Ново Р/О: Ново Р/О, 12295 / 15.11.2016 г.


РЕШЕНИЕ

3008
София, 17.03.2016

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Трето отделение, в съдебно заседание на двадесет и втори февруари две хиляди и шестнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ВАНЯ ПУНЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
РУМЯНА ЛИЛОВА
МИЛЕНА СЛАВЕЙКОВА
при секретар Виолета Добринова
и с участието
на прокурора Тодор Мерджанов
изслуша докладваното
от съдиятаМИЛЕНА СЛАВЕЙКОВА
по адм. дело 6275/2015. Document Link Icon


Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на Фондация „Макове за М.“ със седалище и адрес на управление [населено място], [улица], ет.5, ап.14 срещу разпоредбата на пар.1, т.17 от Допълнителните разпоредби на Наредба № 19 от 22.12.2014 г. на утвърждаване на медицински стандарт „Акушерство и гинекология“, приета от министъра на здравеопазването, обнародвана в Д.в. бр.106 от 23.12.2014 г., с която разпоредба е дефинирано понятието „потенциална жизнеспособност“.
Жалбоподателят поддържа, че оспорената разпоредба от Наредба № 19/2014 г. на МЗ оставя количествени завишените критерии по Наредба № 12/21.07.2014 г. (отм.) за жизнеспособност на плода от 800 грама телесна маса и/или 26 гестационна седмица в сравнение с Наредба № 32/2008 г. (отм.) - 600 грама телесна маса и/или 22 гестационна седмица. Ако плодът, макар и жив, не покрива едно от тези условия, то тогава се поставя изискването да преживее поне три денонощия, за да се счита за роден жив по смисъла на чл.2, ал.2 от Закона за наследството (ЗН), респ. за правосубектен по смисъла на чл.1 от Закона за лицата и семейството (ЗЛС). Поддържа, че тези критерии отлагат прага на раждането след евентуално тридневно оцеляване на живия плод. При неизпълнение на тези изисквания вместо живородено дете, починало след раждането, е налице абортиран биологичен материал, който не може да бъде погребан съгласно чл.45, ал.4 от Закона за гражданската регистрация (ЗГР).
Жалбоподателят излага съображения за незаконосъобразност на оспорената разпоредба от Наредба № 19/2014 г. на МЗ поради допуснати съществени процесуални нарушения – неизпълнение на процедурата по чл.26 и чл.28 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Счита, че за визираното завишаване на критериите за жизнеспособност не са изложени никакви мотиви, не са изследвани очакваните резултати от прилагането на завишените критерии, включително правата на родителите на новородените, изразяващи се в невъзможност да получат своите деца, да се снабдят с акт за раждането им, а в случай на смърт – да ги погребат, което препятствало проверката за законосъобразност. На следващо място, посочва противоречие с разпоредби от по-висок ранг – чл.15, ал.1 ЗНА, чл.28, ал.1 от Конституцията на РБ, чл.1 ЗЛС и чл.2, ал.2 ЗН, като счита, че поставя под условие правото на живот по чл.28 КРБ, което съгласно чл.1 ЗЛС придобива всяко лице от момента на раждането си. Счита, че се заличава разликата между „живо роден“, т.е. жизнеспособен по оборимата презумпция на чл.2, ал.2 ЗН и жизнеспособен. Излага съображения за несъответствие с целта на закона по чл.2 от Закона за здравето и чл.6, ал.1 от Закона за лечебните заведения, като отнема качеството на майки на родилките, чийто плод не отговаря на посочените критерии, респ. качеството на човешки същества на децата, родени с тегло между 600 и 800 грама и между 22 и 26 г.с., които не са преживели повече от три денонощия след 11.08.2014 г. (датата на влизане в сила на Наредба № 12/21.07.2014 г.
По реда на чл.189, ал.2 АПК в съдебно заседание на 22.02.2016 г. е допуснато присъединяване към оспорването на Т. И. Б., която представя доказателства за проведено лечение в УМБАЛ [населено място] в периода 03.02.-05.02.2016 г. с диагноза „аборт“ в 24 г.с. на плод с тегло 750 грама. Поддържа, че поради завишените изисквания на оспорената наредба е лишена от възможност да погребе своето дете, с което обосновава наличието на личен, пряк и непосредствен интерес от присъединяване към оспорването.
Ответникът министър на здравеопазването оспорва жалбата чрез юрк.Бранковска по съображения за спазване на всички законови изисквания при приемането й.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата по съображения, че се касае за въвеждане на медицински стандарти, чието неспазване може да доведе до ангажиране на юридическа отговорност спрямо лечебното заведение или лекаря, но не и да препятства правата на субектите.
Върховният административен съд, състав на трето отделение, намира, че жалбата е процесуално допустима. Предмет на оспорване е конкретна разпоредба от подзаконов нормативен акт, а съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. С оглед регистрираните предмет на дейност и цел на създаване на фондацията – жалбоподател, следва да се приеме, че за същата е налице правен интерес от оспорване по смисъла на Тълкувателно решение № 2/2010 г. на О. на ВАС. Приложените към жалбата на Т. И. Б. доказателства обуславят наличието на пряк, личен и непосредствен интерес от оспорване. С оглед разпоредбата на чл. 187, ал. 1 от АПК оспорването на подзаконовите нормативни актове може да бъде извършено без ограничение във времето, следователно оспорването е допустимо.
Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения:
Съгласно чл.196, вр. чл.168, ал.1, вр. чл.146 АПК съдът проверява законосъобразността на оспорения административен акт, като прецени дали е издаден от компетентен орган и при спазване на установената форма, спазени ли са процесуалните и материалноправни разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта на закона. Нормативният акт е издаден по законова делегация на чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения от компетентния министър на здравеопазването.
Оспорената разпоредба на пар.1, т.17 от ДР на Наредба № 19/2014 г. урежда обяснение на термина „потенциална жизнеспособност“ чрез количествени показатели за тегло на плода и гестационна седмица от бременността съобразно чл.32, ал.2, т.3 от Указ № 833/24.04.1974 г. за Прилагане на ЗНА. Същият термин е от изключително значение, доколкото свързва разпоредбата с нормите, определящи правосубектността на физическите лица. Съгласно чл.1 от Закона за лицата и семейството (ЗЛС) всяко лице, от момента на раждането си, придобива способността да бъде носител на права и задължения, придобива правосубектност. Разпоредбата на чл.2, ал.2 ЗН въвежда оборимата презумпция, че роденият жив се смята за жизнеспособен, което е от значение за наследяването, т.е. отново с правосубектността, с възможността да се придобиват права и задължения. Логично и съответстващо на природните процеси нормативните актове, които определят правосубектността, я свързват с понятията „раждане“ и „роден жив“, но тези понятия имат своето медицинско измерение и логично се определят от медицинския стандарт „Акушерство и гинекология“, регулиращ обхвата, рамката, показателите на медицинската помощ, но винаги с цел качественото й предоставяне с оглед защита интересите и правата на пациентите (чл.2 от Закона за здравето и чл.6, ал.1 ЗЛЗ).
Лаически посочено, раждането е сложен процес, за което свидетелстват определенията за „нормално раждане“ и „патологично раждане“ в Наредба № 19/2014 г. От медицинска гледна точка „раждане“ е цялостната експулсия или екстракция на плод, който е потенциално жизнеспособен по критериите на т.17 (т.22 от наредбата). „Аборт“ е загуба или прекъсване на бременност преди плодът да е станал потенциално жизнеспособен отново по критериите на т.17 (т.1 от наредбата). Видно от текстовете на Наредба № 19/2014 г. (т.1 и т.22 от ДР) оспореното понятие за „потенциална жизнеспособност“ е определящо за понятията „аборт“ и „раждане“, а те от своя страна – за това, дали индивидът е роден жив или не, т.е. дали е правосубектен или не. Съгласно чл.45, ал.3 ЗГР преценката дали детето е родено живо или мъртво, или е налице аборт, се прави от компетентно медицинско лице. Стандартите, при които действат медицинските лица, включително с риск да понесат отговорност при неспазването им, са уредени именно в Наредба № 19/22.12.2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Акушерство и гинекология“. Нагледен пример в тази насока е случаят на жалбоподателката Б., родила в 24 г.с. плод с тегло 750 грама (л.141 – 143), квалифициран от медицинска гледна точка като „аборт“, при който от юридическа гледна точка не се придобива правосубектност, липсва както дете, така и родител. Това от своя страна поставя редица морално-психологически проблеми във връзка с помощта на родителите да преодолеят загубата, включително възможността за погребение. Съгласно чл.61 ЗГР (редакция до Д.в. бр. 55/2015 г. в сила от 21.07.2015 г.) препис-извлечение от акта за смърт представлява разрешение за погребение, а при аборт не се съставя акт за раждане, респ. акт за смърт (чл.45, ал.4 ЗГР).
По аргумент от противното на пар.1, т.17, б.“а“ от ДР на Наредба № 19/2014 г. независимо дали плодът е роден жив или мъртъв, ако същият при раждането е с тегло под 800 грама и на възраст под 26 г.с., той не е потенциално жизнеспособен, респ. е налице аборт, при който не е налице нов правен субект и не се съставя акт за раждане. Ако плод с тези данни (тегло под 800 грама и възраст под 26 г.с.) е роден жив, той трябва да е живял поне три денонощия, за да се определи като потенциално жизнеспособен (пар.1, т.17, б.“б“), т.е. да е налице раждане, при което е налице нов правен субект. От изложеното следва, че посочените в оспорената разпоредба на пар.1, т.17 от ДР на Наредба № 19/2014 г. количествени норми, които подпомагат и ориентират медицинските лица в работата им при квалифициране на различните случаи като „раждане“ или „аборт“, са от изключително значение за придобиване на правосубектност от юридическа гледна точка в цитирания по-горе смисъл по чл.1 ЗЛС със съответните задължения за гражданска регистрация на раждането по смисъла на ЗГР.
Разпоредбата на пар.1, т.17 от Наредба № 32/2008 г. (отм.) регламентира потенциалната жизнеспособност на плода като теоретична способност да води извънутробен живот при следните критерии: телесна маса при раждането 600 и повече грама и/или гестационна възраст 22 и повече г.с. Последващата нормативна промяна, направена с Наредба № 12/2014 г.(Д.в. бр. 66 от 08.08.2014 г.) не урежда понятие „потенциалната жизнеспособност“, а въвежда критерии за телесна маса и гестационна възраст при понятието за раждане, въвеждайки повишените критерии от 800 грама тегло и 26 г.с. Тези повишени изисквания са възприети от оспорената разпоредба на пар.1, т.17 от ДР на Наредба № 19/2014 г., която отново въвежда понятието „потенциалната жизнеспособност“. Анализът на измененията в правната уредба показва, че тези критерии неизменно са указание за разликата между „аборт“ и „раждане“, а с това и за възможността за придобиване на правосубектност. Спорът е относно законосъобразност на нормативното изменение на пар.1, т.17 от ДР на Наредба № 19/2014 г. по критериите на чл.168, вр. чл.146 АПК.
Видно от представената от ответника административна преписка, въведените завишени критерии от 800 грама тегло и 26 г.с. са били предмет на обществена дискусия по повод приемането на Наредба № 12/2014 г.(Д.в. бр. 66 от 08.08.2014 г.). Свидетелства за това са отзивите на неправителствени организации: писмо вх.№ 63-00-100 от 27.08.2014 г. на Сдружение „Избор за живот“, съдържащо конкретни данни и предложения в тази насока (л.106 – 112), писмо вх.№ 91-00-129 от 04.09.2014 г. на единадесет организации (л.104-105), открито писмо вх.№ 92-62/01.09.2014 г. (л.103), становище вх.№ 91-00-135 от 17.09.2014 г. на Национална мрежа за децата (л.101-102), писмо вх.№ 91-00-166/05.12.2014 г. (л.94-95).
По повод медийни публикации от м.август 2014 г. е изразено становище на директора на Дирекция „Здравна политика“ рег. № 75-22-137/25.08.2014 г. до медийния съветник към МЗ (л.85-87) относно незадоволителния резултат от въвеждането на стриктни граници между аборт и раждане с предложение за професионален коментар от страна на националните консултанти по акушерство и гинекология и по неонатология към МЗ.
Видно от писмо рег.№ 75-22-139/27.08.2014 г. са изготвени медицински мотиви от националните консултанти по акушерство и гинекология - проф.А. Д. и по неонатология - проф. Б. Слънчева, чрез изп.директор на С. „Майчин дом“ проф.В. З. (л.82 – 84). Същите медицински мотиви са публикувани на 28.08.2014 г. на официалния сайт на Министерство на здравеопазването под заглавие „Пояснения относно медицински стандарт "Акушерство и гинекология".
По повод постъпилите възражения срещу Наредба № 12/2014 г. е изготвен доклад рег. № 62-08-48/27.10.2014 г. (л.89-91) на МЗ, с който се предлага да се потвърдят критериите за аборт и раждане, тъй като МЗ е обявило на страницата си позиция по този въпрос, пък и от гледна точка на статистиката (л.91). В същата насока е докладът на зам.министъра на здравеопазването рег. № 62-08-48 от 24.11.2014 г. (л.69 – 71). Проектът на Наредбата за утвърждаване на медицински стандарт „Акушерство и гинекология“, заедно с мотивите към него е публикуван на сайта на МЗ за 14-дневно обсъждане на 05.12.2014 г. (л.77).
