Предишно Р/О: Предишно Р/О, 6728 / 27.6.2007 г.Ново Р/О: Ново Р/О, 10497 / 10.7.2013 г.


РЕШЕНИЕ

11111
София, 30.08.2012

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Седмо отделение, в съдебно заседание на шести февруари две хиляди и дванадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЮЛИЯ КОВАЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
ИВАН РАДЕНКОВ
СОНЯ ЯНКУЛОВА
при секретар Маринела Цветанова
и с участието
на прокурора
изслуша докладваното
от съдиятаСОНЯ ЯНКУЛОВА
по адм. дело 5665/2011. Document Link Icon



Производството е по чл. 145 и сл. АПК.
Образувано е по жалба на министъра на труда и социалната политика, [населено място], [улица] срещу решение №51 от 17.03.2011г. на Комисията за защита от дискриминация.
С обжалваното решение Комисията за защита от дискриминация:
установила, че неизравняването на възможностите за участие в обществения живот на биологичните родители на деца с трайни увреждания с право на чужда помощ, осъществено чрез действието на правни норми от националното законодателство, представлява непряка дискриминация спрямо тях по смисъла на чл. 4, ал. 3 от Закона за защита от дискриминация, поради което е налице нарушение на ал. 1 на същия член;
наложила, на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 47, т. 2 от Закона за защита от дискриминация принудителни административни мерки на министъра на труда и социалната политика като му предписала:
1. да изработи и внесе за разглеждане в Министерския съвет законопроект с цел изравняване на възможностите на биологичните родители на деца с трайни увреждания с тези на останалите членове на обществото и в частност – приемните семейства и биологичните родители на деца без увреждания;
2. да изработи и внесе за разглеждане в Министерския съвет законопроект с цел изравняване на възможностите на лицата, полагащи грижи за пълнолетни членове на техните семейства, които са с трайни увреждания по смисъла на §1, т. 2 от Закона за интеграция на хората с увреждания;
препоръчала на основание чл. 47, т. 8 от Закона за защита от дискриминация на Министерския съвет с оглед на постигане на съответствие със законодателството за предотвратяване на дискриминация:
1. да одобри и внесе за разглеждане в Народното събрание законопроект с цел изравняване на възможностите на биологичните родители на деца с трайни увреждания с тези на останалите членове на обществото и в частност – приемните семейства и биологичните родители на деца без увреждания;
2. да одобри и внесе за разглеждане в Народното събрание законопроект с цел изравняване на възможностите на лицата, полагащи грижи за пълнолетни членове на техните семейства, които са с трайни увреждания по смисъла на §1, т. 2 от Закона за интеграция на хората с увреждания.

