ОПРЕДЕЛЕНИЕ

5615
София, 18.05.2015

Върховният административен съд на Република България - Трето отделение, в закрито заседание в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЙОРДАНКА КОСТОВА
ЧЛЕНОВЕ:
ЖАНЕТА ПЕТРОВА
ЕМИЛИЯ ГЕОРГИЕВА
при секретар
и с участието
на прокурора
изслуша докладваното
от съдиятаЖАНЕТА ПЕТРОВА
по адм. дело 1150/2015. Document Link Icon


[община] е подала частна жалба срещу определението от 9.12.2014 г. по адм.дело № 11786/2014 г. по описа на Административния съд - С. град, с което подадената от общинската администрация жалба срещу акт №08-00-1477/26.05.2014 г. на ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г." и Министерството на околната среда и водите и акт №08-00-1477/27.10.2014 г. на главния директор на дирекция "Оперативна програма Околна среда" при Министерството на околната среда и водите и ръководител на управляващия орган на "Оперативна програма Околна среда 2007-2013 г." е била оставена без разглеждане и производството по делото било прекратено. Направени са оплаквания за незакосъобразност на определението и е поискано да бъде отменено с връщане на жалбата за разглеждането й по същество.
Ръководителят на управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г." при Министерството на околната среда и водите не е дал възражения.
Върховният административен съд като провери правилността на определението, прие следното:
[община] подала пред Административния съд - С. град жалба срещу акт №08-00-1477/26.05.2014 г. на ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г." при Министерството на околната среда и водите и акт №08-00-1477/27.10.2014 г. на главния директор на дирекция "Оперативна програма Околна среда" при Министерството на околната среда и водите и ръководител на управляващия орган на "Оперативна програма Околна среда 2007-2013 г. ".
От представената пред съда административна преписка е установено, че с писмо № 08-00-1477/11.04.2014 г. ръководителят на управителния орган на Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г." уведомил [община], че след проверка били констатирани нарушения на процедурата за обществена поръчка, въз основа на която бил сключен договор №259/21.05.2012 г. с изпълнител "Г.-А."Д.. Поради констатираните от органа нарушения, на основание чл.69, ал.1 от Общите условия на договора за безвъзмездна финансова помощ, сключен между министъра на околната среда и водите в качеството на договарящ орган и [община], се определяла финансова корекция в размер на 25% от стойността на договор № 259/21.05.2012 г.
С последващо писмо № 08-00-1477/8.05.2014 г. до кмета на [община] ръководителят на управляващия орган изложил подробни съображения относно наличието на ограничителни изисквания в документацията на обществената поръчка и отново посочил, че размерът на финансовата корекция се определя на 25% от стойността на договор №259/ 21.05.2012 г.
С писмо № 08-00-1477/26.05.2014 г., в отговор на възражение на кмета на [община], ръководителят на управляващия орган заявил, че се оттегля една от констатациите за нередности, но не се променя размера на финансовата корекция.
Кметът на [община] повторно възразил срещу налагането на финансова корекция с писмо №04-00-56(5) от 30.05.2014 г. С ново писмо №08-00-1477/27.10.2014 г. ръководителят на управляващия орган уведомил бенефициента, че във възражението не се излагат нови обстоятелства и че мотивите, които обосновават налагането на корекция, са изложени в писмо №08-00-1477/26.05.2014 г. По тези съображения, след преценка на всички факти и правни доводи, управителният орган не намира основание за промяна в размера на наложената финансова корекция.
С определение от 9.12.2014 г. по адм.дело № 11786/2014 г. по описа на Административния съд - С. град жалбата била оставена без разглеждане и производството по делото било прекратено с мотиви, че жалбата няма предмет, тъй като писмата не представляват идивидуални административни актове. Между [община] и управляващия орган съществувал спор относно изпълнението на договор №259/21.05.2012 г., сключен за изпълнението на проект "Интегриран инвестиционен проект във водния сектор на населеното място" за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по "Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г.". Страните по договора били равнопоставени, а извършените от тях фактически и правни действия имали облигационен, а не публичноправен характер.
Определението на административния съд е неправилно в частта за прекратяване на производството по делото по отношение на акта на ръководителя на управляващия орган, съдържащ се в писмо №08-00-1477/27.10.2014 г.
Бюджетът на Европейския съюз, отделен за фондовете, от които се финансират отделните оперативни програми, се изпълнява в рамките на поделено управление между държавите-членки и Комисията. Държавите-членки отговарят за управлението и контрола на оперативните програми, като гарантират, че системите за управление и контрол функционират ефективно, предотвратяват, откриват и отстраняват нередности и осигуряват възстановяването на неправомерно изплатени суми, заедно с лихвите за забава, когато е целесъобразно. Те ги съобщават на Комисията и я информират за развитието на административните и правни процедури. Когато неправомерно платените на бенефициент суми не могат да бъдат възстановени, държавата-членка отговаря за възстановяването на изгубените суми в общия бюджет на Европейските общности, когато се установи, че загубата е настъпила в резултат на грешка или на небрежност от нейна страна.
Съгласно чл.59 Регламент (EO) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година относно определянето на общи разпоредби за Европейския регионален фонд, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (EO) №1260/1999 за всяка оперативна програма държавата-членка определя: (а) управителен орган: национален, регионален или местен публичен орган или публичноправен или частноправен орган, определен от държавите-членки да управлява оперативната програма; (б) сертифициращ орган: национален, регионален или местен публичен орган или институция, определен от държавата-членка да сертифицира отчетите за разходите и заявленията за плащане преди да бъдат изпратени на Комисията; (в) одитиращ орган: национален, регионален или местен публичен орган или институция, функционално независим от управителния орган и сертифициращия орган, посочен от държавата-членка за всяка оперативна програма, който отговаря за проверката на ефективното функциониране на системата за управление и контрол.
Управителният орган, определен от съответната държава-членка, отговаря за управлението и изпълнението на оперативната програма. Чрез управителния орган държавата-членка изпълнява задълженията си да разследва нередностите, които засягат естеството на условията за изпълнението или контрола на операциите или оперативните програми, както и да извършва необходимите финансови корекции във връзка с отделни или системни нередности, установени в операциите или оперативните програми. Корекциите се състоят в анулирането на всички или на част от публичния принос за оперативната програма. При отсъствието на норми, съставляващи част от правото на Европейския съюз, които да изискват следването на определена процедура, изпълняваната от управителния орган дейност, а също и тази на останалите, оторизирани по регламента, органи, се осъществява по процесуалните правила, предвидени в националния закон.
В разглеждания случай управителният орган на национално ниво, който отговаря за управлението и изпълнението на проекти по Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г.", е Главна дирекция "Оперативна програма Околна среда" при Министерството на околната среда и водите. Управителният орган, както е предвидено в Постановление №134 от 5 юли 2010 г. за приемане на методология за определяне на финансови корекции във връзка с нарушения, установени при възлагането и изпълнението на обществени поръчки и на договори по проекти, съфинансирани от структурните фондове, Кохезионния фонд на Европейския съюз, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, Европейския фонд за рибарство и фондовете от Общата програма "Солидарност" и управление на миграционните процеси, разполага с правомощия да извършва проверки за разходването на средствата, да налага едностранно финансови корекции и да предприема действия за възстановяване на сумите, отпуснати на бенефициента. С оглед ръководните и контролиращи функции, които този орган има по отношение на наблюдаваните от него проекти, не може да се приеме, че отношенията му с бенефициента, който изпълнява дадения проект и получава публичната помощ, са равнопоставени. Тези отношения се характеризират с елементи на власт и подчинение, поради което следва да се определят като административноправни.
Сключеният между договарящия орган и [община] договор № 24/23.01.2012 г. за безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г.", съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие и от Кохезионния фонд на Европейската общност за проект "Интергриран инвестиционен проект във водния сектор на [населено място]", сключен между Министерството на околната среда и водите и [община], неразделна част от който са приложените общи и специални условия, представлява административен договор, който подробно урежда отношения от вида на тези, които възникват в сферата на държавното управление. Разпоредбата на чл.69 от общите условия, която се отнася до възможността за налагане на финансова корекция, не е създадена като резултат от съгласуваната воля на страните по договора, а възпроизвежда съдържанието на предоставеното от държавата във връзка с управлението на европейските проекти, съставляващо част от компетентността на управляващия орган негово правомощие, да налага финансова корекция на бенефициента за нарушения, допуснати в процедурите по обществени поръчки. Що се отнася до договор №259/21.05.2012 г., на който съдът неточно се позовава, той не характеризира отношенията между управляващия орган и бенефициента, тъй като е сключен между [община] и ДДЗД "Г.-А." за изпълнението на обществена поръчка, по повод на която са констатирани нередности и се налага финансовата корекция.
Редът за налагане и извършване на финансови корекции е уреден в чл.13 от Методологията, приета с Постановление № 134 от 5 юли 2010 г. В редакцията на нормативния акт съгласно Държавен вестник, брой 3 от 11 януари 2011 г. органът уведомява бефициента за съществуващо съмнение за нарушение, за което предстои да бъде наложена финансова корекция, като мотивира писмено подхода, който е избран за определянето й, и посочва нейния размер. В срок 10 работни дни от датата на получаване на уведомлението бенефициентът може да представи на договарящия орган (договарящ орган е управляващият орган на оперативната програма съгласно Постановление № 121 от 31 май 2007 г. за определяне на реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативните програми, съфинансирани от структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз за програмния период 2007- 2013 г.)коментари, бележки и/или допълнителни документи, с които да мотивира искане да не се налага финансова корекция или да се намали нейният размер. В срок от 5 работни дни от получаването на искането договарящият орган писмено мотивира неговото приемане или отхвърляне. В случай че искането бъде прието, договарящият орган не налага финансова корекция или коригира нейния размер, за което писмено информира бенефициента. В случай че отхвърли искането, договарящият орган пристъпва към налагане на финансова корекция.
