РЕШЕНИЕ

9345
София, 01.09.2021

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Седмо отделение, в съдебно заседание на четиринадесети юни две хиляди и двадесет и първа година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
СОНЯ ЯНКУЛОВА
ЧЛЕНОВЕ:
КАЛИНА АРНАУДОВА
ВЕСЕЛА АНДОНОВА
при секретар Пенка Котанидис
и с участието
на прокурора Рая Бончева
изслуша докладваното
от съдиятаКАЛИНА АРНАУДОВА
по адм. дело 4703/2021. Document Link Icon


Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на С. Костов, гр. София, [улица] срещу Решение №225 от 17.03.2021 г. на Административен съд София-област (АССО) по адм. дело №1141/2020 г.
С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата му срещу Решение №РД-05-107 от 17.10.2019 г. на Съвета за електронни медии (СЕМ), с което на основание чл. 32, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 67, ал. 1, т. 2 от Закона за радиото и телевизията (ЗРТ) е прекратен предсрочно мандата му като [длъжност] на Българското национално радио (БНР), считано от 18.10.2019 г., и е прекратен сключеният със същия договор за възлагане на управление на БНР, считано от същата дата.
Касаторът - С. Костов, счита обжалваното решение за неправилно, постановено при нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.
Твърди, че съдът не е изпълнил задължителните указания, дадени с предходното решение на Върховния административен съд по отношение на обсъждане на всички негови доводи и аргументи.
Сочи, че в уведомлението по чл. 26 АПК СЕМ се е позовал на разпоредбата на чл. 67, ал. 1, т. 2 ЗРТ без посочване коя от двете хипотези визира. АССО неправилно е приел, че нарушението е несъществено, защото е счел за ясно, че органът има предвид хипотезата на "грубо/и нарушение/я“, но подобна хипотеза в посочената разпоредба не съществува. Освен това в уведомлението се твърди, че са образувани три административно наказателни производства срещу БНР, а впоследствие се сочи спирането на сигнала на програма „Хоризонт“ на територията на страната. Това безспорно води до неяснота относно приложената от органа хипотеза.
Твърди, че никъде не е посочено, че изпълнението на особените задължения на БНР по гарантиране на правото на информация се извършва само с една от лицензираните му програми. Липсват в процесното решение доводи защо СЕМ приема, че въпреки безспорният факт, че програмите „Хоризонт“ и „Х. Ботев“ са с почти идентично покритие, както по население, така и по територия и двете се излъчват 24 часа, то БНР следва да изпълнява задълженията си само с една от двете програми и кой определя коя е тя. Тези възражения не са обсъдени от органа, а незаконосъобразно са заместени със самостоятелни изводи на съда за приоритетността.
АССО неправилно е приел за безспорен факта, че генералният директор е знаел предварително за спиране излъчването на програма „Хоризонт“. Действително на страницата на БНР на 12.09.2019 г. в 21.16 ч. е публикувано кратко съобщение за спиране на излъчването поради предстояща профилактика, за чието съществуване касаторът твърди, че е научил едва в хода на проверките. Сочи, че не е ясно на база на какви факти съдът приема, че това съобщение е „разпространявано в програмата“. Безспорно е, че е имало планирана профилактика на три обекта, от които се излъчва програма „Хоризонт“, като твърденията са, че разпространяваните съобщения касаят тези спирания. Липсват доказателства опровергаващи заключенията в доклада от приключена проверка възложена от главния прокурор, според които в нито един момент преди 13.09.2019 г., Костов не е бил уведомен за нищо по-различно от профилактика на студиен комплекс на програма „Хоризонт“.
Необсъдено в процесното решение на СЕМ е, че касаторът има качеството и на извършител и на допустител за едно и също деяние. Тези изводи на СЕМ са взаимно изключващи се.
Противоречащи на фактите и материалния закон са и изводите на съда, че при описаната фактическа обстановка е налице нарушение на правото на информираност на гражданите, като цитираните относими текстове от специалния закон се посочват, но не и коментират, така сякаш в същите е предвидена само една безалтернативна хипотеза.
