Предишно Р/О: Предишно Р/О, 12533 / 21.11.2016 г.


РЕШЕНИЕ

3750
София, 28.03.2017

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Петчленен състав - II колегия, в съдебно заседание на шестнадесети март две хиляди и седемнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГАЛИНА СОЛАКОВА
ЧЛЕНОВЕ:
ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА
ДЖУЗЕПЕ РОДЖЕРИ
СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА
ЕМИЛИЯ КАБУРОВА
при секретар Мария Попинска
и с участието
на прокурора Веселин Найденов
изслуша докладваното
от съдиятаДЖУЗЕПЕ РОДЖЕРИ
по адм. дело 1430/2017. Document Link Icon






Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК.
Образувано е по три касационни жалби,подадени от министъра на здравеопазването,чрез гл.юрк. Нинова, 2.Министерски съвет,чрез държавен експерт Тодорова и 3. управителя на Национална здравноосигурителна каса, срещу Решение № 12532 /21.11.2016 г., постановено по адм. дело № 5342 /2016 г. по описа на Върховен административен съд,пето отделение,в частта, с която е обявена за нищожна разпоредбата на чл. 2, ал. 5 от Наредбата за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ, приета с ПМС № 119 /2006 г. /Обн. ДВ, бр. 45 от 2006 г., изм. и доп. ДВ, бр.57/2007 г., изм. ДВ, бр.1/2009 г., изм. и доп. ДВ, бр. 5 и бр. 53/2011 г., изм. и доп. ДВ, бр. 22/2016 г./. В касационните жалби се излагат идентични доводи за недопустимост на производството по чл.185 от АПК,поради липса на правен интерес по смисъла на ТР №2/2010 г. по т.дело №4 /2009 г. на Общо събрание на колегиите на Върховния административен съд за жалбоподателите и се иска обезсилване на решението. Изложени са и алтернативни съображения за неправилност на решението, поради нарушения на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл.209, т.3 АПК, като се претендира отмяна на решение, в обжалваната му част и произнасяне по същество с отхвърляне на оспорването като неоснователно. Претендират се разноски и по трите касационни жалби.
Ответниците Сдружение [ЮЛ], чрез секретаря Г., Сдружение [ЮЛ] и Сдружение [ЮЛ], чрез адвокат Николова, излагат становища за неоснователност на жалбите и обоснованост и законосъобразност на решението,в обжалваната част и молят за оставянето му в сила. Претендират разноски за настоящата инстанция по представени списъци по чл.80 ГПК.
Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби и предлага да се потвърди решението като обосновано, правилно и законосъобразно.
Върховният административен съд, петчленен състав намира, че касационните жалби са подадени от надлежни страни и в срока по чл. 211, ал.1 АПК, поради което са процесуално допустими, а разгледани по същество по реда на чл.218 АПК – неоснователни по следните съображения:
С решението, в обжалваната му част, е прогласена нищожността на разпоредбата на чл. 2, ал. 5 от Наредбата за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ, приета с ПМС № 119 /2006 г. /Обн. ДВ, бр. 45 от 2006 г., изм. и доп. ДВ, бр.57/2007 г., изм. ДВ, бр.1/2009 г., изм. и доп. ДВ, бр. 5 и бр. 53/2011 г., изм. и доп. ДВ, бр. 22/2016 г./ с текст "На всяко здравноосигурено лице се генерира уникален идентификационен номер /УИН/ по чл. 63, ал. 1, т. 1 от Закона за здравното осигуряване посредством електронна автентификация. При всяко получаване на медицинска помощ лицето се автентификира чрез този номер, с което потвърждава оказаната му медицинска помощ". Установено е, че нормата на чл. 2, ал. 5 се появява в правния мир след последното изменение на наредбата / ДВ, бр. 22/2016 г./, която е издадена, респ.изменяна по законовата делегация , залегнала в чл. 81, ал. 3 от Закона за здравето /ЗЗ/ и чл. 4, ал. 3 от Закона за здравното осигуряване /ЗЗО/, касаещи "Условията и редът за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ” и „Условията и редът за упражняване правото на достъп и свободен избор на осигурените лица до медицинска помощ”. Прието е за безспорно,че нормата на чл. 2, ал.5 от наредбата касае генериране на УИН чрез електронна автентификация по смисъла на §30 от ПМС №58 и т.13,§1 от ДР на наредбата, който УИН намира законова основа единствено в разпоредбата на чл. 63, ал. 1, т. 1 от ЗЗО, като част /компонент/ от информационна система, която изгражда Националната здравно-осигурителна каса /НЗОК/. Безспорен е и факта, че информационната система е изградена и съдържа посочените в закона данни, но без УИН. Именно допълването на тези данни с УИН е предмет на оспорената норма на чл. 2, ал.5 от наредбата , като се въвежда персонална идентификация на лицата при първи досег с болнична помощ чрез генериране на данните с електронна автентификация от лечебното заведение, което работи с НЗОК, в рамките на процеса по предоставяне/получаване на медицинска помощ. Следователно се касае за въвеждане на нов вид електронна регистрация на здравноосигурените лица чрез генериране на УИН , като данните след извършването на тази регистрация постъпват в информационната система на НЗОК, респективно в регистъра на осигурените лица по чл. 63, ал. 1, т. 1 от ЗЗО. Предвид това е прието , че се вменяват допълнителни задължения, извън регламентираните в чл.50 ЗЗО, както за „осигурените лица”, така и за „изпълнителите на медицинска помощ”, което е в противоречие с нормата на чл.12 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ и съставлява „дописване” на закона. Изведен е решаващият правен извод за постановяване на нормата на чл.2,ал.5 от наредбата извън законовата делегация, което води до нейната нищожност. Изложени са и допълнителни мотиви в решението относими към незаконосъобразността на процесната норма, а именно: противоречие на Регламент /ЕС/ № 910/2014 г. във връзка с Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и Съвета за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване, неизпълнение изискването на чл. 28, ал. 2 от ЗНА за мотивираност на подзаконовия нормативен акт и формалност на съгласувателната процедура - съществени нарушения на императивните административнопроизводствени правила.
Така постановеното решение е правилно, обосновано и законосъобразно
Съгласно чл. 12 от ЗНА, актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. Издаването на подзаконов нормативен административен акт, без да е налице делегация за това, обуславя нищожност на този акт, респективно на съответната част от него, която е издадена извън законовата делегация.
Процесната Наредбата за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ, в частта на чл. 2, ал.5, е приета с ПМС № 119 /2006 г. /изм. и доп. ДВ, бр. 22/2016 г./ на основание чл.81, ал.3 от ЗЗ и чл. 4,ал.3 от ЗЗО, които делегират правомощия за детайлизиране материята на двата закона, в частта за условията и реда за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ и упражняване правото на достъп и свободен избор на осигурените лица до медицинска помощ. Нормата на чл. 4,ал.3 от ЗЗ препраща към „наредбата по чл. 81, ал. 3 от Закона за здравето и националните рамкови договори” за определяне на посочените по-горе условия и ред за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ. Следователно обхвата на законовата делегация на Министерски съвет е точно определен и той не позволява регламентиране на нови задължения за субектите, извън тези, залегнали в действащите правни норми. Както правилно е прието от тричленният състав, задълженията на осигурените лица и изпълнителите на медицинска помощ са уредени в чл.50 от ЗЗО и те не включват такива за генериране на данни с електронна автентификация , както от лечебното заведение, така и от осигурените лица при досег /пръв или последващ/ със системата. Липсва и задължение за събиране на тези данни в полза на НЗОК, на която е изрично възложено с нормата на чл. 63, ал.1 от ЗЗО изграждането на информационната система и поддържането на актуален регистър на осигурените лица , вкл. и на уникален идентификационен номер. Предвид това е налице нарушение на императивната норма на чл.12 от ЗНА, тъй като с наредбата, която съставлява подзаконов нормативен акт не може да се уреждат първични отношения, извън уредените такива в закона. В този смисъл, решаващият правен извод на тричленният състав за нищожност на чл.2,ал.5 от Наредбата за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ е правилен и съответен на действащия правен режим по ЗНА,ЗЗ и ЗЗО.
Прогласяването на нищожност на подзаконовият нормативен акт е с преюдициално значение по отношение неговата незаконосъобразност, поради което допълнително изложените мотиви за незаконосъобразност и възраженията по тях не следва да бъдат обсъждани.
Относими са обаче доводите по касационните жалба по допустимостта на първоинстанционното производство, с оглед наличието на надлежно сезиране на съдебната инстанция.
Производството по адм. дело № 5342 /2016 г. по описа на Върховен административен съд,пето отделение е образувано по жалби на Сдружение [ЮЛ], Сдружение [ЮЛ] и Сдружение [ЮЛ], които са юридически лица с нестопанска цел, създадени въз основа на Закона за юридическите лица с нестопанска цел /чл.6,ал.1/, вписани в регистъра по реда на чл.18 и осъществяващи дейност в обществена полза. С оглед на това те имат качеството на организация по смисъла на § 1, т. 2 АПК и разполагат с активна процесуална легитимация по чл.186,ал.1 от АПК във връзка с Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълк. дело № 4/2009 г. на Общо събрание на колегиите на Върховния административен съд. За тях е налице право на оспорване на процесната наредба, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени - в обществен интерес и то в сферата на отношенията, регулирани от наредбата. Именно в този смисъл е и цитираното в жалбите Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълк. дело № 4/2009 г. на ОСС на ВАС , с което е признато правото да оспорват подзаконови нормативни актове на съсловните или браншовите организации, както и на другите юридически лица с нестопанска цел, при наличието на правен интерес, който следва да е обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Действително това право не е безусловно и не принадлежи по принцип на всяка една организация по отношение на всеки един подзаконов нормативен акт, тъй като едно такова разбиране напълно би обезсмислило разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК /„право да оспорват подзаконов нормативен акт имат организациите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения”/. При тълкуване на тази норма, обаче , за юридически лица с нестопанска цел е признато ,че е налице правен интерес, който се обуславя не от засягане правната сфера на членовете им, а от засягането на права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им, т.е. правният интерес се преценява от обществените отношения, които са предмет на регулиране с оспорения подзаконов нормативен акт от една страна, и конкретния предмет на дейност и целите на оспорващата организация, от друга страна. Именно поради наличие на тази изискуема връзка между двете обстоятелства, правният интерес в случая е обоснован, без необходимост да се изследват допълнителни качества на жалбоподателите.
Възраженията по касационните жалба за липсата на правен интерес са в противоречие от една страна с постоянната практика на Върховният административен съд и от друга –със спецификата на производството по оспорване на подзаконовите нормативни актове. Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес /чл. 115 КРБ/, поради което като основен регулатор се подчинява на общите принципи на чл. 4, чл. 8 и чл. 12 АПК - законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност, както и принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност по чл. 26, ал. 1 ЗНА. Именно поради тези специфики и правният интерес при оспорване на подзаконов нормативен акт се изследва по различни критерии от този при оспорване на индивидуален административен акт.
По изложените съображения настоящата инстанция намира, че не са налице визираните в касационните жалби отменителни основания, поради което решението, в обжалваната му част, следва да бъде оставено в сила.
С оглед изхода на спора претенцията за присъждане на разноски , заявена своевременно от ответниците се явява основателна, поради което тримата касатори дължат поравно направените в настоящата инстанция разноски по представените списъци по чл.80 ГПК, както следва: в полза на Сдружение [ЮЛ]-600лв, в полза на Сдружение [ЮЛ]-400лв и на Сдружение [ЮЛ]-400лв.
Направените възражения за прекомерност са неоснователни, тъй като визираните размери са съобразени с Наредба № 1/2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения - за процесуално представителство, защита и съдействие по административни дела без определен материален интерес, възнаграждение в минимален размер 500 лв.
Воден от горното и на основание чл.221, ал.2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав



РЕШИ:


ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 12532 /21.11.2016 г., постановено по адм. дело № 5342 /2016 г. по описа на Върховен административен съд, пето отделение, в частта, с която е обявена за нищожна разпоредбата на чл. 2, ал. 5 от Наредбата за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ, приета с ПМС № 119/2006 г./изм. и доп. ДВ, бр. 22/2016 г./.
ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването да заплати на Сдружение [ЮЛ] сумата от 200 /двеста/ лева, разноски.
ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването да заплати на Сдружение [ЮЛ] сумата от 133,34 лева /сто тридесет и три лева и 34 ст/ , разноски.
ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването да заплати на Сдружение [ЮЛ] сумата от 133,34 лева /сто тридесет и три лева и 34 ст/ , разноски.
ОСЪЖДА Министерски съвет на Република България да заплати на Сдружение [ЮЛ] сумата от 200 /двеста/ лева, разноски.
ОСЪЖДА Министерски съвет на Република България да заплати на Сдружение [ЮЛ] сумата от 133,34 лева /сто тридесет и три лева и 34 ст/ , разноски.
ОСЪЖДА Министерски съвет на Република България да заплати на Сдружение [ЮЛ] сумата от 133,34 лева /сто тридесет и три лева и 34 ст/ , разноски.
ОСЪЖДА Национална здравноосигурителна каса да заплати на Сдружение [ЮЛ] сумата от 200 /двеста/ лева, разноски.
ОСЪЖДА Национална здравноосигурителна каса да заплати на Сдружение [ЮЛ] сумата от 133,34 лева /сто тридесет и три лева и 34 ст/ , разноски.
ОСЪЖДА Национална здравноосигурителна каса да заплати на Сдружение [ЮЛ] сумата от 133,34 лева /сто тридесет и три лева и 34 ст/ , разноски.
РЕШЕНИЕТО е окончателно.