В редакцията на нормативния акт съгласно Държавен вестник, брой 52 от 24.06.2914 г., приложима към момента на издаването на акта по писмо №08-00-1477/27.10.2014 г., органът уведомява писмено бенефициента за съществуващо съмнение за нарушение, за което предстои да бъде извършена финансова корекция, в срок до 10 работни дни от датата на получаване на уведомлението бенефициентът може да представи на органа по т.1 коментари, бележки и/или допълнителни документи, с които да мотивира възражение срещу извършването на финансова корекция или срещу нейния размер; в срок до 5 работни дни от получаването на възражението органът мотивира неговото приемане или отхвърляне, за което писмено уведомява бенефициента; случай че възражението на бенефициента бъде прието, органът не извършва финансова корекция или коригира нейния размер; в случай че резултатът от разглеждане на възражението не удовлетворява бенефициента, той има право да поиска провеждане на процедура по изслушване относно финансовата корекция; органът определя дата за провеждане на изслушването; органът изготвя писмен протокол от проведеното изслушване, който се подписва от неговия ръководител и от бенефициента или от оправомощени от тях лица; в случай че бенефициентът или оправомощеното от него лице не се яви на изслушването, без да са налице доказателства за обективни причини за неявяването му, органът изготвя констативен протокол, който се подписва от неговия ръководител или от оправомощеното от него лице; срок до 5 работни дни от изслушването, а в случаите по т. 8 - от датата, която е била определена за изслушването, органът по т. 1 изпраща на бенефициента окончателното си мотивирано становище; при отхвърляне на възражението становището задължително съдържа описание на нарушението, нормативните разпоредби, които са нарушени, мотиви за избрания метод за определяне на корекцията и нейния размер, след което органът пристъпва към извършване на финансовата корекция.
С оглед тези нормативни правила следва да се приеме, че с изпращането на уведомление до бенефициента управляващият орган открива процедура по налагане на финансови санкция. Поради това, макар писмо №08-00-1477/ 11.04.2014 г. да съдържа становище, което по-скоро изразява категорично убеждение, а не съмнение на управляващия орган, че при провеждане на обществената поръчка са били допуснати нарушения, не може да се направи извод, че е налице административно решение за налагане на финансова санкция, което представлява индивидуален административен акт. Такъв извод следва да се направи и по отношение на обжалвания от жалбоподателя акт по писмо № 08-00-1477/26.05.2014 г. Макар писмото да носи елементите на административно решение, в което подробно се мотивира убеждението на управляващия орган, то не би могло да се възприеме като приключващият производството индивидуален административен акт, който засяга права и интереси на жалбоподателя. Тъй като процедурата е продължила по ново възражение на [община], за приключващ процедурата индивидуален административен акт следва да се приеме този по писмо №08-00-1477/27.10.2014 г. на управляващия орган. Макар и обобщено, с този акт се прави заключителна преценка по казуса, основана на вече изложените мотиви в писмо № 08-00-1477/26.05.2014 г. Издаденият акт е от категорията на актовете, предвидени в чл. 21, ал.1 АПК, тъй представлява волеизявление на административен орган за отказ за изплащане на част от договорената финансова помощ, което пряко засяга законен интерес на получателя на помощта.
Съобразно тези изводи определението, в частта, в която е прекратено производството по делото по отношение на оспорването на акта по писмо № 08-00-1477/26.05.2014 г. следва да се остави в сила, но по съображения, различни от тези на административния съд. В частта за прекратяване на производството по отношение на оспорването на акта по писмо №№08-00-1477/27.10.2014 г. определението следва да се отмени и жалбата на [община] да се върне на съда за разглеждането й в тази част.
По изложените съображения и на основание чл.235 АПК Върховният административен съд
ОПРЕДЕЛИ:

ОТМЕНЯ определението от 9.12.2014 г. по адм.дело № 11786/2014 г. по описа на Административния съд - С. град в частта, в която подадената от [община] жалба, в частта срещу акт №08-00-1477/27.10.2014 г. на главния директор на дирекция "Оперативна програма Околна среда" при Министерството на околната среда и водите и ръководител на управляващия орган на "Оперативна програма Околна среда 2007-2013 г.", е била оставена без разглеждане и производството по делото било прекратено.
ВРЪЩА на съда жалбата на [община] в частта за оспорването на акт №08-00-1477/27.10.2014 г. на главния директор на дирекция "Оперативна програма Околна среда" при Министерството на околната среда и водите и ръководител на управляващия орган на "Оперативна програма Околна среда 2007-2013 г." за разглеждането й.
ОСТАВЯ В СИЛА определението в останалата част.
Определението не подлежи на обжалване.


Особено мнение: