Предишно Р/О: Предишно Р/О, 15652 / 14.12.2018 г.


РЕШЕНИЕ

8020
София, 29.05.2019

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Петчленен състав - I колегия, в съдебно заседание на шестнадесети май две хиляди и деветнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ
ЧЛЕНОВЕ:
НИНА ДОКТОРОВА
РУМЯНА МОНОВА
КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА
ВЛАДИМИР ПЪРВАНОВ
при секретар Григоринка Любенова
и с участието
на прокурора Георги Христов
изслуша докладваното
от съдиятаРУМЯНА МОНОВА
по адм. дело 1757/2019. Document Link Icon


Производството е по реда на чл.208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“/ДФ/, представляван от процесуалните представители Петрова и Стойчева срещу решение №15652 от14.12.2018г., постановено по адм.дело №11440 по описа за 2017г. на тричленен състав на Върховен административен съд/ВАС/, четвърто отделение, с което е обявена за нищожна Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г. /Методиката/, утвърдена от изпълнителния директор на ДФ“Земеделие“ и са присъдени разноски. Твърди се неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания за отмяна по чл.209 т.3 от АПК. Развиват се много подробни съображения в касационната жалба относно възможността на изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ да издаде посочената Методика. Допълнителни доводи към касационната жалба са изложени в писмен вид от 31.12.2018г.. Претендира се отмяна на съдебното решение и присъждане на разноски като юрисконсултско възнаграждение като се прави и евентуално възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение.
По делото е постъпил писмен отговор на касационната жалба от 21.01.2019г. от Сдружение „Венетица“, представлявано от С. Павлов и процесуален представител адвокат Янакиева. Излагат се подробни доводи за неоснователност на касационната жалба и правилност на решението на тричленния състав на ВАС.
Постъпил е и писмен отговор от ЕТ„Д. Славейкова“ от 22.01.2019г., представляван от адвокат Велков с оспорване на касационната жалба и доводи за нейната неоснователност. Иска се решението да бъде оставено в сила и да бъдат присъдени разноски на страната за тази инстанция.
По така подадената касационна жалба е постъпил и писмен отговор от 28.01.2019г. от ЕТ“Т. Кипрова-ловен и селски туризъм“ и ЕТ „ЕР АЙ ДЖИ – Г. Попова“, чрез адвокат Петрова, в който се поддържа неоснователност на касационната жалба и правилност на съдебното решение.
Подадено е и писмено становище от ЕТ „В. Павлова-ВМ“ и „В. ПГМВ“ ЕООД на 05.03.2019г., представляван от адвокат Янев за оспорване на касационната жалба в писмена защита и претенция за разноски за тази инстанция.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава подробно заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховен административен съд, петчленен състав на Първа колегия като взе предвид разпоредбата на чл.218 и сл. от АПК, приема за установено следното:
Касационната жалба е допустима като подадена в срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения:
Предмет на контрол пред тричленния състав на ВАС е била Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони 2007-2013г./Методиката/. С определение №14855 от 5.12.2017г., постановено по адм.дело №13288 по описа за 2017г. петчленен състав на Първа колегия на Върховен административен съд е прието, че Методиката не е вътрешно служебен акт, тя е акт, с който се определят условията и реда, при които на ползвателите се налагат санкции за извършените от тях нарушения във връзка с Програмата за развитие на селските райони. Прието, че Методиката отговаря на всички критерии за подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75 ал.1 от АПК и чл.1а от Закона за нормативните актове/ЗНА/, тъй като съдържала общи правила за поведение, отнасящи се неопределен и неограничен брой адресати, ползватели по ПРСР/ и е с многократно правно действие. Следователно, при така приетото в посоченото определение, правилно тричленният състав е разгледал оспорването на Методиката в процедурата по оспорване на подзаконови нормативни актове. Поради което и всички отново изложени доводи на касатора, макар и облечени в други фрази, в тази насока няма как да бъдат обсъждани, тъй като е налице влязъл в сила съдебен акт относно характера на оспорвания административен акт.
По същество правилно тричленният състав е определил спора като изцяло правен. Приел е на първо място, че следва да се установи дали изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ е овластен да издава подзаконов нормативен акт – Методика. Като са разгледани нормите на Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ е прието изрично, че изпълнителния директор на ДФЗ не е овластен нито от Конституцията, нито от друг закон за издава нормативни административни актове. Прието е, че съгласно чл.76 ал.1 и 2 от АПК нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или от закони органи и компетентността не може да бъде прехвърлена. Прието е, че съгласно §354 ал.3 от ПЗР към ЗИД на ЗПЗП /бр.16 от 2008г./ към този момент министъра на земеделието и продоволствието издава наредби про прилагането на Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013г. Поради което утвърждаването на Методиката от изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ е без да е налице законова компетентност за това. Липсата на компетентност винаги води до нищожност на издадения акт. Прието е, че сочените норми на Регламенти от 2005, 2011 и 2013г. не се оспорват като съществуващи и приложими, но те не създават преки правомощия на изпълнителния директор на ДФ“Земеделие“ да издава или утвърждава нормативни актове. Установено е и, че няма посочени в тази Методика правни основания за издаването й, няма данни / и спор за това/, че същата не е публикувана в Държавен вестник, което само по себе си е тежко нарушение на процедурата по приемането й, но всички тези условия, както и останалите по чл.146 т.2-5 от АПК няма нужда да бъдат обсъждани, предвид наличието на основен порок на акта – некомпетентност при издаването му. Така е изведен извод за нищожност на оспорения нормативен акт, която е и обявена.
Решението е правилно. Постановено е при спазване на всички процесуални норми съгласно разпоредбите на раздел ІІІ на глава Х – Оспорване на административни актове пред първата инстанция – Оспорване на подзаконови нормативни актове – чл.185 и сл. от АПК, както и съобразно указанията в определение №14855 от 5.12.2017г., постановено по адм.дело №13288 по описа за 2017г. петчленен състав на Първа колегия на Върховен административен съд. Съдебният акт на тричленния състав е мотивиран като надлежно и съобразно разпоредбите на АПК и ЗНА е прието, че спорът е единствено правен и касае спазването на изискванията на законите относно издаването на подзаконов нормативен акт. Правилно е и приетото, че първата предпоставка при проверката на съда е дали е издаден от компетентен орган.
В тази връзка са и всички изложени от касатора оплаквания в касационната жалба. Те повтарят в голяма степен становището му и доводите, изложени пред първата инстанция. Всички оплаквания, свързани с преценката за характера на административния акт не биха могли да бъдат отново поставяни и разглеждани с оглед влязлото в сила определение на петчленен състав на Върховен административен съд, чиито изводи настоящият петчленен състав изцяло споделя.
По отношение на отново посочените норми и становища от касатора във връзка с няколко Регламента на Европейския парламент - №1305/2013, 1306/2013, 907/2014 и 640/2014, те не се оспорват нито като приложение, нито като създадени възможности за регулация и контрол на европейските средства, получени по съответния ред в държавите членки на Европейския съюз. Напротив същите са задължителни, за да се създадат задължителни насоки и предпоставки за националните органи за управление на европейските средства да конкретизират и надлежно регулират изразходването им. Но не възлагат на определен орган законодателни функции. Създават се правни възможности на органа – в конкретния случай в нашето законодателство – изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ да регулира в пълен обем по възложени му правомощия възможностите за усвояване на средства по линия на ЕС и съответно да контролира по всякакъв начин процесите за това, но не и да създава национален източник на правото.
Тези правомощия изрично са предвидени в нашето законодателство да бъдат получавани чрез изрична законова делегация, с оглед наложителността за конкретизация на определен обем обществени отношения. Т.е. в закон следва да бъде предвидена възможността дали въобще може и по кои въпроси, изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ да издава подзаконови нормативни актове. Съгласно чл.18 от ЗПЗП органи на ДФ „Земеделие“, като орган с функциите на Разплащателна агенция, са управителния съвет и изпълнителния директор. Правомощията са изрично изброени в тектовете на чл.19 до 20а от ЗПЗП, където няма изрична законова делегация за издаване на подзаконови нормативни актове. В Устройствения правилник на ДФ „Земеделие“ също липсва такава разпоредба.
Поради което, доколкото може да се приеме, че утвърждаването на Методиката е действие по издаване на нормативен акт, то това действие е без надлежно овластяване от закон. Съгласно чл.76 ал.1 от АПК нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Според ал.2 тази компетентност не може да бъде прехвърляна.
Липсата на законово определена компетентност за издаването на даден нормативен акт прави същия нищожен. Само законът може да оправомощи даден орган в държавата да издаде нормативен акт. Законодателят е този, който преценя необходимостта от правна регламентация с подзаконов нормативен акт, т.е. степента на правна абстракция на нормите, той определя коя материя трябва да бъде регламентирана на подзаконово ниво и кой е органът, който да стори това.
Нормативната компетентност не е нещо, което се подразбира, предполага или прехвърля. За да издаде, измени или допълни нормативен административен акт, съответният орган е необходимо да има изрична законова делегация. Особено значимо е въздействието, което нормативният административен акт оказва върху съответния вид обществени отношения, върху правните субекти, за да се остави безконтролната възможност да се използва държавната принуда чрез издаването на нормативни административни актове. Наред с това нерегламентираното издаване, изменение и допълване на нормативни административни актове би поставило на изпитание вътрешното единство на съществуващата в държавата йерархия на нормативните актове, която предопределя юридическата сила на нормативните актове и по този начин гарантира правната сигурност.
В случая такава делегация за издаване на нормативен акт от изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“, който акт регламентира сериозен санкционен режим след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013, няма.
Поради което изводите на първата инстанция са правилни и не страдат от пороци, които да налагат отмяна на съдебното решение в касационното производството по чл.209 т.3 от АПК.
На ответниците, които са поискали и представили списък и доказателства, че са направени, се дължат разноски за тази инстанция.
На Сдружение „Венетица“, представлявано от С. Павлов – 500 лв., платени в брой. На ЕТ„Д. Славейкова“ 600 лв., платени в брой. На ЕТ „В. Павлова-ВМ“ и „В. ПГМВ“ ЕООД – общо 1000 лв., платени в брой. Направеното възражение за прекомерност в касационната жалба е неоснователно с оглед посочените размери към минимума на адвокатските възнаграждения.
По изложените съображения, Върховен административен съд, петчленен състав на Първа колегия на основание чл.221 ал.2 от Административно процесуалния кодекс


РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение №15652 от 14.12.2018г., постановено по адм.дело №11440 по описа за 2017г. на тричленен състав на Върховен административен съд/ВАС/, четвърто отделение.
ОСЪЖДА Държавен фонд „Земеделие“ да заплати на Сдружение „Венетица“, представлявано от С. Павлов – 500 лв., разноски за тази инстанция, на ЕТ„Д. Славейкова“ 600 лв., разноски за тази инстанция, на ЕТ „В. Павлова-ВМ“ и „В. ПГМВ“ ЕООД – на всеки по 500 лв., разноски за тази инстанция.
РЕШЕНИЕТО е окончателно.