На следващо място счита за неправилен извода на органа и на съда, че е нарушил публичноправното задължение на БНР да разпространява програма “Хоризонт” чрез аналогово наземно радиоразпръскване, каквато била лицензията издадена от СЕМ. Публичноправното задължение е за доставяне на радиоуслуги по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 1 ЗРТ, а не само за един от начините на доставяне на радиоуслуга. Правото на информираност на гражданите не е нарушено, защото предаванията са излъчвани, макар и по други начини, каквито законът е определил като предоставяне на радиоуслуга. Програмите са съществували и са разпространени.
Твърди неправилност на направеното от АССО граматическо тълкуване на разпоредбата чл. 67, ал. 1, т. 2 ЗРТ, която е достатъчно ясна и няма спор, че същата може да бъде приложена само при нарушения на чл. 10 ЗРТ, които отговарят на критериите за груби или системни. Счита, че законодателят е имал предвид повече от едно нарушение на принципите залегнали в чл. 10 ЗРТ, които отделно от това да могат да бъде квалифицирани и като груби.
Твърди, че СЕМ не е извършил преценка преди издаването на процесния акт за последиците от същия, като изобщо е игнорирал и становищата на синдикалните организации на работещите в БНР, приложил е неправилно специалната норма на чл. 67, ал. 1, т. 2 ЗРТ в частта „груби нарушения“, тълкувайки превратно както закона, така и доказателствата, с които разполага.
Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отмени оспорения административен акт. Касаторът се представлява от адв. Н. Кунев.
Ответникът по касационната жалба - Съветът за електронни медии, счита същата за неоснователна. Излага подробно фактическите основания за издаване на акта, както и възражения по релевираните в касационната жалба доводи.
Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от юрисконсулт Д. Петрова.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:
Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.
Разгледана по същество е неоснователна.
За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема от фактическа страна, следното:
Българското национално радио притежава индивидуални лицензии №1-063-01 за доставяне на радиоуслуги чрез електронни съобщителни мрежи за наземно аналогово радиоразпръскване на следните програми: Хоризонт, Х. Ботев, Радио Благоевград, Радио Бургас, Радио Варна, Радио Видин, Радио Пловдив, Радио София, Радио Стара Загора, Радио Шумен, БНР-Радио Кърджали.
Съгласно индивидуална лицензия №1-063-01-01 доставчикът се задължава да доставя програма с наименование „Хоризонт“, с 24-часова продължителност, национален териториален обхват и програмни характеристики, свързани с изпълнението на определен обем предавания.
На 28.06.2019 г. с решение на СЕМ, С. Костов е избран за [длъжност] на БНР, а съгласно сключения договор за възлагане на управление мандатът му на посочената длъжност започва, считано от 02.07.2019 г.
На 13.09.2019 г. с Констативен протокол №РД-22-17-00-23 е установено, че програма Хоризонт на БНР не се излъчва чрез мрежи за наземно аналогово радиоразпръскване на 13.09.2019 г. за периода от 06:00:02 до 10:34:11 ч., като отново има прекъсване от 10:38:08, след което програмата се разпространява без прекъсване от 10:41:49 ч. Установено е още, че на 12.09.2019 г. в програмата е било разпространявано съобщение, че предавателите на „Хоризонт“ спират излъчване на 13.09.2019 г. от 06.00 до 11.00 ч. поради предварително планирана техническа профилактика. Идентично съобщение е публикувано и на интернет страницата на БНР на 12.09.2019 г. в 21.16 ч.
На 13.09.2019 г. СЕМ изисква от С. Костов, в качеството му на [длъжност], информация относно предварително съгласувана с КРС профилактика, налагаща изключването на всички предаватели, излъчващи „Хоризонт“.
На 13.09.2019 г. с отговор, изх. № 20-547, Костов е обяснил, че профилактирането на студийния комплекс се е наложило, тъй като са установени проблеми с оптичната връзка между БНР и предавателите, както и тъй като при проведен регулярен мониторинг на предавателите се наложила профилактика на същите, за което е приложил нарочни докладни записки на директора на дирекция „Техника“ в БНР, положително резолирани от генералния директор.
На 16.09.2019 г. е проведена среща в СЕМ с генералния директор и управителния съвет на БНР и КРС във връзка с възникналата ситуация.
На 16.09.2019 г. КРС информира СЕМ, че не е уведомена за планираната техническа профилактика на предавателите и за спиране излъчването на програма „Хоризонт“ на територията на цялата страна. По данни от „НУРТС България“ ЕАД (дружеството, което осъществява ефирното разпространение на радиопрограмите на БНР) профилактика за 13.09.2019 г. е планирана само за три обекта - РРТС Белоградчик; РРТС Ивайловград и РРТС Трещеник, от които се излъчва „Хоризонт“.
На 17.09.2019 г. Върховната касационна прокуратура обявява резултатите от предварителната проверка, образувана по сигнал на Държавна агенция „Национална сигурност“ (ДАНС), че профилактика едновременно на всички предаватели, разпространяващи „Хоризонт“, не е планирана и не е реализирана, няма данни и за техническа невъзможност изобщо да се разпространява сигналът на „Хоризонт“ от студиото към предавателите.
На 02.10.2019 г., във връзка с преустановеното доставяне на програма „Хоризонт“ чрез електронни съобщителни мрежи за наземно аналогово радиоразпръскване, са издадени Наказателни постановления №РД-10-26 и №РД-10-27 за нарушение на условията на лицензията и за нарушение на принцип по чл. 10, ал. 1, т. 2 ЗРТ.
На 09.10.2019 г. СЕМ открива производство за предсрочно прекратяване на мандата на [длъжност] на БНР.
На 09.10.2019 г. Костов е уведомен за откритото производство, като му е дадена възможност да изрази становище по случая.
На 14.10.2019 г. С. Костов депозира становище.
На 17.10.2019 г. с Решение №РД-05-107 Съветът за електронни медии, на основание чл. 67, ал. 1, т. 2 във вр. с чл. 10 ЗРТ, прекратява предсрочно мандата на С. Костов като [длъжност] на БНР, считано от 18.10.2019 г., и прекратява сключения със същия договор за възлагане на управление на БНР, считано от същата дата.
На 22.07.2020 г. с Решение №749 по адм. дело №1390/2019 г. АССО отхвърля подадената от С. Костов жалба срещу Решение №РД-05-107 като неоснователна.
На 03.11.2020 г. с Решение №13550 по адм. дело №9200/2020 г. ВАС отменя Решение №749 поради констатирани съществени нарушения на съдопроизводствените правила и връща делото за ново разглеждане от друг състав на АССО, със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.
При тези факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалноправните разпоредби.
Първоинстанционният съд с подробни мотиви приема, че решението на СЕМ е издадено в съответствие с административнопроизводствените правила. Приема, че макар в уведомлението по чл. 26 АПК да е посочена разпоредбата на чл. 67, ал. 1, т. 2 ЗРТ, без уточнение коя от двете хипотези визира, безспорно става ясно, че органът има предвид хипотезата на "грубо/и нарушение/я", тъй като всички съображения на СЕМ са свързани с едно събитие - спирането на сигнала на програма „Хоризонт“, а и липсват твърдения за наличие на системни нарушения. Приема, че правото на защита на Костов не е било накърнено, тъй като същият, в отговор на уведомяването по чл. 26 АПК, е изложил съображения, че по отношение на него не е налице нито една от двете хипотези на чл.67, ал. 1, т. 2 ЗРТ.
След подробен анализ на оспореното решение, съдът приема за неоснователен довода, че СЕМ не е обсъдил всички възражения на Костов. За неоснователен приема и довода, че СЕМ не е преценил и обсъдил всички факти от значение за случая, като е игнорирал резултатите от предварителната проверка на ВКП. Заключението си, че Костов е знаел предварително за спиране излъчването на сигнала на програмата, ответният орган е извел въз основа на всички събрани по делото доказателства. Приема, че СЕМ е изпълнил задълженията си по чл. 35 АПК, като сочи, че невъзприемането тезата на страна в административното производство не е равносилно на липса на аргументи.
Досежно материалната законосъобразност на оспореното решение съдът приема, че по делото безспорно се установява, че служител на радиото и кореспонденцията, която същият е водил с „НУРТС България“ ЕАД, са конкретната причина за преустановяване разпространението на програма „Хоризонт“ на територията на цялата страна на 13.09.2019 г., без да са налице форсмажорни обстоятелства, без да е планирана и реализирана профилактика едновременно на всички предаватели, и без да е налице техническа невъзможност да се разпространява сигнала на програмата от студиото към предавателите.
Приема за обоснован извода на СЕМ, че Костов е знаел за предстоящото спиране и го е допуснал, включително и като не е предприел мерки, за да предотврати спиране излъчването на програмата, в нарушение на предвиденото в издадената лицензия.
За правилен приема извода на СЕМ, че като е допуснал, в качеството си на [длъжност] на БНР, извършено от служители на радиото спиране на сигнала на програма „Хоризонт“ на територията на цялата страна на 13.09.2019 г. в часовия пояс 06,00 до 10,42 ч., Костов е допуснал извършването на грубо нарушение на един от основните принципи, от които се ръководят доставчиците на медийни услуги - чл. 10, т. 2 ЗРТ, а именно - гарантиране на правото на предоставяне, и съответно на получаване на информация. Позовава се на Решение №10 от 25.06.1999 г. по конституционно дело №36/98 г., съгласно което БНР и БНТ са национални институции за информация. След анализ на относимата правна уредба и с оглед на специфичния статут на Българско национално радио, в качеството му на национален обществен доставчик на радиоуслуги, съдът приема, че с извършеното нарушение по безпрецедентен начин са засегнати охранявани с нормите на Конституцията и закона обществени отношения и ценности, свързани с правото да се предоставя и получава информация, с оглед на което правилно същото е било квалифицирано като грубо нарушение на принцип за осъществяване на радиодейност.
Въз основа на горното първоинстанционният съд прави извод за законосъобразност на оспорения акт и отхвърля жалбата срещу него.
Решението е правилно.
Неоснователни са твърденията на касатора, че първоинстанционният съд не е изпълнил задължителните указания на ВАС по тълкуване и прилагане на закона. При новото разглеждане на делото АССО е спазил изцяло указанията на ВАС, като е изследвал подробно фактическата обстановка и е обсъдил фактите по делото, излагайки подробни и аргументирани мотиви по всички релевирани от страните доводи.
Твърденията за неустановени от съда нарушения на административнопроизводствените правила също са неоснователни. Производствените правила са тези, които гарантират законосъобразното развитие на производството и обезпечават завършването му със законосъобразен акт. Такова производствено правило, релевирано от касатора, е това на чл. 35 АПК, който задължава органа преди да издаде акта си да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая и да обсъди обясненията и възраженията на страните. Това правило е гаранция за истинността на фактическите констатации на органа и неизпълнението му създава една обективно следваща от функцията на самата разпоредба вероятност за неистинност на фактическите констатации на органа. В случая решението на административния орган е издадено след изясняване на фактите и обстоятелствата от значение за случая и след подробно обсъждане на обясненията и възраженията на С. Костов. Възраженията му са посочени в акта, като са изложени и аргументи защо органът е приел същите за неоснователни. Обстоятелството, че органът не е възприел тезата на Костов, не е равнозначно на необсъждане на възраженията на същия.
Действително в уведомлението по чл. 26, ал. 1 АПК административният орган не е посочил с цифрово изражение коя от хипотезите на чл. 67, ал. 1, т. 2 ЗРТ счита за осъществена, но никъде, нито в уведомлението, нито в самото решение на СЕМ, не са изложени твърдения за наличие на системни нарушения на принцип на Закона за радиото и телевизията. Навсякъде органът изрично е посочил, че извършеното от С. Костов деяние представлява грубо нарушение на основен принцип на закона. В тази връзка правилно съдът е приел, че не е налице нарушение на правото на защита на касатора, тъй като същият, в отговор на полученото уведомление за откриване на производство за предсрочно прекратяване на мандата му като [длъжност] на БНР, е изложил своите аргументи за липса на предпоставките на чл. 67, ал. 1, т. 2 ЗРТ, т.е. защитил се е и срещу двете евентуално вменени му нарушения.
Що се отнася до цитираните в уведомлението наказателни постановления, издадени на БНР, същите правилно са приети за обективни факти, които не обуславят системност и не са предпоставка за установяване на процесното нарушение, поради което и мотиви относно тях в решението за прекратяване на мандата не са обсъждани.
Неоснователни са доводите на касатора за нарушение на материалния закон.
Безспорно установено по делото е преустановяването на 13.09.2019 г. за близо 5 часа ефирно разпространение на сигнала на програма „Хоризонт“ на територията на цялата страна. Спирането на програмата е предшествано от съобщения, предупреждаващи за това - както в програмите на БНР, така и на интернет стрницата на доставчика.
От всички събрани по преписката доказателства съдът правилно е приел за доказана липсата на форсмажорни обстоятелства и техническа причина, които да налагат спирането на сигнала на програма „Хоризонт“ за процесния период. Недоказани, а и неотносими се явяват твърденията на С. Костов, че той не е знаел за това прекъсване.
Отговорност на [длъжност] е да обезпечи непрекъснатото създаване и разпространение на програмите на националното обществено радио. Основното задължение на [длъжност] на БНР, съгласно чл. 68, ал. 1, т. 1 ЗРТ, е осъществяването на програмната политика на медията. Оперативното управление на БНР е регламентирано в т. 2 на чл. 68, ал. 1 ЗРТ. От изложеното следва, че именно [длъжност] е едноличният орган на управление на БНР, който носи цялата отговорност за разпространението на програмите му по начините, предвидени в закона. Фактът дали Костов е бил информиран или не за предстоящото прекъсване на сигнала е ирелевантен. Негово е задължението и съответно негова е и отговорността.
На следващо място, съгласно чл. 44, ал. 1 ЗРТ, разпространението на радио програмите на БНР се извършва чрез електронни съобщителни мрежи и/или съоръжения за наземно аналогово радиоразпръскване, които са собственост на БНР, или въз основа на договор с предприятие, предоставящо електронни съобщителни услуги. Държавата взема необходимите мерки за гарантиране разпространението на програмите на БНР на цялата територия на страната при осъществяване на политиката в областта на електронните съобщения (ал. 2). Средствата за изпълнение на дейностите по ал. 1 се осигуряват от държавния бюджет. Българското национално радио осъществява радиодейност като национален обществен оператор въз основа па лицензни, издадени без конкурс (чл. 105, ал. 3).
Изпълнявайки задължението си по чл. 105, ал. 3 ЗРТ, СЕМ е издал на БНР индивидуални лицензии за следните радиопрограми: Хоризонт, Х. Ботев, Радио Благоевград, Радио Бургас, Радио Варна, Радио Видин, Радио Пловдив, Радио София, Радио Стара Загора, Радио Шумен, БНР - Радио Кърджали. Съгласно индивидуална лицензия №1-063-01-01, доставчикът се задължава да доставя програма с наименование „Хоризонт“, 24-часова продължителност, национален териториален обхват и програмни характеристики, свързани с изпълнението на определен обем предавания.
Именно в тази лицензия, както правилно е приел и съдът, е предвидено задължението на БНР за предоставяне на програмно време в съответствие с разпоредбите на чл. 51, 52 и 53 ЗРТ, което не е предвидено в никоя от останалите лицензирани програми, включително и в цитираната от касатора програма „Х. Ботев“.
Фактът, че програмата е била разпространявана в интернет, не води до саниране на допуснатото нарушение, доколкото Законът за радиото и телевизията определя конкретен способ за разпространение, за които държавата осигурява средства именно с оглед на обществената значимост на услугата и достъпността й от всички граждани. Нито законът, нито издадената въз основа на него индивидуална лицензия за предоставяне на радиоуслуги по програма „Хоризонт“ предвиждат хипотеза за „заместващо" разпространение на програми. Задължението БНР да разпространява чрез наземно аналогово радиоразпръскване 24 часа в денонощието, 365 дни в годината, в продължение на срока на индивидуалната лицензия на програма „Хоризонт“ е публичноправно задължение, което е нарушено от страна на ръководителя на БНР, отговарящ за провежданата от обществения доставчик програмна политика по смисъла на чл. 68, ал. 1, т. 1 ЗРТ.
Правилен е изводът на съда за доказаност на извършеното нарушение на чл. 67, ал. 1, т. 2 ЗРТ.
Принципите за осъществяване на дейността на радио- и телевизионните оператори са регламентирани в чл. 10, ал. 1 от закона, като един от тях е гарантиране на правото на информация на гражданите (т. 2). Посредством чл. 41 от Конституцията е гарантирано правото на гражданите на информация.
Правилен е изводът на органа, възприет и от съда, че със спиране доставянето чрез аналогово ефирно разпространение на програма „Хоризонт“ на територията на страната се засягат по безпрецедентен начин охранявани с нормите на Конституцията и закона обществени отношения и ценности, свързани с правото да се предоставя и получава информация, с правото на изразяване, със защита живота и здравето на гражданите в ситуация на бедствие или криза.
Обратно на твърденията на касатора, правилни са и изводите на органа и съда за тълкуване и прилагане на чл. 67, ал. 1, т. 2 ЗРТ по отношение на израза „груби или системни нарушения". При извършване преценка за наличие на хипотезата на посочената правна норма, СЕМ правилно се е позовал на Решение №10 от 25.06.1999 г. по к. д. №36 от 1998 г. на Конституционния съд по отношение на съдържането на израза „груби нарушения“. Конституционният съд приема, че законът е принуден неизбежно да работи с бланкетни понятия. Действително законодателят не е изяснил в допълнителните разпоредби на ЗРТ съдържанието на израза "груби нарушения" на този закон, но това е поради голямото разнообразие на хипотези, като всяка от тях би могла да се преценява само с оглед на конкретната ситуация и конкретен момент. Законодателят е предоставил на практиката във всеки отделен случай и при всяка конкретна обстановка да се прави преценка на степента и сериозността на нарушението. Обратното би довело до излишно и абстрактно теоретизиране на понятието "груби". В този смисъл, превратно би било тълкуването, а прилагането на чл. 67, ал. 1, т. 2 ЗРТ би било неправомерно препятствано, ако административният орган трябва да бездейства до влизане в сила на актовете, с които са наложени на БНР имуществени санкции или до извършване на последващо грубо нарушение.
Първоинстанционният съд правилно е установил релевантните за предмета на спора факти, анализирал е подробно доводите на страните, въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи, правилно е тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила.
При този изход на спора искането на ответника за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е основателно и следва да бъде уважено, като на основание чл. 143, ал. 3 АПК във вр. с чл. 37 от Закона за правната помощ във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ следва да му бъде определено възнаграждение в размер на 100 лева за касационната инстанция.
Водим от изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение №225 от 17.03.2021 г. на Административен съд София-област по адм. дело №1141/2020 г.
ОСЪЖДА на С. Костов, гр. София, [улица] да заплати на Съвета за електронни медии, седалище и адрес гр. София, бул. "Шипченски проход" № 69, ет. 1, 100 лв. (сто) разноски по делото.
Решението е окончателно.