Предишно Р/О: Предишно Р/О, 10238 / 27.7.2018 г.


РЕШЕНИЕ

656
София, 16.01.2019

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Петчленен състав - II колегия, в съдебно заседание на петнадесети ноември две хиляди и осемнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
МИЛКА ПАНЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
НАТАЛИЯ МАРЧЕВА
РУМЯНА ПАПАЗОВА
ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
ТОДОР ТОДОРОВ
при секретар Григоринка Любенова
и с участието
на прокурора Лиляна Кръстанова
изслуша докладваното
от съдиятаТОДОР ТОДОРОВ
по адм. дело 12379/2018. Document Link Icon


    Производство по чл. 208 и сл. АПК.
    Образувано е по касационни жалби на Министерския съвет на Република България и министъра на околната среда и водите против решение № 10238 / 27.07.2018 г. по адм. дело № 3062 / 2018 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на седмо отделение.
    В своята касационна жалба Министерският съвет на Република България, представляван от юрисконсулт В. Ангелов е развил доводи за неточно тълкуване на разпоредбата на чл. 21, т.1 от Закона за защитените територии(ЗЗТ). Позовал се е на съдебна практика на състави на Върховния административен съд, които са приемали, че от съдържанието на нормата, извличана от чл. 21 ЗЗТ не следва забрана за изграждането на нови спортни съоръжения и сочи, че „въпреки, че се касае за различни административни актове, които са били подлагани на съдебен контрол, основният спорен въпрос в тези съдебни производства е бил именно дали нормата на чл. 21, т.1 ЗЗТ допуска или забранява изграждането на ски писти, ски лифтове и влекове и съпътстващата ги инфраструктура на територията на националните паркове. Още повече, че цялата формирана до момента съдебна практика е била свързана с изграждането на Ски – зона с център гр. Банско, разположена на територията на НП „Пирин““.
    Според касационния жалбоподател, при постановяване на своето решение тричленният състав на Върховния административен съд е допуснал неточно прилагане на нормите от чл. 85, ал.4 и ал.5 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС) и чл. 31 от Закона за биологичното разнообразие (ЗБР). Посочил е, че плановете за управление на защитените територии е да играят ролята на рамков документ за водене на политика, а не да предвиждат конкретни инвестиционни предложения. Те не се изготвят като правна рамка за одобряване на бъдещи планове, програми и инвестиционни предложения и с тях не се дава разрешение за строителство, а само се допуска възможност на такова, поради което тези планове не могат да бъдат причислени към изброените в чл. 85 ЗООС и чл. 3.2 от Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 г. относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (Директива 2001/42/ЕО), за които се изисква провеждане на процедура по преценка или задължителна екологична оценка. Решаващият състав неточно е приложил чл. 57 т.4 ЗЗТ, тъй като променения план за управление не касае краткосрочните и дългосрочни програми за действия, свързани с научноизследователска работа и мониторинг на компонентите на околната среда, поддържането на застрашените видове, съобщества и местообитания, екологично възпитание и образование и др. Същият не попада и в легалната дефиниция по §1, т.22 от ДР на ЗООС, защото само по себе си изменението му не може да бъде отнесено към областите по чл. 85, ал.1 ЗООС и не очертава рамка за инвестиционни предложения, съответно липсва годен предмет за преценка. Изменението на плана за управление не подлежи и на процедура по чл. 31 ЗБР и Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони (Наредба за ОС), защото изменението му не попада в обхвата на глава шеста от ЗООС и не е свързано с промяна на предназначението и/или начина на трайно ползване на имоти.
    Касаторът е навел доводи, че първоинстанционният съд неточно е приел, че оспореният общ административен акт не съответства на целта на Закона за защитените територии, позовавайки се на чл. 2, ал.2 от същия. Твърди, че липсват мотиви в съдебното решение в тази насока.
    Развил е и доводи, че изводите на тричленния състав на Върховния административен съд досежно статута на буферната зона са необосновани, тъй като последната е определена с решение № 34 COM.7B.19 и № 34 COM.8B.5 от 2010 г. на Комитета на световното наследство към Конвенцията за опазване на световното културно и природно наследство, която няма как да е приложима за действащия план, който е от 2004 г. Според касатора решението на Комитета за световно наследство касае актуализацията, т.е. новия план за управление, а не изменението на действащия. Позовал се е и на ново решение 42 COM.7B.72 от 2018 г. на Комитета за световното наследство, което не е било взето предвид при постановяване на съдебния акт, макар и издадено след приключване на устните състезания по делото, но преди постановяване на първоинстанционното решение, с което е въведено изискването устройственият план, а не планът за управление на националния парк да бъде подложен на екологична оценка.
    В своята касационна жалба министърът на околната среда и водите, чрез юрисконсулт Т. Китова и служителя с юридическо образование М. Калугеров развива доводи, че първоинстанционното съдебно решение е неправилно поради нарушение на материалния закон във връзка с тълкуването и прилагането на чл. 21, т.1 ЗЗТ, съществени нарушения на съдопроизводствени правила и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т.3 АПК.
    Касаторът твърди, че тричленният състав на Върховния административен съд неточно е тълкувал материалноправната норма, включвайки в забраната за строителство в националните паркове на сгради и съоръжения за обслужване на посетителите в парка, както и на спортни и други съоръжения, отклонявайки се от трайно установената до момента съдебна практика.
    Допуснал е субективно интерпретиране на текста от доклада на министъра на околната среда и водите досежно целите на предвидените водохващания, приемайки че същите са предназначени за бъдещото строителство на ски писти и съоръжения.
    Анализът на съда по отношение на буферната зона, според касатора, е необоснован и нелогичен. За нуждите на касационното оспорване прави уточнението, че така наречената „буферна зона“ е определена с решение № 34 COM.8B.5 от 2010 г. на Комитета за световното наследство към Конвенцията за опазване на световното културно и природно наследство и е буферна зона на обекта на световното наследство, а не на националния парк. В нея се включват териториите на определената с план за управление на НП „Пирин“ 2004 г. зона „ІІІ – Зона за туризъм“ и затворената от външните й граници част от зона „ІV – Зона на сгради и съоръжения“ с обща площ 1078,28 ха. Тази буферна зона няма за цел да кореспондира с дадената дефиниция в действащия план за управление за „буферна зона“. Дефиницията въведена с плана за управление е неприложима, защото тя касае територия извън парка, а буферната зона по Конвенцията е част от територията на Национален парк „Пирин“, но не е включена в обекта на световното наследство. Позовавайки се на редица решения на Комитета за световно наследство, министърът на околната среда и водите сочи, че предприетите изменения и допълнения на решение № 646 на МС от 2004 г. за приемане на ПУ на НП „Пирин“ променят режими, свързани с допускането на възможности за изграждане на ски писти и ски съоръжения, единствено и само в зона „ІІІ – Зона за туризъм“ и в затворената от външните й граници част от зона „ІV – Зона на сгради и съоръжения“, т.е. в буферната зона на обекта на световното наследство. Министърът на околната среда и водите обръща също внимание, че първоинстанционният съд не е съобразил решение 42 COM.7B.72 от 2018 г. на Комитета на световното наследство, издадено след устните състезания, но преди постановяване на съдебното решение.
    Касаторът се позовава на нарушение в прилагането на чл. 85, ал.4 и ал.5 ЗООС и чл. 31 ЗБР, уточнявайки че смисълът на плановете за управление на защитените територии е да играят роля на рамков документ за водене на политика, а не да предвиждат конкретни инвестиционни предложения и поради това не бива да се прави тъждество между режими и конкретни предвиждания, а още по-малко с някоя от областите по чл. 85, ал.1 ЗООС, респективно чл. 3.2. от Директива 2001/42/ЕО. Насочването от съда към процедурата за необходимост от екологична оценка не е коректно, тъй като тази процедура се регламентира с разпоредбата на чл. 85, ал.2 ЗООС, съгласно която плановете и програмите по чл. 85, ал.1 ЗООС, но на местно равнище за малки територии, както и незначителните изменения на плановете и програмите по чл. 85, ал.1 ЗООС се оценяват само когато при прилагането им се предполагат значителни въздействия върху околната среда. Тричленният състав на Върховния административен съд е достигнал до необосновани изводи за наличието на фактическия състав от хипотезата на нормата на чл. 57, т.4 ЗЗТ, тъй като променения план за управление не касае краткосрочните и дългосрочни програми за действия, свързани с научноизследователска работа и мониторинг на компонентите на околната среда, поддържането на застрашените видове, съобщества и местообитания, екологично възпитание и образование и др.
    Неточни според касатора са и изводите на съда, че планът за управление попада в легалната дефиниция на §1, т.22 от ДР на ЗООС и е следвало да бъде извършена преценка от органа по чл. 85, ал.4 ЗООС, защото само по себе си изменението на плана не може да бъде отнесено към областите по чл. 85, ал.1 ЗООС и не очертава рамка за инвестиционни предложения, съответно липсва годен предмет за преценка.
    Изменението на плана за управление не подлежи и на процедура по чл. 31 ЗБР и Наредбата за ОС, защото то не попада в обхвата на глава шеста от ЗООС и не е свързано с промяна на предназначението и/или начина на трайно ползване на имоти. Изменението на текстовете в плана, отнасящи се до режимите и нормите сами по себе си не могат да доведат до въздействие върху предмета и целите на защитените зони и отделно тази разпоредба е приложима само за планове, програми, проекти и инвестиционни предложения, а не за техните изменения. Дори и да се приеме, че и за измененията на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения, извън обхвата на чл. 2, ал.1 от Наредбата за ОС, компетентният орган, който преценява начина на процедиране по чл.2, ал.2 от същата наредба и следва да определи начина на процедиране по смисъла на чл. 2, ал.2 от Наредбата за ОС е вносителят на документацията за приемане на решение № 821 / 29.12.2017 г. на Министерския съвет на Република България - министърът на околната среда и водите. Касационният жалбоподател счита, че изводите на съда за несъответствие на издадения акт с целта на закона са „противоречиви, немотивирани и несъответстващи, както на целта на един план за управление, така и на целта на закона. След като решението на МС е издадено при наличие на материалноправни основания, следователно то е съобразено с целта на закона… Решаващият състав е направил извод за несъответствие с целта на закона, без да е изследвал и доказал действителната воля на органа“. Съгласно чл. 18, ал.2 ЗЗТ освен опазването на природата целта на националните паркове е да създадат предпоставки за развитието на туризъм, екологосъобразен поминък на населението и други дейности.
    Ответникът по касационните жалби – А. Карагьозов, от [населено място], чрез адвокат П. Симеонова изразява становище за неоснователност на същите. Моли съдебното решение да бъде оставено в сила като правилно. Посочва, че предвидената в оспорения административен акт възможност за изграждане на водохващания за най-разнообразни цели противоречи на Закона за защитените територии, който допуска изграждането на такива само за задоволяване на питейни нужди. Отбелязва, че дори и да се приеме, че Министерският съвет е имал предвид изграждане на водохващания за питейни нужди, не е сигурно, че други органи ще прочетат текста на изменения план за управление по същия начин, което създава предпоставки за злоупотреби. Посочва като съществен порока, че решението на Министерски съвет е взето без преди това да е направена каквато и да е преценка за необходимостта от извършването на екологична оценка, с което остават неясни последиците за околната среда и засегнатото население.
    Ответникът по касационната жалба – „ВВФ – Световен фонд за дивата природа, Дунавско-Карпатска програма България“, гр. София чрез В. Кавръкова и адвокат А. Коджабашев оспорва касационните жалби и моли за тяхното отхвърляне. Посочва, че режимите и разрешителните дейности, определени с проекта, противоречат на режима на защитената територия, уреден от чл. 21, т.14 ЗЗТ, а строителството на ски писти, обекти на туризма, лифтове, както и съоръжения към тях и друга инфраструктура, представляващи спортни съоръжения, не попада в изключенията на чл. 21, т.1 ЗЗТ. Отбелязва, че нормите на закона не могат да бъдат тълкувани с оглед начина на неговото прилагане от изпълнителната власт и в този смисъл изградената вече „Ски-зона Банско“, не може да обоснове извода, че след като съществува то няма как чл. 21, т.1 ЗЗТ да забранява изграждането на нови ски съоръжения. Ответникът по касационните жалби посочва, че сходен следва да бъде подхода и към позоваването от касаторите на съществуващата съдебна практика, доколкото съгласно чл. 130, ал.2 от Закона за съдебната власт задължителна за съобразяване от съдебните състави е тълкувателната практика на Върховния административен съд, но не и тази по други решения. Касаторите не коментират осъщественото от тричленния състав на Върховния административен съд граматическо и телеологично тълкуване на чл. 21, т.1 ЗЗТ, опитвайки се да превърнат правораздаването в дейност, фиксирана във времето, без да се съобразяват с новите нормативни реалности. Обосновава необходимостта от преразглеждане стандарта за прилагане на Закона за защитените територии с оглед изискванията на чл. 7 от Орхуската конвенция.
    Отбелязва, че на заседанието на Висшия експертен екологичен съвет не са разглеждани екологични съображения за приемане на проекта за промени в режимите на националния парк, а министъра на околната среда и водите няма правомощия да извършва екологични оценки или оценки за степента на въздействие върху предмета и целите на засягани защитени зони. Липсата на детайлност на промените в плана за управление, не е основание за неизвършване на екологична оценка. Невъзможността да се извърши оценка по чл. 6.3 от Директива 92/43/ЕЕС води до невъзможност плана или проекта да бъдат одобрени, съгласно чл. 31, ал.13 ЗБР, изискващ процедурата да се прекрати. Съгласно чл. 31, ал.22 ЗБР и чл. 83 ЗООС тези оценки се извършват от експерти с определени познания в определени области и само тези лица и то в хода на процедурите по ЗБР и ЗООС на етап изготвяне на докладите по детайлните оценки по ЕО и ОС могат да дадат заключение, че поради обективни причини не могат да оценят съответните планове, програми или проекти. Правомощията на министъра на околната среда и водите са свързани само с оценка качеството на докладите след преценка на цялата информация и дали тя е достатъчна за вземане на решение.
    Относно спорния въпрос за несъответствието с целта на закона на решение № 821 / 29.12.2017 г. на Министерския съвет на Република България и позоваването на касаторите на чл. 18, ал.2 ЗЗТ, „ВВФ – Световен фонд за дивата природа, Дунавско-Карпатска програма България“, гр. София заявява чрез своите представители, че промяната в плана за управление на парка, като насочена към възможностите за по-мащабно развитие на туризма, от една страна не е свързана с постигане на първостепенните цели на всички защитени територии, а от друга страна тази цел като поставена и под изричното условие наред с останалите изброени в закона цели за опазване на биологичното разнообразие в екосистемите и на естествените процеси, протичащи в тях не може да бъде доминираща. Позовава се на съдебна практика на Съда на ЕС и представя подробни писмени бележки.
    Ответниците по касационните жалби – „Асоциация на парковете в България“, чрез Т. Белев, последният и в лично качество изразяват становища за неоснователност на същите. Посочват, че тричленният състав на Върховния административен съд точно е тълкувал и приложил материалния закон. Считат, че са налице констатираните от съда основания за незаконосъобразност на решение № 821 / 29.12.2017 г. на Министерския съвет на Република България. Подкрепят своите изводи със съдебна практика на Съда на ЕС. Представят подробни писмени бележки.
    Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното оспорване. Посочва, че правилно тричленният състав на Върховния административен съд е отменил решението на Министерския съвет на Република България за изменение и допълнение на плана за управление на Национален парк „Пирин“, доколкото с него се предвижда изграждането на ски писти, въжени линии и съпътстващата ги техническа инфраструктура, което е в нарушение на чл. 21, т.1 от Закона за защитените територии. Разпоредбата на чл. 21, т.1 ЗЗТ въвежда забрана и не може да се тълкува разширително.
    Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия намира касационните жалби за подадени от надлежни страни по смисъла на чл. 210, ал.1 АПК, в срока по чл. 211, ал.1 АПК, при отсъствие на процесуални пречки за тяхното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което са процесуално допустими. Разгледани по същество на основанията посочени в тях и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал.2 от АПК са неоснователни.
    С решение № 10238 / 27.07.2018 г. по адм. дело № 3062 / 2018 г. Върховният административен съд, тричленен състав на седмо отделение е отменил Решение № 821 / 29.12.2017 г. на Министерския съвет на Република България и е присъдил разноски. Приел е, че оспореният общ административен акт е издаден в противоречие с материалноправни разпоредби и в несъответствие с целта на закона – основания за отмяната му по чл. 146, т.4 и т.5 АПК.
    Решението е правилно.
    По делото е установено, че с решение № 646 / 2004 г. на Министерски съвет (обн. ДВ бр. 73 от 2004 г.) е бил приет План за управление на Национален парк „Пирин“.
    Процедурата по изменението му с оспореното пред тричленния състав на Върховния административен съд, седмо отделение решение № 821 / 29.12.2017 г. на Министерския съвет на Република България е била инициирана от Община Банско с проект вх. № 08 – 00 – 286 / 14.01.2013 г. по описа на Министерството на околната среда и водите.
    Основният мотив, който може да бъде изведен от проекта е необходимостта от разширяване чрез изграждане на нови съоръжения на „Ски зона с център гр. Банско“. Направен е ретроспективен анализ, от който е видно, че нейното създаване е започнало през 1998 г.. С решение № 738 / 09.11.2001 г. е била учредена концесия върху територия изключителна държавна собственост, част от територията на Национален парк „Пирин“, обособена като ски-зона, в полза на ТД „Юлен“ АД. Основният аргумент да бъде изградена „Ски – зона с център гр. Банско“ е бил „съществуващият дисбаланс между хотелската и друга леглова база в гр. Банско и околните селища с наличната инфраструктура на територията на Национален парк „Пирин““. До територията на парка се е стигало „по опасен път от гр. Банско до местността „Шилигарника“, по който са се получавали огромни задръствания и струпвания на леки автомобили и автобуси“. С изграждането на ски-зоната този проблем е бил решен и е настъпил баланс между легловата база и изградената инфраструктура. Изграждайки ски-зоната на „високо европейско ниво“ интересът към гр. Банско е нараснал многократно. На територията на общината е започнало и се е реализирало „огромно по своите мащаби строителство“. „При него освен строителство в строителните граници на града започна масово преотреждане на прилежащите земеделски земи и застрояването им с нови хотели и огромно количество апартаменти. Само издадените от Община Банско разрешения за строеж към настоящия момент са за над 25 000 легла. Реално с това ново строителство капацитетът на града нарастна от два до три пъти“- посочва кмета на Община Банско в изготвения проект до Министерството на околната среда и водите.
    Това е довело до „нов дисбаланс между изградената леглова база в гр. Банско и селищата на общината от една страна и капацитета на туристическата и спортна инфраструктура в планината“. Дисбалансът е бил задълбочен и от близостта на ски-зоната със съседните Гърция и Македония, поради посещението на много гръцки и македонски скиори. Започнали са отново натрупвания на скиори при началната станция на Кабинкова въжена линия Банско. Капацитетът на пистите се е оказал недостатъчен.
    Проектът на Община Банско завършва с констатацията, че не е реалистично Планът за управление на Национален парк „Пирин“ „да спира развитието, като изцяло блокира обективно необходимите промени в устройственото планиране към един определен момент“. Наред с това се изразява становището, „че извършването на устройствено планиране на територията на НП „Пирин“, при пълно спазване на действащото в страната екологично законодателство и при спазване на процедурите по ЗЗТ и ЗБР дават една гаранция за целите, които си е поставил плана“. Предлага се промяна на плана за управление, „само относно режима на строителството на спортни съоръжения и то само в Зона за туризъм и Зона на сградите и съоръженията“.
    Със Заповед № РД-36 / 17.01.2013 г. на министъра на околната среда и водите е насрочено заседание на Специализирания състав на Висшия експертен екологичен съвет (ВЕЕС), на 19.02.2013 г. за разглеждане на проект за промяна на ПУ на НП „Пирин“ в част 3 „Норми, режими, условия и препоръки за осъществяване на дейностите“.
    Реализирана е процедурата по 18, ал. 2, т. 2 от Наредбата за разработване на планове за управление на защитени територии. С Протокол № 1/2013 г. от проведено заседание на ВЕЕС на 19.02.2013 г., е предложено на министъра на околната среда и водите да внесе проекта за промяна на ПУ на НП „Пирин“ в част 3. „Норми, режими, условия и препоръки за осъществяване на дейностите“ в Министерски съвет за приемане след отразяване на забележките приети по т. 1 и т. 2 от решенията по протокола. Решенията по посочения протокол на ВЕЕС са утвърдени от министъра на околната среда и водите на 27.02.2013 г.
    На 28.12.2017 г. в Министерски съвет е внесен Доклад от министъра на околната среда и водите относно проект на решение на МС за приемане на Проект за промяна на ПУ на НП „Пирин“, приет с решение № 646 от 2004 г. на МС в част 3. „Норми, режими, условия и препоръки за осъществяване на дейностите“. Към него са приложени: проектът на решение, финансова обосновка, получени становища от ведомствата и справка за отразяването им, съобщение за средствата за масово осведомяване, получени становища от проведено обществено обсъждане и справка за отразяването им – Протокол №54 от 28.12.2017 г..
    С обжалваното в настоящото производство Решение № 821 / 29.12.2017 г., Министерският съвет на Република България, на основание чл. 60, ал. 1 и чл. 63 ЗЗТ във връзка с чл. 20 от Наредбата е приел изменения и допълнения на Решение № 646 на Министерския съвет от 2004 г. за приемане на плана за управление на Национален парк "Пирин" (ДВ, бр. 73 от 2004 г.). Обнародвал е решението в Държавен вестник бр. 2 от 03.01.2018 г.
    Обосновани и правилни са изводите на тричленния състав на Върховния административен съд, че оспореният акт е издаден от компетентен орган и в предвидената форма. С обжалваното решение е извършена промяна в нормите и режимите по чл. 57, т. 3 ЗЗТ на утвърдения ПУ, поради което Министерски съвет е компетентният орган, който е приел обжалвания административен акт. Решението е прието при необходимия кворум по чл. 42, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация и с необходимото мнозинство по чл. 45, ал. 2 УП, видно от представения по делото Протокол № 54 от 28.12.2017 г. от заседанието на МС .
    Оспореното решение е общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК и е издадено в предвидената писмена форма – чл. 74 във вр. с чл. 59, ал. 2 АПК като са спазени и изискванията на чл. 59, ал.2, т.4 АПК - съдържа фактически и правни основания.
    В съответствие с Наредбата за разработване на планове за управление на защитени територии влязъл в сила план за управление може да се променя при необходимост от промени на въведените с плана режими и норми за ползване на земи, гори и водни площи, строителство и други дейности в защитената територия. Реализирани са административнопроизводствените действия по Раздел ІІ, Дял ІІ от АПК.
    В предложението на Община Банско и в доклада на министъра на околната среда и водите е посочено, че предложеното изменение на плана за управление основно е свързано с облекчаване на режимите за изграждане на туристическа инфраструктура за практикуване на ски спорт. В доклада на министъра на околната среда и водите е отразено, че с приемане на изменението ще се даде възможност на Община Банско да процедира устройствен план за развитие на зона III – Зона за туризъм, включваща Ски зоната над града, която обхваща само 2 % от НП „Пирин”, както и частта от зона IV – Зона за сгради и съоръжения, затворена от външната граница на зона III- Зона за туризъм. Измененията на режимите в зона III и зона IV, свързани със строителство в тях, изискват съответна корекция и в Таблица № 32 от ПУ. Наред с това се предлага уточнение в общите режими на парка, касаещи тези две зони, свързани с използването на изкуствено осветление в техните граници, както и възможността за изграждане на водохващания в зона IIа – Зона за опазване на горските екосистеми и отдих.
    Тричленният състав на Върховния административен съд, седмо отделение точно е диференцирал допуснатите изменения и промени, отбелязвайки че преди промяната Част 3. „Норми, режими, условия и препоръки за осъществяване на дейностите", раздел I, т. 1, подточка 1 е предвиждала: „На цялата територия на НП Пирин се въвеждат следните допълнителни забрани: 1. Строителство на нови и разширяване на съществуващи ски – писти и съоръжения, като с промяната към тази подточка е добавено „освен допустимите в съответните зони”. Направено е и изменение в подточка 6, която преди промяната е гласяла „Изкуствено осветление на територии извън определената зона на сгради и съоръжения", а след промяната: „Изкуствено осветление на територии извън Зоната за туризъм и Зоната на сгради и съоръжения.".Т. 14 от действащия ПУ предвижда, че в зона IIа – Зона за опазване на горските екосистеми и отдих се забранява всякаква човешка дейност освен изброените в тази точка дейности, като с обжалваното изменение и допълнение към тази точка е добавена подточка 10 „Водохващане".Т. 16 от действащия ПУ предвижда, че в зона III – Зона за туризъм се забранява всякаква човешка дейност освен изброените в тази точка дейности, като с обжалваното изменение и допълнение към тази точка са добавени подточки 11 и 12: „11) Дейности по изграждане на писти и строителство на въжени линии и съпътстващата ги техническа инфраструктура съгласно одобрени устройствен план или изменение на такъв план и инвестиционни проекти/намерения въз основа на влезли в сила крайни актове за одобряване/съгласуване по процедурите за екологична оценка и оценка на въздействието върху околната среда по реда на глава шеста от Закона за опазване на околната среда и/или по процедурата за оценка за съвместимост по Закона за биологичното разнообразие.; 12) Изкуствено осветление за целите на обслужване на обекти по т. 11.". Т. 17 от действащия ПУ предвижда, че в зона IV – зона на сгради и съоръжения се забранява всякаква човешка дейност освен изброените в тази точка дейности, като с обжалваното изменение и допълнение към тази точка е добавена подточка 11:„11) Дейности по разширение на писти и строителство на въжени линии в рамките на границата на зона III - Зона за туризъм, съгласно одобрени устройствен план или изменение на такъв план и инвестиционни проекти/намерения въз основа на влезли в сила крайни актове за одобряване/съгласуване по процедурите за екологична оценка и оценка на въздействието върху околната среда по реда на глава шеста от Закона за опазване на околната среда и/или по процедурата за оценка за съвместимост по Закона за биологичното разнообразие.". В таблица 32 „Разрешени дейности на територията на парка по зони", на ред 9 „Строителство, ремонт и реконструкция", в т. V.9, в колона 3 „На Зона за опазване на горските екосистеми и отдих" и в колона 5 „III Зона за туризъм" „тиретата" се заменят с числото „3". Т. 76 от действащия ПУ предвижда, че „Строителство, ремонт и реконструкция на територията на парка може да се извършват само в зона IV – Зона на сгради и съоръжения”, като с промяната се поставя запетая и се добавя „и зона III - Зона за туризъм". Т. 77, подточка 13 от действащия ПУ предвижда, че „На територията на парка се забраняват всякакви строителни дейности освен: 13. Доизграждане на одобрените ски – писти, съоръжения и обекти съгласно утвърдения ТУП на „Ски – зона с център Банско” и ОВОС към него от 2000 г.”. Тази подточка е изменена така:„13) Дейности по изграждане и разширение на ски писти и строителство на въжени линии и съпътстващата ги техническа инфраструктура в рамките на зона III - Зона за туризъм, и в затворената от външните й граници зона IV - Зона на сгради и съоръжения, съгласно одобрени устройствен план или изменение на такъв план и инвестиционни проекти/намерения въз основа на влезли в сила крайни актове за одобряване/съгласуване по процедурите за екологична оценка и оценка на въздействието върху околната среда по реда на глава шеста от Закона за опазване на околната среда и/или по процедурата за оценка за съвместимост по Закона за биологичното разнообразие."
    Налице е вярно изясняване на фактите по спора, поради което съдебното решение не страда от порока необоснованост.
    Основният спорен въпрос между страните касае тълкуването и прилагането на чл. 21, т.1 от Закона за защитените територии. Касаторите, твърдейки че установеният нормативен режим не е пречка за изграждане на нови спортни съоръжения се позовават на факта на съществуването на „Ски зона с център гр. Банско“ и на многобройна съдебна практика на Върховния административен съд, формирана в периода 2001 г. – 2003 г. по сходни казуси. Посочват, че след като разпоредбата на чл. 21, т.1 ЗЗТ, последно изменена през 2000 г., през 2004 г. не е забранявала изграждането на ски писти, лифтове и други съоръжения, няма как да ги забранява през 2018 г..
    Подобен метод на тълкуване не е уреден в Закона за нормативните актове. Нормите на закона не могат да бъдат тълкувани с оглед начина на неговото прилагане от изпълнителната власт и в този смисъл изградената вече „Ски-зона с център гр. Банско“, не може да обоснове извода, че след като съществува то няма как чл. 21, т.1 ЗЗТ да забранява изграждането на нови ски съоръжения.
    Касаторите не коментират осъщественото от тричленния състав на Върховния административен съд граматическо и функционално тълкуване на разпоредбата на чл. 21, т.1 ЗЗТ, опитвайки се да превърнат правораздаването в дейност, фиксирана във времето, без да се съобразяват с новите нормативни реалности.
    Позоваването на съществуващата съдебна практика, също не е основателен аргумент, доколкото съгласно чл. 130, ал.2 от Закона за съдебната власт задължителна за съобразяване от съдебните състави и изпълнителната власт е тълкувателната практика на Върховния административен съд, но не и тази формирана с други решения. (Тълкуване на разпоредбата на чл. 21, т.1 ЗЗТ в различен смисъл на този от цитираната от касационните жалбоподатели съдебна практика е направено с решение № 6587 / 15.05.2013 г. по адм. дело № 3290 / 2013 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, но то също няма задължителен характер.)
    Ирелевантни за процеса на тълкуване са и количествените критерии, измерени в брой съдебни решения, подкрепящи едната или другата теза във връзка с тълкуването на чл. 21, т.1 от Закона за защитените територии.
    Тълкуването представлява сложна познавателна дейност, която се извършва с цел установяването на действителния смисъл и съдържание на правната норма с оглед на нейната практическа реализация.
    Нормативният акт има сложна структура – той се състои не от една, а от множество свързани помежду си разпоредби.
    Установяване съдържанието на нормативния акт е необходимо условие както за неговата реализация, така и за тълкуване на неясния смисъл на неговите разпоредби. Изясняване на въпросите свързани с опознаването на нормативния акт като цяло помага за преодоляването на централния проблем при тълкуването - неяснотата на отделното предписание. Изясняване съдържанието на нормативния акт се детерминира и от неговото място в системата от другите действащи нормативни актове в рамките на конкретния правен отрасъл в частност и в рамките на цялата правна система.
    Това съотношение във връзка с обекта на тълкуване е детерминирано от международните договори, ратифицирани от Република България в периода на действие на чл. 21 ЗЗТ (Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземане на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция), ратифицирана от Народното събрание със закон (ДВ бр.91 / 2003 г.)), изпълнението на международни договори, по които България е страна (Конвенцията за опазване на световното културно и природно наследство, по която НП“Пирин“, поради своите уникални природни дадености е обявен за обект на световното наследство), налице е пряка обусловеност и от присъединяването на Република България през 2007 г. към Европейския съюз, което освен, че наложи хармонизиране на националното законодателство с европейското, но и уреди доминирането на европейското право чрез т.нар пряк ефект в отношенията между правните субекти. Всичко гореизложено създаде различна правна среда, от съществуващата през 2000 година или през 2004 година, което неминуемо оказва влияние при реализиране на някои от формите на функционалното тълкуване (логическо, систематическо, телеологично).
    Методите на тълкуване са уредени в Закона за нормативните актове и са два основни вида – граматически (езикови) и функционални (логически в широкия смисъл на думата). При граматическите средства се използват правилата на езика и се свеждат до филологически и граматически разбор на разпоредбата/ите, от които се извлича правната норма. Граматическото тълкуване е първата стъпка в тълкуването. То е необходим етап и не бива да се противопоставя, а напротив следва да се реализира едновременно с функционалното тълкуване, чрез което се разкрива духът и разумът на закона (mens et sentential legis).
    Съдържанието на разпоредбата на чл. 21, т.1 ЗЗТ е следното: „В националните паркове се забраняват строителството, освен на туристически заслони и хижи, водохващания за питейни нужди, пречиствателни съоръжения, сгради и съоръжения за нуждите на управлението на парка и обслужването на посетителите, подземни комуникации, ремонт на съществуващите сгради, пътища, спортни и други съоръжения.“
    Разпоредбата е тълкувана от тричленния състав на Върховния административен съд по няколко способа.
    Извършено е граматическо тълкуване, което е установило, че със замяната на съюза „и“ със запетая, пред думата „ремонт“, запетаята е използвана като разделящ препинателен знак за отделяне на безсъюзно свързаните еднородни части на изречението, чрез което изброените след думата „ремонт“ обекти попадат в така посочения режим. В първата част на разпоредбата на чл. 21, т.1 ЗЗТ изрично са изброени обектите, по отношение на които е допустимо строителство, а във втората част са изброени обектите, по отношение на които е допустим ремонт, а именно на: съществуващите сгради, пътища, спортни и други съоръжения.
    Реализирано е историческо тълкуване като са проследени измененията на текста на разпоредбата във времето. Анализирани са мотивите на вносителите на законопроекта, както и изказванията в Народното събрание при гласуването на изменението му (ДВ бр. 48 / 2000 г.). Видно от Стенограмата по обсъждане на законопроекта за изменение на ЗЗТ от пленарно заседание на 01.06.2000 г. на 38 –то Народно събрание, изрично е предложена поправка с цел избягване на недоразумения и различия в тълкуването на текста на чл. 21, т. 1 ЗЗТ, който разрешава ремонт на съществуващи сгради, пътища, спортни и други съоръжения. В изказването си вносителят е обърнал внимание, че „.....има различно тълкуване в чл. 21, т. 1 ЗЗТ където се казва, че в национални паркове се забранява строителство и т.н., освен ремонт на съществуващи сгради и пътища, спортни и други съоръжения. Някои от тези, които са прилагали закона, имат различно тълкуване за смисъла на съюза "и", като смятат, че ремонтът се отнася само до съществуващите сгради, но не също и до пътищата, спортните и другите съоръжения. Със замяната на съюза "и" със запетая, всъщност недоразуменията отпадат, защото тогава става ясно, че ремонтът се отнася за всички изброени по-нататък обекти: съществуващи сгради, пътища, спортни и други съоръжения.“
    Осъществявайки тълкуването по реда на чл.46 от Закона за нормативните актове и чл. 36 и чл.37 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове първоинстанционният съд е установил точно съдържанието на правната норма, чието приложение с оглед предмета на спора формира забрана за строителство на спортни съоръжения на територията на НП „Пирин“. Налице е единствено нормативна възможност за ремонт на съществуващите, законно изградени.
    Тези изводи на тричленния състав на Върховния административен съд могат да бъдат подкрепени и с допълнителни аргументи.
    Систематичното тълкуване на разпоредбата на чл. 21, т.1 ЗЗТ обуславя същото съдържание на извличаната правна норма. Съобразено с разпоредбите на §1, т.1, т.2 и т.4 ДР на Закона за физическото възпитание и спорта и §1 от ДР на Закона за туризма – ски писти, лифтове и съоръжения към тях в качеството си на спортни съоръжения, също попадат под нормативно установената забрана за строителство. Без значение е дали ски пистите и съпътстващата ги техническа инфраструктура ще се определят, като „спортни“ или „други съоръжения“ и в двата случая по смисъла на чл. 21, т.1 ЗЗТ за тези обекти законът допуска само ремонта им, но не и изграждането на нови такива.
    Друг аргумент, при тълкуването на разпоредбата, отчитайки нейния забраняващ характер е необходимостта от прилагане на стеснително (стриктно) тълкуване (ratione legis stricta), който води до същите изводи за налаганите с нея забрани за ново строителство на спортни съоръжения - теза развита в заключението на представителя на Върховната административна прокуратура пред настоящата инстанция.
    При логическото тълкуване (stricto sensu) се изяснява смисъла на административноправната норма чрез установяване вътрешната връзка между използваните термини и изрази. Съчетано със систематичното тълкуване (смисълът на нормата се изяснява чрез съпоставянето и с други норми) и телеологичното тълкуване (вид историческо тълкуване, при което изясняването съдържанието на правната норма става чрез установяването целта на законодателя (ratio legis), т.е. какво той цели да постигне) ответникът по касационните жалби „ВВФ – Световен фонд за дивата природа, Дунавско – Карпатска програма България“, гр. София е формулирал подход за тълкуване в контекста на принципа за съразмерността, който заслужава подкрепа. Резултатите при този начин на тълкуване се припокриват с оповестените по-горе, но в същото време дават възможност и за изясняване на други неясни моменти, при прилагането на комплекси от разпоредби, изграждащи институтите на екологичното право. Съразмерно, означава всички неясни изключения, да са в същия обхват на мащаб и вероятни отрицателни въздействия върху целите на територията, както посочените изрични изключения.
    С разпоредбата на чл.21, т.1 ЗЗТ в националните паркове се забраняват строителството, освен на сгради и съоръжения за нуждите на управлението на парка и обслужването на посетителите. Обектите, които ще попаднат в общата формулировка „сгради и съоръжения за нуждите на управлението на парка и обслужването на посетителите“, следва да бъдат съобразени с наличната конкретика за възможно строителство на хижи, заслони, водохващания за питейни нужди, подземни комуникации, които отчитайки спецификата на защитената територия законодателят е преценил, че е възможно да се реализират и в съответствие със забраната за намеса в биологичното разнообразие (чл. 21, т.14 ЗЗТ).
    Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд не споделя изводите на тричленния състав на Върховния административен съд, че при издаването на акта не са допуснати нарушения на административнопроизводствени правила и на материалноправната норма на чл. 21, т.14 ЗЗТ, съгласно която в националните паркове се забранява намеса в биологичното разнообразие. Оспореният общ административен акт е издаден в сравнително отдалечен период (почти пет години) от обсъждането на проекта за изменение на ПУ на НП „Пирин“ във Висшия експертен екологичен съвет (ВЕЕС), като при това обсъждане не са изложени екологични мотиви, както и такива по проценка намесата в биологичното разнообразие за съответствие на проекта за промени в режимите на националния парк с оглед изискванията на ЗЗТ.
    Този въпрос е от особено важно значение, защото в своята административна дейност министърът на околната среда и водите издава противоречащи си актове. Така например с решение № 30 / 08.03.2017 г. за извършване на екологична оценка на актуализирания ПУ на НП „Пирин“ и решение № 34 / 13.03.2017 г. (за допълване на решение № 30 / 08.03.2017 г.) министърът на околната среда и водите е приел, че е налице потенциална уязвимост на екосистеми, местообитания и видове в парка; проблеми по състоянието и дейностите в горите, влошено състояние на високопланински тревни местообитания и езера от паша на домашни животни; наличието на заплахи за водорасловата флора; уязвимост на видовете от ихтиофауната и местообитания, вследствие на човешка дейност; нерешени проблеми с отвеждане и пречистване на отпадъчни води; състояние на обслужващите обекти за подслон и прилежащите им площи; отсъствие на регламентирани и устроени места за палатъчни лагери и места за каравани; нерегламентирано паркиране на моторни превозни средства; ползване на лечебни растения за стопански/търговски цели; рекреационна деградация на пешеходни маршрути и места за отдих; неизяснена собственост на сгради; отсъствие на маркировка по някои основни туристически маршрути; незавършени процедури в защита на изключителната държавна собственост; непълноти и неточности по граничния контур на парка, допуснати в процеса на отстраняване на възникнали проблеми при съвместяване на картите на земеделските земи; наличие на неподдържан държавен фонд, нефункциониращи обекти в предаварийно състояние, които могат да представляват опасност за здравето и сигурността на хората и замърсяване на околната среда.
    Остава неизяснен въпроса дали някои от описаните проблеми не са налични и във връзка с реализираното изменение на плана за управление на Национален парк „Пирин“.
    Отчитайки, че с разпоредбата на чл. 21, т.14 ЗЗТ акцентът е поставен върху забраната за намеса в биологичното разнообразие министърът на околната среда и водите е следвало да се произнесе както по възможните „отрицателни намеси“, така и по възможните „положителни намеси“. Забрана за „положителна намеса“ се съдържа в чл.21, т.11 ЗЗТ.
    Внимание заслужават доводите на касаторите за това, че в чл. 18, ал.2, т.4 ЗЗТ освен опазването на природата целта на националните паркове е да създадат предпоставки за развитието на туризъм, екологосъобразен поминък на населението и други дейности. Разпоредбата е ясна и не би следвало да създава затруднения при тълкуването, но се изисква цялостен прочит на посочената ал.2, която гласи: „Националните паркове се управляват с цел: 1.поддържане разнообразието на екосистемите и защита на дивата природа; 2.опазване и поддържане на биологичното разнообразие в екосистемите; 3.предоставяне на възможности за развитие на научни, образователни и рекреационни дейности; 4.създаване на предпоставки за развитието на туризъм, екологосъобразен поминък на населението и други дейности, съобразени с целите по т.1-3.
    Съгласно чл. 5 ЗЗТ категориите защитени територии са: 1.резерват; 2.национален парк; 3.природна забележителност; 4.поддържан резерват; 5.природен парк; 6.защитена местност. Законодателят е заложил за всяка от посочените защитени територии конкретни цели в глава втора, раздели I, II, III, IV, V и VI от ЗЗТ.
    В чл. 2, ал.2 и чл. 4, ал.1 ЗЗТ са определени целите на всички защитени територии, независимо от техния вид, които са главните (глобални,основни) цели на закона. Съгласно чл. 2, ал.2 ЗЗТ опазването на природата в защитените територии има предимство пред другите дейности в тях. Съгласно чл. 4, ал.1 ЗЗТ защитените територии са предназначени за опазване на биологичното разнообразие в екосистемите и на естествените процеси, протичащи в тях, както и на характерни или забележителни обекти на неживата природа и пейзажи.
    За шестте категории защитени територии законодателят определя като доминантни цели опазването на биологичното разнообразие в екосистемите и на естествените процеси протичащи в тях, т.е. промяната в плана за управление на парка, свързана с осигуряване на възможности за развитие на туризъм, екологосъобразен поминък на населението и всички други дейности трябва „да са съобразени с целите по т.1-3“ на ал.2 на чл. 18 ЗЗТ.
    Отчитайки, че промяната в плана за управление на НП „Пирин“ (виж доклада на министъра на околната среда и водите, виж предложението на Община Банско за изменение на НП „Пирин“, както и обжалвания общ административен акт) е насочена към възможностите за по-мащабно развитие на туризма и не е съобразена с постигането на първостепенните цели на всички защитени територии и в частност с основните цели на националните паркове, законосъобразни и обосновани са изводите на тричленния състав на Върховния административен акт, че оспореният общ административен акт е издаден в несъответствие с целта на закона.
    Развитите от касаторите тези, че след като решението на МС е издадено при наличие на материалноправни основания и следователно то е съобразено с целта на закона не отчитат спецификата на възможните пороци на администратвния акт.
    Несъответствието с целта на закона (чл. 146, т.5 АПК) е частен случай на материалноправна незаконосъобразност. Несъответствие с целта на закона е налице тогава, когато предоставеното на административния орган публично субективно право е упражнено не за осъществяване на целите, за които е установено в закона. Това означава, че макар и снабден с материалноправна компетентност, в конкретния случай административният орган не е имал право, нито задължение да издаде административния акт. Упражненото правомощие е липсвало така, както и ако е бил погрешно издирен или приложен материалният закон.
    Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд споделя изводите на тричленния състав на Върховния административен съд, седмо отделение досежно предвижданията за изграждането на водохващания.
    В самия акт не е посочено, а и по делото не са представени доказателства установяващи, че предвиденото водохващане е за питейни нужди, за да попадне последното в предвидените от закона изключения за допустимост на строителство в национален парк. Точно обратното се установява от доклада на министъра на околната среда и водите, в който изрично е отразено, че възможността за изграждане на водохващания е във връзка с изменението на режимите на двете зони – III и IV, предвиждащи строителство на ски писти, въжени линии и съпътстваща техническа инфраструктура, т.е. предвиденото водохващане е за нуждите на бъдещото строителство. Доводите на касаторите, че тези изводи са необосновани се натъкват на възражението, че е нелогично разрешена от закона дейност да бъде уреждана в плана за изменение, с който се допуска извършване на строителство на спортни съоръжения, тъй като по силата на чл. 21, т.1 ЗЗТ водохващания за питейни нужди са допустими и възможни независимо дали същите фигурират в изменението на плана за управление.
    Възразявайки срещу доводите на насрещните страни, че Решение № 821 / 29.12.2017 г. на Министерския съвет на Република България за изменение и допълнение на Решение № 646 / 2004 г. на Министерския съвет на Република България за приемане на плана за управление на Национален парк „Пирин“ противоречи на чл. 26, ал.1 от Закона за международните договори на Република България (ЗМДРБ), който предвижда, че задълженията произтичащи от действащ международен договор, по който Република България е страна, се изпълняват добросъвестно, независимо от това кой компетентен държавен орган е дал съгласие за обвързване, процесуалният представител на Министерския съвет заявява в своите писмени бележки от 23.05.2018 г. (изх. № 20.А-1 / 23.05.2018 г. – стр. 418-432 от материалите на първоинстанционното дело): „Считам, че след като международната организация UNESCO е получила писменото уверение на Република България, че актуализираният план за управление на Национален парк „Пирин“ ще бъде подложен на екологична оценка (или най-малкото на процедура по екологична оценка), то добросъвестността изисква от изпълнителната власт да изпълни даденото обещание. Никакви оправдания, включително тези, базирани на вътрешното ни законодателство, не могат да заличат ангажимента, който страната ни е поела към световната общност в лицето на UNESCO (арг. от чл. 26, ал.2 от ЗМДРБ).
    Въпросът не е релевантен към конкретния обект на жалбата защото се отнася за процедурата по екологична оценка на проекта за актуализация на план за управление на НП „Пирин“ 2014 г. Предмет на настоящия спор е Решение на Министерски съвет № 821 / 2017 г. Процедурата по приемане на ПУ на НП „Пирин“ 2014 г., включително и процедурата по екологична оценка не е приключила и проектът на план за управление не е представен на Министерски съвет за вземане на решение.“
    По нататък в своето изложение представителят на Министерския съвет обръща внимание, че приемането на актуализация (т.е. нов план) на план за управление на защитена територия и промяната/изменението на действащ план за управление на защитените територии са две различни процедури и това е безспорен факт. Планът за актуализиране на плана за управление на НП „Пирин“ е предмет на съдебен контрол по друго дело.
    Посочените задължения, произтичащи от Конвенцията за опазване на световното културно и природно наследство (приета с Разпореждане № 13 на Бюрото на Министерския съвет от 4 февруари 1974 г., в сила от 17 септември 1975 г., обнародвана ДВ бр. 44 от 27.05.2005 г.) са вярно възприети от Министерския съвет на Република България, но са мултиплицирани във времето от министъра на околната среда и водите в актове с различно съдържание по въпроса за необходимостта от екологична оценка, част от които са взаимноизключващи се.
    През 1983 година парк Пирин е включен в Списъка на световното културно и природно наследство в Европа на Организацията на обединените нации за образование, наука и култура (ЮНЕСКО).
    Съгласно чл. 4 от Конвенцията за опазване на световното културно и природно наследство, всяка държава - страна по тази конвенция, признава задължението си да осигури идентификация, защита, съхранение, популяризация и предаване на бъдещите поколения на посоченото в чл. 2 природно наследство, разположено на нейната територия. Тя трябва да се стреми да полага максимални усилия за осъществяването на тази цел, като използва както наличните си ресурси, така и международната помощ и сътрудничество, които могат да й бъдат оказани във финансово, художествено, научно и техническо отношение.
    Развитите от касаторите доводи, че изводите на тричленния състав на Върховния административен съд досежно обособената буферна зона и съответствието на изменението на плана за управление на националния парк спрямо изискванията на международните договори във връзка с чл. 56, т.3 ЗЗТ са необосновани и незаконосъобразни не могат да бъдат споделени. В своята касационна жалба министърът на околната среда и водите квалифицира анализа, направен от тричленния състав на Върховния административен съд по отношение на буферната зона като необоснован и нелогичен(стр.4, 4 абзац), реализиран при „очевидно бъркане на понятията“ (стр.5, 1 абзац) като определя „интерпретациите и констатациите в решението на съда, на база определението в Плана за управление за „буферни зони“, и връзката с „буферната зона“ по смисъла на Конвенцията за погрешни и несъстоятелни и нямащи нищо общо както с действащия план за управление, така и с процесното изменение“.
    В последващото изложение така развитите касационни основания, единствено в контекста на техните правни аргументи, ще бъдат разгледани паралелно с мотивите от първоинстанционното решение, които касаят.
    Касаторите твърдят, че изводите на тричленния състав на Върховния административен съд досежно статута на буферната зона са необосновани, тъй като последната е определена с решение № 34 COM.7B.19 и № 34 COM.8B.5 от 2010 г. на Комитета за световното наследство към Конвенцията за опазване на световното културно и природно наследство и е буферна зона за обекта за световното наследство, а не на националния парк и няма как да е приложима за него. В нея се включват териториите на определената с план за управление на НП „Пирин“ 2004 г. зона „ІІІ – Зона за туризъм“ и затворената от външните й граници част от зона „ІV – Зона на сгради и съоръжения“ с обща площ 1078,28 ха. Според касаторите решенията на Комитета за световно наследство касаят актуализацията, т.е. новия план за управление, а не изменението на действащия.
    Мотивите съдържащи се на стр. 10 от решение № 10238 / 27.07.2018 г. по адм. дело № 3062 / 2018 г. на Върховния административен съд, седмо отделение във връзка с така посочените касационни основания са следните:
    „ С Решения № 34 COM.7B.19 и № 34 COM.8B.5 от 2010 г. на Комитета за световно наследство към ЮНЕСКО – публично достъпни на адрес: http://whc.unesco.org/en/decisions/4127 и https://whc.unesco.org/en/decisions/3985, територията на Ски-зона "Банско" е изключена от обекта на световно наследство, поради увреждане на уникалната му природозащитна стойност в резултат на строителството на ски-писти, ски-съоръжения и съпътстваща инфраструктура, чието продължаване съставлява критична заплаха за обекта, като е направено предложение изключените площи да се включат в т. нар. „буферна зона“.
    В речника на използваните термини и понятия от действащия ПУ на НП „Пирин” е посочено, че „Буферна зона” означава територия, разположена около защитени територии с цел смекчаване на отрицателните въздействия върху тях; определя се в рамките на установените нормативи и определен със закон ред и се подчинява на специален режим на опазване и стопанисване, по–малко строг от този на защитената територия, около която е разположена.В действащия ПУ и неговата промяна такава буферна зона не е определена.
    Видно от публично достъпната информация на http: //www.pu-pirin.pirin.bg/news/ 135-16-05-2016 - g - predaden - v - dnpp - aktualiziran - proekt - pu - na - np - pirin - saglasno - provedena - rabotna - sreshta - na - 10 - 11 - 05 - 2016 - g – към датата на приключване на устните състезания предложеният Проект на ПУ на НП „Пирин” 2014 – 2023 (актуализацията на ПУ) съдържа такава подзона на Зоната за туризъм, като в забележка 3 на стр. 8 от проекта е посочено, че Подзона „Специална буферна зона“ от 1078,2 ха, фактически съдържа части, които площно са отнесени към няколко зони, а именно: 1) в Зона IV – са само териториите покрити с гори – 872,5 ха; 2) в Зона V по площ се намира т. нар. Обособена част „Сгради и съоръжения“ вътре в „Буфер ЮНЕСКО“ – 189,5 ха и 3) в Зона IV са туристически маршрути с площ 16,2 ха.“
    Обобщавайки изложените мотиви може да се направи извода, че първоинстанционният съд е приел, че ПУ на НП „Пирин“ няма обособена буферна зона; такава съществува към обекта за световно наследство; подобна подзона е предвидена в проекта за актуализация на ПУ на НП „Пирин“ 2014 – 2023, съдебният контрол по който не е предмет на настоящото съдебно производство.
    В касационните жалби касаторите сочат, че не е било взето предвид решение 42 COM7B.72 от 2018 г. на Комитета за световното наследство, което е издадено преди постановяване на съдебния акт и в което е заложено изискване устройствения план, който предвижда конкретни обекти да бъде подложен на екологична оценка, а не изменението на плана за управление на националния парк.
    Действително по това решение няма произнасяне. Същото е издадено след приключване на устните състезания по първоинстанционното дело, но преди произнасянето на съдебното решение. Решение 42 COM7B.72 от 2018 г. на Комитета за световното наследство не е съществувало към 29.12.2017 г. когато е издадено решение № 821 / 29.12.2017 г. на Министерския съвет на Република България, предмет на контрол за законосъобразност в съдебното производство пред тричленния състав на Върховния административен съд и в качеството си на нормативен факт, материализиращ юридически акт, съдът би бил длъжен да го обсъди и анализира единствено в случаите ако на същия е придадено обратно действие, т.е. на наличните в него правила за поведение е придадена обратна сила, каквато в случая не е налице.
    Значимият обществен интерес на настоящия правен спор обаче налага внимателен прочит на Решение 42 COM7B.72 от 2018 г. на Комитета за световното наследство. Решението е прието по време на 42-рата сесия на Комитета за световно наследство, проведена в Манама, Бахрейн от 24 юни до 4 юли 2018 год. В решението Комитетът за световно наследство констатира, че новият План за управление на обекта на световно наследство още не е финализиран и изисква бъдещото развитие на буферната зона да бъде ръководено посредством стратегическо планиране като се изпълни решението на Върховния административен съд относно Процедурата за Стратегическа екологична оценка (СЕО) за новия План за управление на обекта, когато стане налично. Изискал е Държавата – членка да се увери, че ще бъде предприета СЕО за устройственото планиране, основана на измененията от декември 2017 г. на настоящия План за управление като приоритет. Тази СЕО следва да включва специфична оценка на потенциалните въздействия върху Изключителната универсална стойност (ИУС) на обекта, включително от потенциалното развитие в районите, разположени в рамките на обекта и неговата буферна зона и да изпрати копие от резултатите от СЕО, когато са налични, до Центъра за световно наследство за преглед от Международния съюз за защита на природата (МСЗП). Указал е Държавата – членка да се въздържа от въвеждането на нови изменения, докато процедурата за СЕО на проекта за нов План за управление не приключи. Изискал е от Държавата – членка след като резултатите от решението на Върховния административен съд относно СЕО за новия План за управление на обекта стане налично, да се убеди, че новият План за управление обхваща обстойно всички потенциални заплахи за ИУС на обекта и ясно очертава как целите на управлението, зонирането и използването на земята на територията на Национален парк „Пирин“ ще допринесат за повишаване на ИУС на обекта и ще предотвратят всякакво нарушаване на неговата цялост. Констатирал е възможността за изграждане на съоръжения за водохващания, но е изискал по-подробна информация за тяхното потенциално разширяване, въздействия и тяхната връзка с потенциалните развития в буферната зона на обекта. Отбелязал е липсата на забрана за „подмяна и увеличаване“ на капацитета на ски-инфраструктурата в буферната зона като е изискал от Държавата – членка да се увери, че такъв тип развитие няма да окаже влияние върху ИУС на обекта. Въвел е срокове за отчет.
    С Решение 42 COM7B.72 от 2018 г. Комитетът за световното наследство не отменя разпоредби от предишни решения. Последните са прецизно изследвани от първоинстанционния съд. Така например с решение 36 СОМ 7В.18 на Комитета за световно наследство– достъпно на адрес https: //www.moew.government.bg / bg / zastiteni - teritorii - konvenciya - za - opazvane - na - svetovnoto - nasledstvo - na - yunesko - nacionalen - park - pirin/ се допуска изграждането на нови съоръжения за ски спорт в границите на буферната зона, в съответствие с националното законодателство и с изискването страната да извършва оценка за негативното въздействие на евентуални нови съоръжения върху обекта на световно наследство, както и да не се допуска строителство на такива в последния. В случая обаче, от една страна както в действащия ПУ, така и с процесната промяна не е определена буферна зона (такава е определена с проекта за актуализация на ПУ, който към настоящия момент не е приет), а от друга страна, нормата на чл. 21, т. 1 ЗЗТ не допуска подобно строителство в национален парк, към чиято територия принадлежат зоните, в които е извършена промяна.
    С решение 37 СОМ 7В.17 на Комитета за световно наследство – достъпно на https: //www.moew.government.bg / bg / zastiteni - teritorii - konvenciya - za - opazvane - na - svetovnoto - nasledstvo - na - yunesko - nacionalen - park - pirin/ изрично е предвидено държавата да извърши стратегическа екологична оценка за развитието на буферната зона, като решение 40 СОМ 7В.93, изисква да не бъдат одобрявани бъдещи подобрения в обекта или неговата буферна зона, докато проектът на ПУ не бъде подложен на процедура за екологична оценка и оценка за съвместимост.
    Анализът на актовете на Комитета за световно наследство и в частност последното негово Решение 42 COM7B.72 от 2018 г., в което съществува задължение за извършване на екологична оценка на териториалното планиране, което ще следва промяната на плана за управление, приета с Решение № 821 / 29.12.2017 г. на Министерския съвет на Република България не означава, че Комитетът одобрява приемането на промяната на плана за управление без процедура за екологична оценка. Използваният термин стратегическо планиране не касае устройствените планове, а плановете за управление, които са стратегическия документ за националните паркове. Стратегическата екологична оценка е невъзможно да бъде реализирана като специфична оценка на потенциалните въздействия върху Изключителната универсална стойност на обекта, включително от потенциалното развитие в районите, разположени в рамките на обекта и неговата буферна зона чрез оценки на отделните инвестиционни предложения, ПУП и ОУП.
    Плановете за управление на националните паркове определят възможностите за последващо строителство и за всички останали дейности, които ще се извършват на територията им.
    Същността и значението на плановете за управление има своята уредба в Раздел ІІ, Глава ІV, на Закона за защитените територии, озаглавен „Планове за управление“.
    В Раздел ІІ, Глава ІІ, от Закона за защитените територии е изяснена същността на защитените територии, конституирани като национални паркове.
    За национални паркове се обявяват територии, в чиито граници не попадат населени места и селищни образувания и които включват естествени екосистеми с голямо разнообразие на растителни и животински видове и местообитания, с характерни и забележителни ландшафти и обекти на неживата природа. За тях се приемат планове за управление, които се съобразяват с изискванията към категорията защитена територия, нейния режим и международните договори. В своята конкретика плановете за управление дават обща характеристика на защитената територия и на компонентите й, целите на нейното управление, норми, режими, условия или препоръки за осъществяване на дейностите в горите, земите и водните площи, развитие на инфраструктурата и строителството, организацията на управлението и други. Плановете за управление могат да съдържат и краткосрочни и дългосрочни програми за действия, свързани с научноизследователската работа и мониторинг на компонентите на околната среда, поддържането на застрашени видове, съобщества и местообитания, екологичното възпитание и образование и други.
    Легална дефиниция на понятията „планове и програми“ се съдържа и в §1, т.22 от ПЗР на ЗООС, който гласи, че по смисъла на този закон "Планове и програми" са планове, програми, стратегии и други подобни документи, както и техните изменения, които: а) се изискват от законови, нормативни или административни разпоредби; б) са предмет на подготовка и/или приемане от публичен орган на национално, регионално или местно равнище или които се подготвят от даден орган за приемане чрез одобрена от Министерския съвет или от Народното събрание процедура. Промяната в плана за управление също попада в тази дефиниция. Изводите могат да бъдат подкрепени и от §1, т.28а от Допълнителните разпоредби на Закона за биологичното разнообразие, съгласно който планове, програми и инвестиционни предложения са плановете, програмите и инвестиционните предложения и техните разширения и промени по смисъла на Закона за опазване на околната среда.
    Изменението на плана за управление на Национален парк „Пирин“, одобрено с Решение № 821 / 29.12.2017 г. на Министерския съвет на Република България, попада в обхвата на ЗООС и ЗБР.
    Законосъобразни са изводите на тричленния състав на Върховния административен съд, че то е подлежало на процедурите по чл. 81 и сл. ЗООС и чл. 31 и сл. ЗБР, доколкото не са налице основанията за задължителна екологична оценка по смисъла на чл. 85, ал.1 ЗООС. В съответствие с чл. 81, ал. 5 ЗООС, за плановете, програмите и инвестиционните предложения или техните изменения или разширения, попадащи в обхвата на оценките по ал. 1, се извършва и оценка за съвместимостта по реда на чл. 31 от Закона за биологичното разнообразие. Разпоредбата на чл. 31, ал. 4 във вр. с ал. 1 ЗБР предвижда, че за плановете, програмите и инвестиционните предложения, попадащи в обхвата на Закона за опазване на околната среда, оценката по ал. 1 се извършва чрез процедурата по екологична оценка, съответно чрез процедурата по оценка на въздействието върху околната среда по реда на Закона за опазване на околната среда и при спазване на специалните разпоредби на този закон и наредбата по чл. 31а.
    Съобразявайки практиката на Съда на Европейския съюз – т.62 от решение от 07.06.2018 г. по дело С-160 / 2017; т.45 от решение от 27.10.2016 г. по дело С-290 / 2015, че Директива 2001 / 42 / ЕО презумира, че екологична оценка може да се прави на планове или програми, които имат за предмет да уредят по-общо устройството на територии или зони по принцип и да определят очертанието на географска зона, в която може да се изпълняват проектите по Приложение I и II на Директива 85/337/ЕЕС решението за изменение на плана за управление на НП „Пирин“ е следвало да бъде подложено на екологична оценка. Отчитайки съдържанието на контролирания общ административен акт е очевидно, че предприетата промяна е свързана в областта на туризма, както и с териториалното планиране и земеползване, които са част от изброените основания по чл. 85, ал.1 ЗООС, изискващи задължителна екологична оценка.
    Развитите от касаторите доводи, че смисълът на плановете за управление на защитените територии е да играят роля на рамков документ за водене на политика, а не да предвиждат конкретни инвестиционни предложения и поради това не бива да се прави тъждество между режими и конкретни предвиждания, а още по-малко с някоя от областите по чл. 85, ал.1 ЗООС, респ. чл. 3.2 от Директива 2001 / 42 / ЕО не отчитат необходимостта от участие на обществеността при изготвянето на плановете, програмите и политиките, касаещи околната среда (чл.7 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция)). В чл. 6, ал.4 от Орхуската конвенция е заложено изискването за участие на обществеността на ранен етап, когато всички възможности са открити и може да се проведе ефективно обществено обсъждане.
    Директива 2001 / 42 / ЕО относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда е част от дейността по прилагане на Орхуската конвенция в Европейския съюз. През 2003 г. е публикувана и Директива 2003 / 35 / ЕС на Европейския парламент и на Съвета на Европейския съюз, която въведе правила за участието на обществеността при подготовката на някои планове и програми, имащи отношение към околната среда. С тази директива бяха конкретизирани разпоредбите на чл. 7 и чл. 9, ал.2 от Орхуската конвенция.
    Критерии за това от кой етап следва да се счита задължително участието на обществеността може да бъде изведен от практиката по прилагане на конвенцията и решенията на Комитета за съответствие към Орхуската конвенция. В поредица от свои решения той е приел, че изразът „когато всички възможности са открити“ означава, че участието на обществеността трябва да бъде осигурено на етапа, когато се решава, че някои от опциите или възможностите отпадат (или се преклудират).
    С изменението на ПУ на НП „Пирин“ се извършва значителна промяна в нормите, режимите, условията и препоръките за осъществяване на дейностите, като в зона IIа – Зона за опазване на горските екосистеми и отдих се предвиждат нови дейности, а именно: водохващане; в зона III – Зона за туризъм – дейности по изграждане на писти, въжени линии, съпътстваща инфраструктура и изкуствено осветление и в зона IV – зона на сгради и съоръжения дейности по изграждане на писти, въжени линии и съпътстваща инфраструктура. Промяната на предназначението на големи площи от националния парк и включването им в зоната за туризъм и зоната на сградите и съоръженията по своето правно естество означа преклудиране на възможността тези площи да бъдат използвани пълноценно за опазване на биоразнообразието. Поради това участието на обществеността в единствено възможната процедура по екологична оценка на промяната на плана за управление е било задължително. Аргументите на касаторите, че е достатъчно провеждането на екологична оценка за всеки един от последващите актове по приемане на ОУП и ПУП са необосновани, защото не отчитат това, че в нито една от последващите процедури няма да бъде разглеждан въпроса за това какви ще са екологичните последици от разширяването на зоната за туризъм и зоната на сградите и съоръженията в параметрите, съдържащи се в решение № 821 / 29.12.2017 г. на Министерския съвет на Република България.
    При тези съображения и след служебна проверка на съдебното решение настоящият петчленен състав на Върховния административен съд не констатира пороци, съставляващи касационни основания за отмяната му и като правилно същото следва да бъде оставено в сила.
    Предвид изхода на спора и заявените искания за разноски за касационната инстанция, в тежест на касаторите следва да бъдат поставени извършените от А. Карагьозов, от [населено място] разноски под формата на адвокатско възнаграждение, които съгласно договор за правна защита и съдействие от 01.11.2018 г. възлизат на сумата от 500,00 лева и извършените от „ВВФ – Световен фонд за дивата природа, Дунавско – Карпатска програма България“, гр. София разноски под формата на адвокатско възнаграждение, които съгласно договор за правна защита и съдействие серия А, №478168 от 12.11.2018 г. възлизат на сумата от 1200,00 лева. Неоснователно е възражението за прекомерност предвид високата правна и фактическа сложност на спора.
    Водим от горното и на основание чл. 221, ал.2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, петчленен състав

    РЕШИ:

    ОСТАВЯ В СИЛА решение № 10238 / 27.07.2018 г. по адм. дело № 3062 / 2018 г. по описа на Върховния административен съд.
    ОСЪЖДА Министерски съвет на Република България и Министерството на околната среда и водите да заплатят на А. Карагьозов, от [населено място] сумата от 500,00(петстотин) лева, разноски за касационната инстанция.
    ОСЪЖДА Министерски съвет на Република България и Министерството на околната среда и водите да заплатят на „ВВФ – Световен фонд за дивата природа, Дунавско – Карпатска програма България“, гр. София сумата от 1200,00(хиляда и двеста) лева, разноски за касационната инстанция.
    РЕШЕНИЕТО е окончателно.