Приложените към проекта за приемане на Наредба № 19/2014 г. мотиви не съдържат никакви съображения касателно оспорената разпоредба на пар.1, т.17 от ДР на Наредба № 19/2014 г. В мотивите е посочено, че са изготвени в изпълнение на Дейност 5 „Изготвяне на основани на научни доказателства медицински стандарти“, но относно завишените стандарти за „жизнеспособност“ не са посочени подобни научни доказателства. Липсват данни за ползван международен опит и данни от актуалната ситуация в лечебната и здравната мрежи, както е прокламирано в мотивите. Посочва се, че целта на стандарта е да осигури достъп до базисни медицински услуги при гарантиране на тяхното качество, но липсва необходимата конкретика, какво е наложило завишаването на стандартите за „потенциална жизнеспособност“ на плода в сравнение с Наредба № 32/2008 г. (отм.).
Съдът, в решаващия си състав, намира, че тези мотиви не отговарят на изискванията на чл.26, ал.2 ЗНА. Разпоредбата на чл.26 ЗНА поставя условие изработването на проект на нормативен акт да се извърши при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Гаранция за спазване на тези принципи са въведените с нормите на чл.26, ал.2 и чл.28 ЗНА правила за изработване на проекти на нормативни актове, които придават важно значение на мотивите към съответното законодателно изменение и възможността същите да бъдат обсъдени от най-широк кръг заинтересовани лица. Израз на значението на законосъобразното провеждане на процедурата е санкцията по чл.28, алл.3 ЗНА - проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. Изискването за мотивите на проекта на нормативния акт не е формално, а напротив – следва да бъде достатъчно пълно и конкретно, за да осигури реализиране на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. То предоставя възможност за широко обществено обсъждане на възможно най-голям кръг засегнати лица, които в случая са не само професионалните общности, но и всички потенциални родители, т.е. всички правни субекти. Изменението в тези норми чрез завишаването им - тегло от 600 на 800 грама и възраст от 22 г.с. на 26 г.с. не следва да бъде предприемано без съответното мотивиране в каквато насока са разпоредите на чл.26 и чл.28 ЗНА.
Наличието на медийни публикации, разменена кореспонденция между МЗ и неправителствени организации, изготвено по този повод медицинско становище от националните консултанти и публикуването му на сайта на МЗ, отделно от мотивите за приемане на Наредба № 19/2014 г. не изпълнява изискванията на чл.26 и чл.28 ЗНА. Посочените разпоредби имат императивен характер и с тях се цели да се осигури възможност за излагане на тезите на заинтересованите лица и обсъждането им преди приемането на нормативния административен акт с всички произтичащи от това последици. Неизпълнението на тези изисквания води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт, което е самостоятелно основание по чл.146, т.3, вр. чл.196 АПК за отмяна на акта в оспорената част по чл. 172, ал.2 АПК. Излагането на мотиви към проекта за изменение на нормативния акт в оспорената част ще предостави възможност за широко обществено обсъждане, каквото се дължи на оспорената разпоредба с оглед изключителното й значение за придобиване на юридическа правосубектност. Липсата на мотиви е пречка да се провери материалната законосъобразност на акта и издаването му в съответствие с целта на закона за качествено предоставяне на медицинската помощ с оглед защита интересите и правата на пациентите (чл.2 от Закона за здравето и чл.6, ал.1 ЗЛЗ).
Предвид изхода на спора на основание чл.143, ал.1 АПК следва да се осъди Министерство на здравеопазването да заплати на Фондация „Макове за М.“ направените по делото разноски в 30 лв. - 10 лв. държавна такса и 20 лв. такса за обнародване на оспорването в ДВ. Липсват доказателства за направени разноски за адвокатско възнаграждение.
Водим от горното, Върховният административен съд, състав на Трето отделение,
РЕШИ:

ОТМЕНЯ по жалба на Фондация „Макове за М.“ със седалище и адрес на управление [населено място], [улица], ет.5, ап.14 и на Т. И. Б. от [населено място], [улица] разпоредбата на пар.1, т.17 от Допълнителните разпоредби на Наредба № 19 от 22.12.2014 г. на утвърждаване на медицински стандарт „Акушерство и гинекология“, приета от министъра на здравеопазването, обнародвана в Д.в. бр.106 от 23.12.2014 г.
ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването да заплати на Фондация „Макове за М.“ със седалище и адрес на управление [населено място], [улица], ет.5, ап.14 сумата от 30 лв., представляващи направени по делото разноски.
Решението може да се обжалва с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му.

Особено мнение: