ОПРЕДЕЛЕНИЕ

4066
София, 09.04.2015

Върховният административен съд на Република България - Седмо отделение, в закрито заседание на шести април две хиляди и петнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ТАНЯ ВАЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
СОНЯ ЯНКУЛОВА
МИРОСЛАВА КЕРИМОВА
при секретар
и с участието
на прокурора
изслуша докладваното
от съдиятаСОНЯ ЯНКУЛОВА
по адм. дело 2999/2015. Document Link Icon


Производството е по чл. 229, ал. 1, т. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по частна жалба на [община], [населено място], пл. „Свобода“, срещу Определение №35 от 30.01.2015 г. на Административен съд, [населено място], постановено по административно дело №720/2014 г.
С обжалваното определение съдът отхвърлил жалбата на [община] срещу писмо, изх. №08.00.2322 от 08.07.2014 г. на ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“, с което е направено предложение за финансова корекция по сключен договор №Д-ОП-42 от 20.12.2012 г.
Частният жалбоподател счита обжалваното определение за незаконосъобразно. Съдът неправилно приел, че оспорваното Решение №08.00.2322 от 08.07.2014 г. на ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“ не е индивидуален административен акт. Член 14, ал. 1 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз (Наредбата) и Методологията за определяне на финансови корекции във връзка с нарушения, установени при възлагането и изпълнението на обществени поръчки и на договори по проекти, съфинансирани от Структурните фондове, Кохезионния фонд на Европейския съюз, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, Европейския фонд з рибарство и фондовете от Общата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци“ (Методология) изрично определят акта като индивидуален административен акт. Сочи, че жалбата му е подадена като жалба срещу акт на министъра на околната среда и водите, тъй като ръководителят на управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда“ е представител на министъра на околната среда и водите, който е орган с компетентност по отношение на издадените актове и действа като административен орган.
Сочи, че в периода, в който е издаден оспорения акт издателят му – Я. Г., не е има компетентност и правомощие да го издава, тъй като е била освободена от длъжност. Това прави оспорения акт нищожен. Представя писмени доказателства в подкрепа на това твърдение.
Неправилен счита извода на съда за договорния характер на правоотношенията по повод на финансовата корекция. Съдът не отчел, че ръководителят на управляващия орган не е страна по договора за безвъзмездна финансова помощ, а действа като административен орган, в чиито правомощия е да налага финансови корекции, поради което се намира в надмощно положение и не може да се говори за правоотношения на равнопоставеност.
Моли съда да отмени обжалваното определение и да реши делото по същество.
Ответникът по частната жалба – ръководител на управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“ не взема становище.
Върховният административен съд счита частната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 230 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.
Разгледана по същество частната жалба е неоснователна.
За да постанови обжалваното определение съдът приел от фактическа страна, че:
1. На 29.12.2008 г. между министъра на околната среда и водите, в качеството му на договарящ орган по Оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“, и [община] бил подписан договор за безвъзмездна финансова помощ по оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“, съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие и от Кехезионния фонд на Европейската общност за проект „Рехабилитация на ВиК мрежите на [населено място]“.
2. По изпълнението на договора била извършена проверка относно изпълнението на договор №Д-ОП-42 от 20.12.2012 г. между [община] и [фирма].
3. На 08.07.2014 г., с писмо, изх. №08-00-2322, ръководителят на управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“ – Я. Г., наложила финансова корекция в размер на 5% от стойността на договор №Д-ОП-42 от 20.12.2012 г.
4. На 30.07.2014 г. [община] оспорила пред Върховния административен съд писмо, изх. №08-00-2322, на ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“
5. По подсъдност делото било изпратено на Административен съд, [населено място].
6. На 02.10.2014 г. с определение №396, постановено по административно дело №720/2014 г., Административен съд, [населено място], оставил жалбата без разглеждане и прекратил съдебното производство.
7. На 27.01.2015 г. с Определение №930, постановено по административно дело №13877/2014 г., Върховният административен съд отменил Определение №396 и върнал делото за продължаване на съдебното производство.
8. На 30.01.2015 г. с Определение №35, постановено по административно дело №720/2014 г., Административен съд, [населено място], оставил жалбата на [община] без разглеждане и прекратил съдебното производство.
При така установените факти съдът приел от правна страна, че оспореното писмо, изх. №08-00-2322 от 08.07.2014 г. на ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“ не е индивидуален административен акт и не попада в обхвата на изброените в глава десета на Административнопроцесуалния кодекс актовете. Приел, че писмото е акт, който регламентира облигационни отношения между жалбоподателя, в качеството му на бенефициер (лицето, което получава помощта), и Министерството на околната среда и водите, в качеството му на договарящ орган. С оглед на това приел, че спорът е подведомствен на гражданските съдилища. Приел, че оспореното писмо е правно действие, с което се упражняват права, произтичащи от договор между страните по същия. С оглед на това фактическите и правни действия на страните по договора нямат публичноправен, а облигационен характер. Въз основа на това съдът направил извод за недопустимост на съдебното оспорване поради липса на подлежащ на оспорване административен акт и прекратил съдебното производство.
Изводът на съда е законосъобразен.
Макар настоящият състав да счита извода на съда за законосъобразен, намира за необходимо да посочи, че чл. 235, ал. 2 АПК изрично установява задължението на по-долния съд да се съобрази с постановеното на основание чл. 235, ал. 1 АПК определение. В случая със свое определение №930 от 27.01.2015 г. Върховният административен съд отменил прекратителното определение на Административен съд, [населено място], и върнал делото за продължаване на съдебното производство. Независимо от това и от разпоредбата на чл. 235, ал. 2 АПК Административен съд, [населено място], отново прекратил съдебното производство на същото основание. Неспазването от съда на законово установено негово задължение въздейства върху правната сигурност и правото на защита, върху принципа на законност, на който се основава съдебното производство, поради което първоинстанционният съд, независимо от несъгласието си с постановеното определение следвало да разгледа спора по същество, освен ако не са били налице други процесуални пречки за допустимост на съдебното производство.
Настоящият състав на Върховния административен съд не е обвързан от изразеното становище в Определение №930.
По делото е безспорно, че на 29.12.2008 г. между [община] и Договарящият орган – министърът на околната среда и водите, е сключен договор за безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“ за проект „Рехабилитация на ВиК мрежите на [населено място]“.
Този основен факт, предмета на делото – оспореното писмо, мотивите на съда и доводите на частния жалбоподател налагат съдът да определи характера на правоотношенията, които са породили издаването на оспорения акт и приложимата към тях правна уредба на позитивното право. Характерът на правоотношенията и качеството, в което е действал издалият оспореното писмо правен субект, определят и характера на оспорения акт, а с оглед на това и вида на търсената съдебна защита.
Предоставянето на безвъзмездна финансова помощ по оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“ е нормативно установено в Регламент (ЕО) №1083/2006 на Съвета от 11.07.2006г. за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) №1260/1999г. (Регламент (ЕО) №1083/2006). Регламентът определя целите и общите правила на помощта, подхода към сближаването, програмирането, управлението, мониторинга и контрола, корекциите, т.е. всички елементи на процеса на предоставяне на безвъзмездна помощ като инструмент за постигане на общата европейска политика. В изпълнение на Регламент (ЕО) №1083/2006г. е приет Регламент (ЕО) №1828/2006 на Комисията от 08.12.2006г. относно реда и начина на изпълнение на Регламент (ЕО) №1083/2006 на Съвета за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и на Регламент 1080/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за регионално развитие (Регламент (ЕО) №1828/2006). Регламентът е нормативен акт с общо приложение. Той е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави-членки – чл. 288 ДФЕС. Членове 58 - 61 Регламент (ЕО) №1083/2006 и чл. 12 и 13 Регламент (ЕО) №1828/2006 определят системите за управление и контрол на оперативните програми и правомощията на органите за изпълнение на тези функции. С оглед на предмета на договора между [община] и договорящия орган правоотношенията, възникнали от този договор, попадат в обхвата на действие на регламентите.
Постановление №121 на Министерския съвет от 31.05.2007 г. за определяне на реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз (Постановление №121) урежда реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове (Европейският фонд за регионално развитие и Европейският социален фонд) и Кохезионния фонд. По аргумент за противното от чл. 1, ал. 2 на Постановление №121 процесният договор попада в обхвата на действие на постановлението.
В изпълнение на посочената нормативна уредба към датата на подписване на процесния договор министърът на околната среда и водите е изпълнявал функциите на договарящ орган на Оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“ Министърът безспорно е административен орган – чл. 25, ал. 1 от Закона за администрацията. Към датата на издаване на оспореното писмо и към датата на постановяване на обжалваното определение за изпълняващ тази функция е определен друг орган от Министерството на околната среда и водите. Съгласно чл. 40, ал. 1 от У. правилник на Министерството на околната среда и водите, редакция към датата на издаване на оспореното писмо, Главна дирекция „Оперативна програма „Околна среда“ изпълнява функциите на Управляващ орган на Оперативна програма „Околна среда“ за програмните периоди 2007 – 2013 г. и 2014 – 2020 г. Съгласно §1, т. 14 Постановление №121 ръководителят на Управляващия орган е ръководител на администрацията, в рамките на чиято структура се намира договарящият орган. Следователно определеният да изпълнява функциите на ръководител на Управляващия орган е административен орган по смисъла на §1, т. 1 АПК, тъй като безспорно принадлежи на системата на изпълнителната власт и осъществява възложена му с нормативен акт – Регламент (ЕО) №1083/2006 и Постановление №121, държавна дейност.
Но ръководителят на Управляващия орган, както правилно приел съдът, не е пълномощник на министъра на околната среда и водите. Този довод на частния жалбоподател не съответства на нормативната уредба. Министърът не делегира свои правомощия на управляващия орган, тъй като тези правомощия са уредени в акт на Европейския съюз. Министърът може, с оглед на своята компетентност, само да определи кой орган ще упражнява правомощията на ръководител на Управляващия орган.
Видно е, че посочената нормативна уредба регламентира правоотношения, в които едната страна е държавата в лицето на съответния неин орган. Без участието на държавата, в лицето на съответния неин орган, не могат да възникнат правоотношения по повод на предоставянето на безвъзмездна финансова помощ от Структурните и Кохезионния фонд на Европейския съюз. Правоотношенията никога не са само между частноправни субекти. Въпросът е означава ли това автоматично, че винаги договарящият орган и неговият ръководител действат като орган на държавната власт, който може едностранно да предизвика промяна в правната сфера на жалбоподателя.
Отговорът на този въпрос налага да се установи целта на договора, субектите по правоотношението, възникващо от договора, и в частност качеството, в което договарящият орган действа, на всеки етап от производството по предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативните програми и начина на формиране на волеизявлението му.
По целта на договора:
Договорът за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативна програма „Околна среда“ е договор, сключен за изпълнение от държавата на общата европейска политика за хармонично развитие, за икономическо, социално и териториално сближаване и намаляване на неравенството между нивата на развитие на различните региони визирана в чл. 174 от Договора за функциониране на Европейския съюз. Тоест, той е правен способ на държавата за изпълнение на цели на държавното управление. Или казано по друг начин чрез договора за предоставяне на безвъзмездна помощ оправомощените държавни органи – управляващият, сертифициращият и одитиращият, реализират държавната политика обективирана в правни, в случая на Европейския съюз и национални, норми. От гледна точка на целта, за която съществува, този правен способ е идентичен с другия правен способ, чрез който държавните органи реализират целите на държавното управление – административния акт. И административният акт, и договорът за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ са инструмент на административния орган за изпълнение на управленските му функции.
По субектите на правоотношението за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ:
Страни по договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ са Управляващият (договарящият) орган, представляван от неговия ръководител, който е административен орган, и частноправен субект. Същите са и страните по правоотношението, възникнало от административен акт – издател е държавен орган, а адресат – частноправен субект.
По последиците:
С договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ държавата удовлетворяват обществен интерес, който представлява цел на държавното управление и е обективиран в правни норми, а частноправният субект задоволява свои специфични интереси. С административния акт административният орган също реализира обществен интерес, като в зависимост от характера на акта, той би могъл не само да засегне субективни права или законни интереси на адресата, но би могъл и да ги удовлетвори. Тоест, при административния акт приоритета на обществения интерес е гарантиран независимо от задоволяването на частния интерес, докато при договора общественият интерес е постигнат само в резултат на съвпадането му с частния.
По начина на формиране на волеизявлението:
Административният акт е едностранно, властническо изявление на административния орган. Правните последици настъпват от едностранната воля на органа, докато при договора за безвъзмездна финансова помощ е налице съвпадение на две насрещни волеизявления – на органа и на бенефициера. Вярно е, че огромната част от съдържанието на договора е определено едностранно от органа и бенефициерът няма право да го променя. Нещо повече, значителна част от съдържанието е определено от законодателя като дори органът не може да го променя. Налице е императивно определена нормативна рамка, която не би могла да се промени дори и при желание на страните по договора, защото ще направи договора, респективно съответните негови клаузи, противоречащи на закона, т.е. нищожни – чл. 26, ал. 1 Закона за задълженията и договорите. В случая определените императивно клаузи визират, inter alia, условията на предоставяне на помощта, правомощията на управляващия орган по договора, в т.ч. и правомощието по подбор на съконтрахента, което само по себе си подлежи на съдебен контрол, контрола по изпълнение на договора, санкциите за нередности. Даже в допълнение страните са се договорили при бъдещо изменение на нормативната уредба да изменят договора в съответствие с нея, независимо какъв е характера на това бъдещо регулиране.
По характера на волеизявлението:
Но всичко това не може да обоснове извод за правоотношение, възникнало и регулирано от метода на власт и подчинение. Органът няма властта с едностранно волеизявление да принуди жалбоподателя да стане страна в правоотношението по получаване на безвъзмездна помощ. Жалбоподателят става страна само по силата на собствената си воля, обективирала преценката му за задоволяване чрез договора на определени негови интереси. Вярно е, че условията и правните последици на така постигнатото съгласие са твърде сходни с условията и правните последици на издаден по инициатива на частноправния субект индивидуален административен акт, с който се удовлетворява искането му, но волята на орган се обективира в различни правни актове – индивидуален административен акт и договор. Тоест, макар и осъществено в нормативни рамки и при почти никаква възможност на страните да излязат от тези рамки процесното правоотношение не е такова на власт и подчинение, а на свободното (с цялата условност на предоставената свобода) съвпадение на две насрещни волеизявления.
Следователно управляващия орган в този конкретен случай не действа като орган на власт, а като страна по договор. Действително, специфичен е законодателният подход да не регулира изрично правоотношенията по повод на изпълнението на договорите за безвъзмездна финансова помощ чрез средствата на административното производство, тъй като именно то, първо, съответства на публичната цел на договора, и второ, е по-евтино, по-бързо и следователно по-достъпно, поради което би осигурило най-ефикасно целта, с която безвъзмездната финансова помощ се отпуща – „да засили икономическото и социално сближаване на разширения Европейски съюз, за да насърчи хармоничното, балансирано и устойчиво“ негово развитие (чл. 3, §1 Регламент (ЕО) №1083/2006) във възможно най-кратък срок. Този законодателен подход не може да бъде преодолян чрез тълкуване или чрез прилагане на закона по аналогия, тъй като именно тълкуването на процесното правоотношение води до извода, че в позитивното право съществува друг правен способ за защита правата и интересите на частния жалбоподател.
С подписването на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ управляващия орган придобива качеството на страна по договор. От този момент в отношенията си с бенефициер той вече не е административен орган, а контрагент, поради това актовете, които издава във връзка с изпълнението на договора не са индивидуални или общи административни актове, по отношение на които съдът имат право да осъществява контрол за законосъобразност, а са становище на страна по договор, несъгласието, с което може да бъде разрешено само по общия исков ред. Факта, че клаузите на договора, които пораждат правото на органа да признае или не определени разходи, са регламентирани в нормативен акт, при действащата правна уредба, не могат да обосноват извод за властнически характер на волеизявлението на управляващия орган – страна по договора, и с оглед на това да направят допустимо оспорването на акта му по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Такъв извод не може да обоснове и разпоредбата на чл. 14, ал. 1 Наредбата, на която се позовава частният жалбоподател.
С оглед на изложеното извода на съда за недопустимост на съдебното производство, поради неподсъдност на спора на административните съдилища, е законосъобразен. Съдът следва да остави в сила обжалваното определение.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 236 АПК Върховният административен съд

ОПРЕДЕЛИ:


ОСТАВЯ В СИЛА Определение №35 от 30.01.2015 г. на Административен съд, [населено място], постановено по административно дело №720/2014 г.
ОПРЕДЕЛЕНИЕТО не подлежи на обжалване.

Особено мнение: