснователни са доводите в касационната жалба на ЕТ „Силвия Зорова“ за допуснати съществени нарушения на чл. 26, ал. 2 и ал 5 от ЗНА.
Събраните по делото доказателства установяват спазване на процедурата по изработване и приемане на подзаконовия нормативен акт. От заместник - изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ е изготвен доклад по чл. 26, ал. 3 от ЗНА, който е съгласуван с дирекция „Правна“, дирекция „Финансово управление“ и дирекция „Развитие на селските райони“ в министерството на земеделието, храните и горите. Докладът съдържа реквизитите по чл. 28, ал. 2 от ЗНА – посочени са причините, които налагат приемането на Правилата, целите, които се поставят, финансовите средства, очакваните резултати от приемане на Правилата и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проектът на доклада, заедно с проекта на Правилата по чл. 27, ал. 9 от ЗПЗП и на заповедта за одобряване на Правилата са публикувани на интернет страницата на ДФ „Земеделие“ на 1.07.2019 г. и на Портала за обществени консултации на 3.07.2019 г., определен е 30-дневен срок за провеждане на обществени консултации - чл. 26, ал. 4. Проведени са обществени консултации на проекта на Правилата, съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА, и е публикувана справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения - чл. 26, ал. 5. Разпоредбите на чл. 20, ал. 3 от ЗНА и чл. 18 от Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието регламентират случаите, в които задължително следва да се извърши цялостна оценка на въздействието - при изработване на нови закони и кодекси проект и при изработване на проекти на нормативни актове, за които оценката по чл. 20, ал. 3 от ЗНА е показала че може да се очакват значителни промени последици. Съгласно чл. 20, ал. 4 от ЗНА, извън случаите по чл. 20, ал. 3 от ЗНА цялостна предварителна оценка на въздействието може да се извърши по преценка на съставителя на проекта. В случая, при приемане на акта правилно е преценено, че не е налице такова основание, тъй като проектът на Правилата не попада в приложното поле на чл. 20 от ЗНА, поради което изложените твърдения за необходимост от изготвяне на цялостна оценка на въздействието са неоснователни.
Правилни са изводите на съда за неоснователност на основния довод на жалбоподателите, поддържан и пред касационната инстанция, че на Правилата е придадено обратно действие.
Съгласно чл. 1, § 1, б. "в" от Делегиран Регламент (ЕС) № 907/2014 на Комисията от 11 март 2014, в хода на извършване на управление и контрол на разходите разплащателните агенции предоставят достатъчно гаранции по отношение на извършваните от тях плащания, както и относно предаването и съхраняването на информация, че се извършват проверките, определени в законодателството на Съюза, сред които и проверките за спазване на задълженията, ангажиментите и критериите за допустимост, произтичащи от предоставеното подпомагане по отношение на ползвателите на финансова помощ по мерките от ПРСР. Разпоредбата на чл. 7, § 6 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година регламентира, че разплащателните агенции управляват и упражняват контрол върху операциите, свързани с публична интервенция, за които те отговорят и поемат цялостната отговорност в тази област. По силата на чл. 35, § 2, б. „а“ и § 3 от Делегиран Регламент(ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година, исканото подпомагане се отказва или оттегля изцяло или частично, когато не са спазени ангажименти по програмата за развитие на селските райони. При вземането на решение относно размера на отказ или оттегляне на подпомагането при неспазване на ангажиментите или други задължения, посочени в § 2, държавата членка отчита тежестта, степента, продължителността и системността на неспазването във връзка с условията за подпомагане, посочени в § 2. Тежестта на неспазването зависи по-специално от значимостта на последствията от неспазването, като се отчитат целите на ангажиментите или задълженията, които не са изпълнени. Степента на неспазването зависи по-специално от въздействието му върху операцията като цяло. Продължителността зависи по-специално от времетраенето на въздействието или от възможността това въздействие да бъде прекратено с разумни средства. Системността на неспазването зависи от това дали подобни случаи на неспазване са били констатирани при същия бенефициер и същата мярка или същия вид операция и по-рано през последните четири години или през целия програмен период 2014 - 2020 г., или при подобна мярка през програмния период 2007 - 2013 г. Именно в изпълнение на тези изисквания националният законодател е определил в обхвата на чия материална компетентност принадлежи правомощието за определяне размера на подлежащата на възстановяване финансова помощ при неспазване на нормативни и договорни задължения от ползвателите на помощта, при съобразяване с посочените в чл. 35, § 3 от Делегиран Регламент (ЕС) № 640/2014 критерии за определяне на размера на оттеглената финансова помощ.
Правилно тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че с одобрените Правила се определя единствено размера на подлежащата на възстановяване сума, докато неспазването на критериите за допустимост, ангажимент или друго задължение от страна на ползвателите на помощ са уредени преди това в съответните наредби, регламентиращи условията и реда за предоставяне на финансова помощ, издадени от министъра на земеделието, храните и горите по мерките от ПРСР за програмния период 2007 - 2013 г. Правилата не въвеждат конкретна норма на поведение, а се прилагат съгласно чл. 2, ал. 1 в случаи на нарушения, установени от ДФ "Земеделие" - РА, или друг оправомощен да извършва контрол орган, произтичащи от неспазване на критерии за допустимост или нарушения на ангажименти или други задължения, поети от ползвателите на безвъзмездна финансова помощ по мерките от ПРСР 2007 - 2013 г., произтичащи от предоставена безвъзмездна финансова помощ. Размерите на подлежащата на възстановяване финансова помощ за видовете нарушения, допуснати от страна на ползвателите, са посочени в приложението към Правилата и при определяне на конкретния размер за съответния вид нарушение са отчетени тежестта, степента, продължителността и системността на нарушението – чл. 2, ал. 3 и ал. 4 от Правилата.
Съответна на приложимата нормативна уредба е преценката на съда, че Правилата нямат обратно действие и не преуреждат развилите се вече правоотношения, а се прилагат спрямо юридически факти настъпили преди влизането им в сила, за да им се предаде нова правна оценка. Във всяка една от приетите наредби по прилагане на мерките от програмите за развитие на селските райони се съдържат разпоредби указващи конкретни правила за поведение на ползвателите на съответната помощ и правните последици при установяване на неизпълнение договорни и нормативни задължения, а именно правомощието на РА да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. Така например по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. е приета Наредба № 29/11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, в чл. 46 от която е регламентирано в случай, че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. В тези случаи РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Идентични разпоредби се съдържат и в Наредба № 32 от 12.09.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Насърчаване на туристическите дейности" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. (чл. 44), Наредба № 14 от 11.09.2012 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 421 "Вътрешнотериториално и транснационално сътрудничество" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. (чл. 46), Наредба № 22 от 7.07.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Първоначално залесяване на неземеделски земи" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. (чл. 42), Наредба № 30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Разнообразяване към неземеделски дейности" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. (чл. 46) и др. Ползвателите са надлежно и предварително информирани за задължението за спазване на правото на Съюза и свързаното с него национално право и за последиците от това неспазване. С подписването на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по съответната мярка от ПРСР ползвателят на помощта се е задължил да изпълнява критериите за допустимост, ангажименти или други поети от него задължения, произтичащи от подпомагането. Задължението за изпълнение е пряко следствие на изпълнението на предмета на договора и не е резултат от "обратното действие" на Правилата, както твърдят касаторите. Одобрените от компетентния орган Правила не извършват преценка на юридически факти - нарушения на задължения на ползвателите по мерките от ПРСР, и не променят техните правни последици - отказ за изплащане на поискана сума и възстановяване на неправомерно получена финансова помощ. Обоснован е извода на съда, че за ползвателя е съществувала предварително яснота за дължимото от него поведение за получаване и запазване на получената финансова помощ в подписаните с фонда договори. Както в наредбите, така и в договорите са уредени задълженията им и установена отговорност при неизпълнение на тези задължения. Правилно е прието в мотивите на съдебния акт, че Правилата се акт, чиято цел е да определи само размера на подлежащата на възстановяване финансова помощ относно еднакви по степен, тежест и продължителност нарушения. Към момента на кандидатстване по мерките от ПРСР и подписване на договорите бъдещите ползватели на безвъзмездната финансова помощ са били информирани какви са техните ангажименти, регулирани от приетите към този момент в изпълнение на мерките наредби, както и какви са правните последици от неспазването им. Ето защо правилно е прието от тричленния състав на Върховния административен съд, че с Правилата не е придадена обратна сила на правните норми върху отминали правоотношения, в нарушение на чл. 14, ал. 1 и ал. 3 от ЗНА, и не е налице твърдяната нищожност на Правилата, тъй като не въвеждат видовете нарушения в приложението към Раздел I „Общи положения“ от Правилата, а само техния размер.
Неоснователно в касационните жалби се твърди нищожност на оспорения акт, тъй като към момента на одобряване на Правилата програмният период на ПРСР 2007 - 2013 г. е приключил. Ангажиментите на ползвателите по сключените договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и наредбите по прилагането на мерките от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. приключват с изтичане на периода на мониторинг, т. е. с изтичане на срока, в който ползвателят е длъжен да спазва договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ - арг. § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП (обн. ДВ, бр. 2 от 2018 г.).
Не е налице и нарушение на разпоредбата на чл. 14, ал. 3 от ЗНА, съгласно която не може да се дава обратна сила на разпоредби, които предвиждат санкции, освен ако те са по-леки от отменените. От съдържанието на приложението към Правилата се установява, че е определен единствено размерът на подлежащата на възстановяване изплатена безвъзмездна финансова помощ, поради установени нормативни и договорни нарушения при отчитане на степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение, но не и видовете неспазвания на нормативни и договорни отношения. В тази насока правилно съдът е посочил, че Правилата не са материалноправна предпоставка за налагане на подлежащата на възстановяване сума. Отделно, задължението за връщане на облага, недължимо получена чрез неправомерна практика, не представлява санкция, а последица от установяването, че условията, необходими за получаване на облагата, произтичаща от правната уредба на Съюза, не са били спазени, като по този начин са направили получената облага недължима (в този смисъл са решение от 4 юни 2009 г., Pometon, С-158/08, т. 28, решение от 14 септември 2014 г., Cruz & Companhia, С-341/14, т. 45, решение от 18 декември 2014 г., Somvao, С-599/13, т. 36).
След приключването на програмния период 2007 - 2013 г. е приет и обнародван в „Държавен вестник“ (бр. 101 от 2015 г.) ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕСИФ, средствата от ЕСИФ по смисъла на този закон са средства от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство, предоставени по програми на Република България. За средства от ЕСИФ се счита и предвиденото в програмите национално съфинансиране. Поради това неоснователно е твърдението в част от жалбите, че с Правилата се определят и налагат финансови корекции на бенефициенти. Редът и основанията за налагане на финансови корекции са изрично уредени в чл. 70 от ЗУСЕСИФ, който се прилага за бенефициентите по всички оперативни програми, включително и за тези от ПРСР 2007-2013 г., след приключването на програмния период.
Правилно тричленният състав на съда е приел, че Правилата не водят до нарушаване на принципа на правна сигурност при установяване на задължение за подлежаща на възстановяване помощ, тъй като ползвателят на помощта е надлежно и предварително информиран за задължението за спазване на националното право след одобрението на заявлението му за подпомагане и подписване на договора за финансово подпомагане, както и за последиците от това неспазване - възстановяването на неправомерно получената помощ. Що се отнася до принципа на оправданите правни очаквания постоянна е практиката на Съда на Европейския съюз, че приложното поле на този принцип „не може да бъде толкова широко, че да възпрепятства изобщо прилагането на правна норма спрямо бъдещите последици от положения, възникнали при действието на предходната норма“ (решение от 14 януари 2010, S. P., С-226/08, т. 46, решение от 3 септември 2015, А2А, С-89/14, EU: C: 2015:537, т. 38).
Законосъобразно е приет от съда за неоснователен довода на жалбоподателите, че приетите Правила са издадени на основание чл. 30 от Регламент (ЕС) № 65/2011, който е отменен и недействащ към датата на приемане на Правилата. С чл. 41 от Делегиран Регламент (ЕС) № 640/2014 е отменен Регламент (ЕС) № 65/2011 и съгласно чл. 42 Делегиран Регламент (ЕС) № 640/2014 следва да се прилага за заявления за помощ или искания за плащане, свързани с пазарни години или премийни периоди, които започват от 1 януари 2015 г. Следователно, Регламент (ЕС) № 65/2011 урежда правилата за прилагането на процедурите за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на съфинансираните мерки за подпомагане на развитието на селските райони по заявления, подадени преди 1.01.2015 г. Регламент (ЕС) № 65/2011 е бил в сила към момента на предоставяне на финансовата помощ по ПРСР за периода 2007 - 2013 г., поради което правоотношенията във връзка с предоставянето на помощта са възникнали при неговото действие и продължават към датата на приемане на Правилата.
Правилно е прието от съда за неоснователно твърдението, че с т. 18 и т. 30 от приложението към раздел I "Общи положения" към Правилата са въведени нови условия, които не са били известни на кандидатите към момента на изготвяне на бизнес плана и сключване на договор за финансово подпомагане и издателят на правилата е излязъл извън рамките на своята компетентност.
Условията и редът за финансово подпомагане на проекти по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. са регламентирани в Наредба № 30 от 11.08.2008 г., а по мярка 312 "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. в Наредба № 29 от 11.08.2008 г. Във всички наредби по прилагане на мерки от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. се съдържат изисквания по отношение на бизнес плана, който трябва да доказва „икономическа жизнеспособност“. Текстът на нарушението по т. 18 от приложението към Правилата е: „Ползвателят по мярка 311 или мярка 312 не е спазил параметрите, заложени в одобрения бизнес план по отношение на устойчива заетост – не е разкрил нови и/или не е запазил броя на съществуващите работни места“, а този на т. 30 е: „Ползвателят не изпълнява одобрения проект (не са постигнати нивата на финансовите показатели, предвидени в бизнес плана)“.
Съгласно § 1, т. 19 от ДР на Наредби № 29 и № 30/11.08.2008 г., „проект“ по смисъла на наредбата е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени от кандидата и допустими за финансиране по ПРСР. Съгласно чл. 26, ал. 1 от наредбите, кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда заявление за подпомагане по образец приложение № 5 и прилагат документите, указани в същото приложение. Член 16 от наредбите поставя изискване всеки кандидат да представи бизнес план за разнообразяване на дейността по образец (приложение № 3) за период не по-малък от 5 години, който трябва да доказва икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период 5 години, а в случаите на строително-монтажни работи - за 10 години, водещи до реализиране на целите по чл. 2 от наредбите. Съгласно легалните дефиниции, дадени в § 1, т. 6 и т. 26 от допълнителните разпоредби на наредбите, „икономическа жизнеспособност“ е генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на предприятието за периода на бизнес плана, а „устойчива заетост“ е запазване на съществуващите работни места и/или създаване на нови в предприятието за периода на бизнес плана. Във финансовата част на бизнес плана се залагат приходи и разходи по години за целия период на бизнес плана. Видно от приложение № 3, IV. Финансово-икономически статус – приходи и разходи, към чл. 16 от наредбите, в част IV от образеца на бизнес плана кандидатът е задължен да опише приходната и разходна част от дейността. От съдържанието на бизнес плана с отразените в него данни, информация и предвиждания органите на Разплащателната агенция извършват преценка на изпълнението на нормативните условия за икономическа жизнеспособност и устойчива заетост по проектите за финансово подпомагане. От съпоставката на легалните определения в наредбите на понятията „икономическа жизнеспособност“ и „устойчива заетост“ с визираните т. 18 и т. 30 от приложението се налага извода, че в описанието на нарушенията по т. 18 и т. 30 не са въведени допълнителни критерии за допустимост на проектите или нови ангажименти, които да не са били известни на кандидатите към момента на изготвяне на бизнес плана.
Правилен е и извода на съда, че останалите доводи на жалбоподателите във връзка с преценката налице ли е нарушение на бизнес плана или на задължението за поддържане на брой работни места не следва да се обсъждат в настоящото производство, а биха могли да бъдат релевирани в производство по евентуално обжалване на впоследствие издаден индивидуален административен акт - акт за установяване на публично държавно вземане поради неизпълнение на нормативно и договорно задължение.
По изложените мотиви настоящият съдебен състав намира, че не са налице сочените в касационната жалба основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което оспореното решение следва да бъде оставено в сила.
С оглед изхода от спора и на основание чл. 143, ал. 4 от АПК, във връзка с чл. 78, ал. 8 от ГПК, вр. с чл. 37 от Закона за правната помощ, вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, в полза на Държавен фонд „Земеделие“ следва да се присъдят разноски за касационното производство в размер на 500 лева - юрисконсултско възнаграждение за процесуално представителство. Неоснователно е възражението на касационния жалбоподател ЕТ „Катика – Катерина Гондова - Иванова“ за прекомерност на размера на юрисконсултското възнаграждение, тъй като е определен съобразно чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 9.07.2004г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, съгласно който за процесуално представителство, защита и съдействие по административни дела без определен материален интерес, извън случаите по ал. 2, възнаграждението е 500 лв.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд – IX-ти петчленен състав на I-ва колегия,

РЕШИ:

ОСТАВЯ в сила решение № 3618 от 10.03.2020 г., постановено по административно дело № 14154 по описа за 2019 г. на Върховния административен съд, Първо отделение.
ОСЪЖДА ЕТ "Силвия Зорова", ЕИК 202381541, "АБВ Турс" ООД, ЕИК 124652460, и ЕТ "Катика - Катерина Гондова - Иванова", ЕИК 202480557, да заплатят солидарно на Държавен фонд „Земеделие“ съдебни разноски за касационното производство в размер на 500 (петстотин) лева.
Решението е окончателно.


Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационни жалби на ЕТ "С. Зорова", "АБВ Турс" ООД и ЕТ "Катика - К. Иванова" против решение № 3618 от 10.03.2020 г., постановено по административно дело № 14154 по описа за 2019 г. на Върховния административен съд, Първо отделение.
Касационният жалбоподател ЕТ "С. Зорова" релевира доводи за неправилност на първоинстанционното решение като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Излага доводи за незаконосъобразност на оспорените Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения на чл. 27, ал.6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) по мерки от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г. (Правилата), като твърди, че не съответстват на материалния и процесуален закон. Искането от съда е да отмени постановения съдебен акт и да реши спора по същество, като отмени оспорените Правила поради противоречието им със Закона за нормативните актове и основни принципи на правото в Република България. В съдебно заседание, чрез пълномощника си адвокат Чернев, поддържа касационната жалба и искането от съда. Претендира присъждане на направените по делото разноски за платена държавна такса.
Касационният жалбоподател "АБВ Турс" ООД релевира доводи за неправилност на първоинстанционното решение като постановено в нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди, че изложените в съдебния акт мотиви са бланкетни и необосновани, неподкрепени от анализ на приложимата нормативна уредба. Счита, че съдът не е разпределил доказателствената тежест в процеса и не е допуснал събиране на относими доказателства. Намира за неправилни изводите на съда относно направеното от жалбоподателя оспорване на т. 18 и т. 30 от приложението към Раздел I „Общи положения“ от Правилата като нищожни. Искането от съда е да отмени оспореното решение и вместо него да постанови друго, с което да прогласи нищожността на подзаконовия нормативен акт, алтернативно - да прогласи нищожността на т. 18 и т. 30 от приложението към Раздел I „Общи положения“ от Правилата и да отмени акта в останалата му част като незаконосъобразен. В случай, че съдът приеме за основателни оплакванията за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила в хода на първоинстанционното производство, моли делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на съда. В съдебно заседание, чрез пълномощника си адвокат Василева и адвокат Темелкова, поддържа касационната жалба и искането от съда. Претендира присъждане на направените и доказани разноски за двете съдебни инстанции, от които за настоящата само за платена държавна такса.
Касационният жалбоподател ЕТ "Катика - К. Иванова" релевира доводи за неправилност на първоинстанционното решение като постановено в нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Намира за неправилен извода на съда, че с обжалваните Правила не е придадено обратно действие и не е налице противоречие с разпоредбата на чл. 14 от ЗНА. Според касатора съдът не се е произнесъл по всички наведени възражения за незаконосъобразност на Правилата, като твърди, че изпълнителният директор на Държавен фонд „Земеделие“ не притежава законова делегация да въвежда видовете нарушения посочени в приложението към Раздел I „Общи положения“ от Правилата. Делегацията е само досежно размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения на чл. 27, ал. 6 и ал. 7 от ЗПЗП. Счита за неоснователни и ненамиращи опора в закона мотивите на първоинстанционния съд, че Правилата са в съответствие с Наредба № 29 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., и имат за цел да създадат ясни и прозрачни правила при определяне размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ. Релевира доводи за неправилност на оспореното решение и в частта на присъдените в полза на Държавен фонд „Земеделие“ разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 500 лв., които счита, че са в противоречие с чл. 78, ал. 8 от ГПК и следва да са в размер на 100 лв. Искането от съда е да отмени оспореното решение и вместо него да постанови друго по съществото на спора, с което да прогласи нищожността на чл. 1, чл. 2, ал. 1, 2, 3 и 4, чл. 3, ал. 1, 2, 3 и 4, чл. 4, ал. 1, 2 и 3 и чл. 5 от Правилата, алтернативно да отмени като незаконосъобразни. В съдебно заседание, чрез пълномощника си адвокат Велков, поддържа касационната жалба и искането от съда. Претендира присъждане на направените по делото разноски за двете съдебни инстанции, съгласно списък по чл. 80 от ГПК.
Ответникът - изпълнителен директор на Държавен фонд "Земеделие", чрез процесуалните си представители юрисконсулт Боянов и юрисконсулт Петрова, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и моли оспореното решение да бъде оставено в сила по съображения изложени в представена по делото писмена защита. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и възразява за прекомерност на претендираното от касационния жалбоподател ЕТ "Катика – К. Иванова" адвокатско възнаграждение.
Ответниците - ЕТ "Маринова 2012 - Ж. Маринова", "Натура Дивина" ЕООД и "Агро Инвест 12" ЕООД, представлявани от адвокат Василева и адвокат Темелкова, оспорват жалбата и молят атакуваното решение да бъде оставено в сила.
Ответниците - ЕТ "Г. Мавродиев - 73", ЕТ "С. Главчева", ЕТ "В. Кацилова" и ЕТ "Гогата - Г. Ангелов" не изразяват становище по спора.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби и пледира за оставяне в сила на първоинстанционното решение.
Върховният административен съд – девети петчленен състав на І - ва колегия, като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото и като извърши служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено следното:
Касационните жалби са подадени против решение, което подлежи на касационно обжалване от надлежни страни, участвали в първоинстанционното производство, за които решението е неблагоприятно и при спазване на преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което са процесуално допустими.
Разгледани по същество са неоснователни.
С оспореното решение № 3618 от 10.03.2020 г. на Върховния административен съд, първо отделение, по адм. дело № 14154 по описа за 2019 г., постановено в производство по реда на чл. 185 - чл. 196 от АПК, са отхвърлени жалбите на С. Зорова с ЕТ "С. Зорова", К. Иванова с ЕТ "Катика - К. Иванова", Г. Мавродиев с ЕТ "Г. Мавродиев - 73", С. Главчева с ЕТ "С. Главчева", В. Кацилова с ЕТ "В. Кацилова", Ж. Маринова с ЕТ "Маринова 2012 - Ж. Маринова", "Натура Дивина" ЕООД, "Агро Инвест 12" ЕООД, "АБВ Турс" ООД и Г. Ангелов с ЕТ "Гогата - Г. Ангелов" против Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения на чл. 27, ал. 6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерки от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г. С решението са осъдени жалбоподателите солидарно да заплатят на Държавен фонд "Земеделие" сумата от 500 лв., направени разноски по делото.
За да постанови решението си съдът е приел, че оспорените Правила са нормативен административен акт, издаден от компетентен орган - изпълнителният директор на ДФ "Земеделие", въз основа на делегиращата разпоредба на чл. 27, ал. 9 от ЗПЗП. От приложената по делото административна преписка е установил, че при издаването на Правилата е спазена предвидената процедура по глава трета от Закона за нормативните актове (ЗНА), в приложимата редакция към момента на приемането им. Изготвен е доклад за причините, целите, финансовите средства и очакваните резултати от приемане на Правилата. Обсъдени са постъпилите предложения и коментари по проведената обществена консултация по проекта на публикуваната заповед на изпълнителния директор и Правилата.
Намерил е за неоснователни доводите в жалбите, че на издадените Правила е придадено обратно действие. От анализа на разпоредбите на чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП е установил, че с одобрените със заповедта Правила от изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" се отчитат степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение, което не е ограничено по отношение на конкретна програма за развитие на селски райони. За неоснователен е приел и довода в жалбите, че Правилата се прилагат спрямо юридически факти настъпили преди влизането им в сила, за да им се предаде нова правна оценка и действието им е ех tunc.
След анализ на относимата правна уредба е изложил подробни мотиви защо приема за неоснователно твърдението в част от жалбите, че с Правилата се определят и налагат финансови корекции на бенефициерите, твърдението, че с тях се предвиждат санкции в нарушение на чл. 14, ал. 3 от ЗАН, както и че се създават нови задължения за бенефициентите по мерките от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) 2007 - 2013 г. В тази насока е счел за неоснователни доводите на жалбоподателите, че Правилата са материалноправна предпоставка за налагане на подлежащата на възстановяване сума.
На следващо място е посочил, че оспорените Правила не противоречат на основни принципи в административните правоотношения - не нарушават принципа на правна сигурност при установяване на задължение за подлежаща на възстановяване помощ, принципа на оправданите очаквания, а също и принципа на равнопоставеност между бенефициерите.
Относно оспорването на т. 18 и т. 30 от Правилата съдът е приел за неоснователни възраженията на „АБВ Турс“ ООД, че създават нов ангажимент за него, тъй като създаването на работни места е едно от условията за допустимост на проекта, а един от задължителните реквизити към заявлението за подпомагане е изготвен от кандидатите бизнес план за разнообразяване на дейността, който трябва да доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост, водещи до реализиране на целите по Наредба № 29/11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г.
Решението е правилно.
Съдът е изложил мотиви във връзка с всички възражения на жалбоподателите спрямо оспорените Правила и конкретни техни текстове. След преценка на събраните по делото доказателства и въз основа на последователен анализ на относимите правни разпоредби от европейското и национално законодателство е извел правилни изводи, че подзаконовият нормативен акт е издаден от компетентен орган в предвидената от закона форма, при липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемането му и в съответствие с материалния закон.
Правилен е извода на първоинстанционния съд, че оспорените Правила са издадени от изрично овластен от закона орган в съответствие с разпоредбата на чл. 76, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 27, ал. 9 от ЗПЗП, изпълнителният директор на Разплащателната агенция одобрява със заповед правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ по ал. 6 и 7, като се отчитат степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение на приложимото право на Европейския съюз, българското законодателство и сключения административен договор. Заповедта и правилата се обнародват в "Държавен вестник". В случая Правилата са одобрени от изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ - РА със заповед № 03-РД/3218 от 8.08.2019 г. в изпълнение на законовата делегация по чл. 27, ал. 9 от ЗПЗП и са обнародвани в „Държавен вестник“ - бр. 69 от 30.08.2019 г.
Неоснователни са доводите в касационната жалба на ЕТ „С. Зорова“ за допуснати съществени нарушения на чл. 26, ал. 2 и ал 5 от ЗНА.
Събраните по делото доказателства установяват спазване на процедурата по изработване и приемане на подзаконовия нормативен акт. От заместник - изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ е изготвен доклад по чл. 26, ал. 3 от ЗНА, който е съгласуван с дирекция „Правна“, дирекция „Финансово управление“ и дирекция „Развитие на селските райони“ в министерството на земеделието, храните и горите. Докладът съдържа реквизитите по чл. 28, ал. 2 от ЗНА – посочени са причините, които налагат приемането на Правилата, целите, които се поставят, финансовите средства, очакваните резултати от приемане на Правилата и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проектът на доклада, заедно с проекта на Правилата по чл. 27, ал. 9 от ЗПЗП и на заповедта за одобряване на Правилата са публикувани на интернет страницата на ДФ „Земеделие“ на 1.07.2019 г. и на Портала за обществени консултации на 3.07.2019 г., определен е 30-дневен срок за провеждане на обществени консултации - чл. 26, ал. 4. Проведени са обществени консултации на проекта на Правилата, съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА, и е публикувана справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения - чл. 26, ал. 5. Разпоредбите на чл. 20, ал. 3 от ЗНА и чл. 18 от Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието регламентират случаите, в които задължително следва да се извърши цялостна оценка на въздействието - при изработване на нови закони и кодекси проект и при изработване на проекти на нормативни актове, за които оценката по чл. 20, ал. 3 от ЗНА е показала че може да се очакват значителни промени последици. Съгласно чл. 20, ал. 4 от ЗНА, извън случаите по чл. 20, ал. 3 от ЗНА цялостна предварителна оценка на въздействието може да се извърши по преценка на съставителя на проекта. В случая, при приемане на акта правилно е преценено, че не е налице такова основание, тъй като проектът на Правилата не попада в приложното поле на чл. 20 от ЗНА, поради което изложените твърдения за необходимост от изготвяне на цялостна оценка на въздействието са неоснователни.
Правилни са изводите на съда за неоснователност на основния довод на жалбоподателите, поддържан и пред касационната инстанция, че на Правилата е придадено обратно действие.
Съгласно чл. 1, § 1, б. "в" от Делегиран Регламент (ЕС) № 907/2014 на Комисията от 11 март 2014, в хода на извършване на управление и контрол на разходите разплащателните агенции предоставят достатъчно гаранции по отношение на извършваните от тях плащания, както и относно предаването и съхраняването на информация, че се извършват проверките, определени в законодателството на Съюза, сред които и проверките за спазване на задълженията, ангажиментите и критериите за допустимост, произтичащи от предоставеното подпомагане по отношение на ползвателите на финансова помощ по мерките от ПРСР. Разпоредбата на чл. 7, § 6 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година регламентира, че разплащателните агенции управляват и упражняват контрол върху операциите, свързани с публична интервенция, за които те отговорят и поемат цялостната отговорност в тази област. По силата на чл. 35, § 2, б. „а“ и § 3 от Делегиран Регламент(ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година, исканото подпомагане се отказва или оттегля изцяло или частично, когато не са спазени ангажименти по програмата за развитие на селските райони. При вземането на решение относно размера на отказ или оттегляне на подпомагането при неспазване на ангажиментите или други задължения, посочени в § 2, държавата членка отчита тежестта, степента, продължителността и системността на неспазването във връзка с условията за подпомагане, посочени в § 2. Тежестта на неспазването зависи по-специално от значимостта на последствията от неспазването, като се отчитат целите на ангажиментите или задълженията, които не са изпълнени. Степента на неспазването зависи по-специално от въздействието му върху операцията като цяло. Продължителността зависи по-специално от времетраенето на въздействието или от възможността това въздействие да бъде прекратено с разумни средства. Системността на неспазването зависи от това дали подобни случаи на неспазване са били констатирани при същия бенефициер и същата мярка или същия вид операция и по-рано през последните четири години или през целия програмен период 2014 - 2020 г., или при подобна мярка през програмния период 2007 - 2013 г. Именно в изпълнение на тези изисквания националният законодател е определил в обхвата на чия материална компетентност принадлежи правомощието за определяне размера на подлежащата на възстановяване финансова помощ при неспазване на нормативни и договорни задължения от ползвателите на помощта, при съобразяване с посочените в чл. 35, § 3 от Делегиран Регламент (ЕС) № 640/2014 критерии за определяне на размера на оттеглената финансова помощ.
Правилно тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че с одобрените Правила се определя единствено размера на подлежащата на възстановяване сума, докато неспазването на критериите за допустимост, ангажимент или друго задължение от страна на ползвателите на помощ са уредени преди това в съответните наредби, регламентиращи условията и реда за предоставяне на финансова помощ, издадени от министъра на земеделието, храните и горите по мерките от ПРСР за програмния период 2007 - 2013 г. Правилата не въвеждат конкретна норма на поведение, а се прилагат съгласно чл. 2, ал. 1 в случаи на нарушения, установени от ДФ "Земеделие" - РА, или друг оправомощен да извършва контрол орган, произтичащи от неспазване на критерии за допустимост или нарушения на ангажименти или други задължения, поети от ползвателите на безвъзмездна финансова помощ по мерките от ПРСР 2007 - 2013 г., произтичащи от предоставена безвъзмездна финансова помощ. Размерите на подлежащата на възстановяване финансова помощ за видовете нарушения, допуснати от страна на ползвателите, са посочени в приложението към Правилата и при определяне на конкретния размер за съответния вид нарушение са отчетени тежестта, степента, продължителността и системността на нарушението – чл. 2, ал. 3 и ал. 4 от Правилата.
Съответна на приложимата нормативна уредба е преценката на съда, че Правилата нямат обратно действие и не преуреждат развилите се вече правоотношения, а се прилагат спрямо юридически факти настъпили преди влизането им в сила, за да им се предаде нова правна оценка. Във всяка една от приетите наредби по прилагане на мерките от програмите за развитие на селските райони се съдържат разпоредби указващи конкретни правила за поведение на ползвателите на съответната помощ и правните последици при установяване на неизпълнение договорни и нормативни задължения, а именно правомощието на РА да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. Така например по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. е приета Наредба № 29/11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, в чл. 46 от която е регламентирано в случай, че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. В тези случаи РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Идентични разпоредби се съдържат и в Наредба № 32 от 12.09.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Насърчаване на туристическите дейности" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. (чл. 44), Наредба № 14 от 11.09.2012 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 421 "Вътрешнотериториално и транснационално сътрудничество" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. (чл. 46), Наредба № 22 от 7.07.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Първоначално залесяване на неземеделски земи" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. (чл. 42), Наредба № 30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Разнообразяване към неземеделски дейности" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. (чл. 46) и др. Ползвателите са надлежно и предварително информирани за задължението за спазване на правото на Съюза и свързаното с него национално право и за последиците от това неспазване. С подписването на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по съответната мярка от ПРСР ползвателят на помощта се е задължил да изпълнява критериите за допустимост, ангажименти или други поети от него задължения, произтичащи от подпомагането. Задължението за изпълнение е пряко следствие на изпълнението на предмета на договора и не е резултат от "обратното действие" на Правилата, както твърдят касаторите. Одобрените от компетентния орган Правила не извършват преценка на юридически факти - нарушения на задължения на ползвателите по мерките от ПРСР, и не променят техните правни последици - отказ за изплащане на поискана сума и възстановяване на неправомерно получена финансова помощ. Обоснован е извода на съда, че за ползвателя е съществувала предварително яснота за дължимото от него поведение за получаване и запазване на получената финансова помощ в подписаните с фонда договори. Както в наредбите, така и в договорите са уредени задълженията им и установена отговорност при неизпълнение на тези задължения. Правилно е прието в мотивите на съдебния акт, че Правилата се акт, чиято цел е да определи само размера на подлежащата на възстановяване финансова помощ относно еднакви по степен, тежест и продължителност нарушения. Към момента на кандидатстване по мерките от ПРСР и подписване на договорите бъдещите ползватели на безвъзмездната финансова помощ са били информирани какви са техните ангажименти, регулирани от приетите към този момент в изпълнение на мерките наредби, както и какви са правните последици от неспазването им. Ето защо правилно е прието от тричленния състав на Върховния административен съд, че с Правилата не е придадена обратна сила на правните норми върху отминали правоотношения, в нарушение на чл. 14, ал. 1 и ал. 3 от ЗНА, и не е налице твърдяната нищожност на Правилата, тъй като не въвеждат видовете нарушения в приложението към Раздел I „Общи положения“ от Правилата, а само техния размер.
Неоснователно в касационните жалби се твърди нищожност на оспорения акт, тъй като към момента на одобряване на Правилата програмният период на ПРСР 2007 - 2013 г. е приключил. Ангажиментите на ползвателите по сключените договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и наредбите по прилагането на мерките от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. приключват с изтичане на периода на мониторинг, т. е. с изтичане на срока, в който ползвателят е длъжен да спазва договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ - арг. § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП (обн. ДВ, бр. 2 от 2018 г.).
Не е налице и нарушение на разпоредбата на чл. 14, ал. 3 от ЗНА, съгласно която не може да се дава обратна сила на разпоредби, които предвиждат санкции, освен ако те са по-леки от отменените. От съдържанието на приложението към Правилата се установява, че е определен единствено размерът на подлежащата на възстановяване изплатена безвъзмездна финансова помощ, поради установени нормативни и договорни нарушения при отчитане на степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение, но не и видовете неспазвания на нормативни и договорни отношения. В тази насока правилно съдът е посочил, че Правилата не са материалноправна предпоставка за налагане на подлежащата на възстановяване сума. Отделно, задължението за връщане на облага, недължимо получена чрез неправомерна практика, не представлява санкция, а последица от установяването, че условията, необходими за получаване на облагата, произтичаща от правната уредба на Съюза, не са били спазени, като по този начин са направили получената облага недължима (в този смисъл са решение от 4 юни 2009 г., Pometon, С-158/08, т. 28, решение от 14 септември 2014 г., Cruz & Companhia, С-341/14, т. 45, решение от 18 декември 2014 г., Somvao, С-599/13, т. 36).
След приключването на програмния период 2007 - 2013 г. е приет и обнародван в „Държавен вестник“ (бр. 101 от 2015 г.) ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕСИФ, средствата от ЕСИФ по смисъла на този закон са средства от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство, предоставени по програми на Република България. За средства от ЕСИФ се счита и предвиденото в програмите национално съфинансиране. Поради това неоснователно е твърдението в част от жалбите, че с Правилата се определят и налагат финансови корекции на бенефициенти. Редът и основанията за налагане на финансови корекции са изрично уредени в чл. 70 от ЗУСЕСИФ, който се прилага за бенефициентите по всички оперативни програми, включително и за тези от ПРСР 2007-2013 г., след приключването на програмния период.
Правилно тричленният състав на съда е приел, че Правилата не водят до нарушаване на принципа на правна сигурност при установяване на задължение за подлежаща на възстановяване помощ, тъй като ползвателят на помощта е надлежно и предварително информиран за задължението за спазване на националното право след одобрението на заявлението му за подпомагане и подписване на договора за финансово подпомагане, както и за последиците от това неспазване - възстановяването на неправомерно получената помощ. Що се отнася до принципа на оправданите правни очаквания постоянна е практиката на Съда на Европейския съюз, че приложното поле на този принцип „не може да бъде толкова широко, че да възпрепятства изобщо прилагането на правна норма спрямо бъдещите последици от положения, възникнали при действието на предходната норма“ (решение от 14 януари 2010, S. P., С-226/08, т. 46, решение от 3 септември 2015, А2А, С-89/14, EU: C: 2015:537, т. 38).
Законосъобразно е приет от съда за неоснователен довода на жалбоподателите, че приетите Правила са издадени на основание чл. 30 от Регламент (ЕС) № 65/2011, който е отменен и недействащ към датата на приемане на Правилата. С чл. 41 от Делегиран Регламент (ЕС) № 640/2014 е отменен Регламент (ЕС) № 65/2011 и съгласно чл. 42 Делегиран Регламент (ЕС) № 640/2014 следва да се прилага за заявления за помощ или искания за плащане, свързани с пазарни години или премийни периоди, които започват от 1 януари 2015 г. Следователно, Регламент (ЕС) № 65/2011 урежда правилата за прилагането на процедурите за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на съфинансираните мерки за подпомагане на развитието на селските райони по заявления, подадени преди 1.01.2015 г. Регламент (ЕС) № 65/2011 е бил в сила към момента на предоставяне на финансовата помощ по ПРСР за периода 2007 - 2013 г., поради което правоотношенията във връзка с предоставянето на помощта са възникнали при неговото действие и продължават към датата на приемане на Правилата.
Правилно е прието от съда за неоснователно твърдението, че с т. 18 и т. 30 от приложението към раздел I "Общи положения" към Правилата са въведени нови условия, които не са били известни на кандидатите към момента на изготвяне на бизнес плана и сключване на договор за финансово подпомагане и издателят на правилата е излязъл извън рамките на своята компетентност.
Условията и редът за финансово подпомагане на проекти по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. са регламентирани в Наредба № 30 от 11.08.2008 г., а по мярка 312 "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. в Наредба № 29 от 11.08.2008 г. Във всички наредби по прилагане на мерки от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. се съдържат изисквания по отношение на бизнес плана, който трябва да доказва „икономическа жизнеспособност“. Текстът на нарушението по т. 18 от приложението към Правилата е: „Ползвателят по мярка 311 или мярка 312 не е спазил параметрите, заложени в одобрения бизнес план по отношение на устойчива заетост – не е разкрил нови и/или не е запазил броя на съществуващите работни места“, а този на т. 30 е: „Ползвателят не изпълнява одобрения проект (не са постигнати нивата на финансовите показатели, предвидени в бизнес плана)“.
Съгласно § 1, т. 19 от ДР на Наредби № 29 и № 30/11.08.2008 г., „проект“ по смисъла на наредбата е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени от кандидата и допустими за финансиране по ПРСР. Съгласно чл. 26, ал. 1 от наредбите, кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда заявление за подпомагане по образец приложение № 5 и прилагат документите, указани в същото приложение. Член 16 от наредбите поставя изискване всеки кандидат да представи бизнес план за разнообразяване на дейността по образец (приложение № 3) за период не по-малък от 5 години, който трябва да доказва икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период 5 години, а в случаите на строително-монтажни работи - за 10 години, водещи до реализиране на целите по чл. 2 от наредбите. Съгласно легалните дефиниции, дадени в § 1, т. 6 и т. 26 от допълнителните разпоредби на наредбите, „икономическа жизнеспособност“ е генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на предприятието за периода на бизнес плана, а „устойчива заетост“ е запазване на съществуващите работни места и/или създаване на нови в предприятието за периода на бизнес плана. Във финансовата част на бизнес плана се залагат приходи и разходи по години за целия период на бизнес плана. Видно от приложение № 3, IV. Финансово-икономически статус – приходи и разходи, към чл. 16 от наредбите, в част IV от образеца на бизнес плана кандидатът е задължен да опише приходната и разходна част от дейността. От съдържанието на бизнес плана с отразените в него данни, информация и предвиждания органите на Разплащателната агенция извършват преценка на изпълнението на нормативните условия за икономическа жизнеспособност и устойчива заетост по проектите за финансово подпомагане. От съпоставката на легалните определения в наредбите на понятията „икономическа жизнеспособност“ и „устойчива заетост“ с визираните т. 18 и т. 30 от приложението се налага извода, че в описанието на нарушенията по т. 18 и т. 30 не са въведени допълнителни критерии за допустимост на проектите или нови ангажименти, които да не са били известни на кандидатите към момента на изготвяне на бизнес плана.
Правилен е и извода на съда, че останалите доводи на жалбоподателите във връзка с преценката налице ли е нарушение на бизнес плана или на задължението за поддържане на брой работни места не следва да се обсъждат в настоящото производство, а биха могли да бъдат релевирани в производство по евентуално обжалване на впоследствие издаден индивидуален административен акт - акт за установяване на публично държавно вземане поради неизпълнение на нормативно и договорно задължение.
По изложените мотиви настоящият съдебен състав намира, че не са налице сочените в касационната жалба основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което оспореното решение следва да бъде оставено в сила.
С оглед изхода от спора и на основание чл. 143, ал. 4 от АПК, във връзка с чл. 78, ал. 8 от ГПК, вр. с чл. 37 от Закона за правната помощ, вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, в полза на Държавен фонд „Земеделие“ следва да се присъдят разноски за касационното производство в размер на 500 лева - юрисконсултско възнаграждение за процесуално представителство. Неоснователно е възражението на касационния жалбоподател ЕТ „Катика – К. Иванова“ за прекомерност на размера на юрисконсултското възнаграждение, тъй като е определен съобразно чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 9.07.2004г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, съгласно който за процесуално представителство, защита и съдействие по административни дела без определен материален интерес, извън случаите по ал. 2, възнаграждението е 500 лв.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд – IX-ти петчленен състав на I-ва колегия,

РЕШИ:

ОСТАВЯ в сила решение № 3618 от 10.03.2020 г., постановено по административно дело № 14154 по описа за 2019 г. на Върховния административен съд, Първо отделение.
ОСЪЖДА ЕТ "С. Зорова", ЕИК 202381541, "АБВ Турс" ООД, ЕИК 124652460, и ЕТ "Катика - К. Иванова", ЕИК 202480557, да заплатят солидарно на Държавен фонд „Земеделие“ съдебни разноски за касационното производство в размер на 500 (петстотин) лева.
Решението е окончателно.