І. Становища на страните:
1. Жалбоподателят:
Жалбоподателят счита обжалваното решение за незаконосъобразно, постановено при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправни разпоредби – отменителни основания по чл. 146, т. 3 и 4 АПК.
а) Доводите за нарушение на административнопроизводствените правила са обосновани с твръдение за неизпълнение на задълженията по чл. 55, ал. 1 и чл. 63, ал. 3 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗД), както и с твърдението, че събраните по преписката доказателства, въз основа на които е постановено решението, не обосновават наличието или липсата на дискриминация според нормите на Закона за интеграция на хората с увреждания (ЗИХУ) и Закона за закрила на детето (ЗЗакр.Д).
Не било установено конкретно дискриминиращо действие/бездействие. Комисията не взела предвид становището на жалбоподателя, представено по делото. Неизяснен останал конкретния обект на дискриминация – децата с увреждания или техните биологични родители. Фондация „Радост за нашите деца“ претендира различно отношение към биологичните семейства на деца с увреждания спрямо приемните семейства, докато Комисията приела, че и самите деца са обект на дискриминация.
Комисията не отчела финансовите стимули и мрежата от развити услуги и проекти, насочени към подкрепа отглеждането на деца с увреждания. Не изяснила връзката между обекта на дискриминация и дискриминационните признаци.
Сочи, че мандата на членовете на Комисията за защита от дискриминация изтекъл още през м. май 2010г. Твърди, че неправилно бил приложен Закона за защита от дискриминация като наложените мерки не били съобразени с чл. 47 ЗЗД и били постановени на неправилно правно основание.
б) Доводите за нарушение на материалния закон са изложени в десет пункта:
1. В решението не било направено разграничение между доброволната и професионална приемна грижа като приемната грижа е идентифицирана единствено с професионалната такава. Пренебрегнато било обстоятелството, че настаняването в приемно семейство е мярка за закрила на детето и че приемните семейства не могат да гарантират сигурна семейна среда за децата без подкрепата на държавата, от името на която полагат грижи за тях. Професионалните приемни семейства нямат друг източник на доход, тяхната основна трудова дейност е именно отглеждането на настанените деца, поради което държавата е длъжна да осигури всички изисквания на трудовото и осигурително законодателство.
2. Счита за недопустимо и правно необосновано извършването на сравнение и противопоставяне на родителската грижа и на грижата, осъществявана от приемно семейство, тъй като става въпрос за два различни правни института, с различни характеристики и функции. Биологичните родители изпълняват свое морално задължение и задължение, предвидено в закон – чл. 47, ал. 1 от Конституцията, чл. 125 от Семейния кодекс (СК). В единия случай е налице семейноправна връзка, а в другия – мярка за закрила на детето, която се прилага спрямо дете в риск, като приемната грижа възниква само по силата на договор и трудово правоотношение при професионалната приемна грижа. Счита, че противопоставянето на приемните и биологични семейства ще се отрази негативно на започналия процес на деинституционализация на приемната грижа.
3. Счита, че в решението не е взета предвид важността на предоставянето на социални услуги в общността, а те са основни инструменти за подкрепа на биологичните семейства. Държавата осигурява финансово тези услуги, както и предоставя директна финансова подкрепа за отглеждането на деца с увреждания – безплатна целодневна грижа, безплатна рехабилитация, социална и педагогическа подкрепа, услуги на психолог и логопет. Услуги предоставя и центъра за социална рехабилитация и интеграция. Комисията неправилно се позовала на предоставяната в дневен център за деца с увреждания социална услуга, отчитайки единствено Правилника за устройството и дейността на домовете за медико-социални грижи за деца, тъй като това са лечебни заведения и нямат отношение към предоставяните социални услуги в общността.
4. Сочи, че биологичните семейства на деца с увреждания нямат ограничения по отношение на трудовата си дейност. Нещо повече, заетостта им се насърчавала чрез конкретни мерки в Закона за насърчаване на заетостта и чрез реализацията на различни програми. С оглед на това Комисията необосновано не приела и не разгледала като обективно доказателство наличието на работеща система от институции и мерки, насочени директно към оказване на помощ и подкрепа на родителите, при отглеждане на дете с увреждания.
5. Комисията не отчела, че по отношение на родителите и осиновителите съществува възможност за зачитане на осигурителен стаж в случай, че не работят, тъй като полагат грижи за инвалид с трайно намалена работоспособност, съответно вид и степен на увреждане над 90%, които постоянно се нуждаят от чужда помощ – чл. 9, ал. 6 от Кодекса за социално осигуряване (КСО). При пенсиониране за периода, който се зачита за осигурителен стаж се внасят осигурителни вноски в размера за фонд „Пенсии“ върху минималната работна заплата към датата на отпускане на пенсията, които са за сметка на държавния бюджет. Документите, чрез които може да се установи това право са посочени в чл. 43а от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж (НПОС).
6. Сочи, че е предвидена възможност да се зачита за осигурителен стаж времето след 01.01.1996г., през което родител е полагал грижи за дете с увреждания до навършване на шестнадесетгодишната му възраст, поради което не е работил и не е бил осигурен. Тази възможност била осигурена в чл. 43, ал. 1-2 НПОС, не е свързана с чл. 9, ал. 6 КСО и чл. 43а НПОС, а е самостоятелно основание за зачитане на осигурителен стаж във връзка със Закона за защита, рехабилитация и социална интеграция (ЗЗРСИ). В разпоредбата на чл. 7, ал. 2, т. 3 НПОС във вр. с чл. 92 КСО е предвидена възможност за получаване на персонална пенсия от лица, навършили възраст по чл. 68, ал. 2 КСО, които са полагали грижи в продължение на повече от десет години за членове на техните семейства, които постоянно се нуждаят от чужда помощ.
Сочи, че посочените в т. 5 и 6 права са предвидени само за родителите и осиновителите на деца с увреждания и не е възможно и не е необходимо от гледна точка на действащото законодателство да бъде изработен отделен закон, който да урежда правата само на биологичните родители на деца с увреждания.
7. Счита, че неоснователно в решението е прието за недостатък на законодателството, че „урежда права по отношение на всички членове на обществото, отговарящи на нормативните изисквания, а не са единствено и само в полза на биологичните родители на деца с увреждания“. От гледна точка на недопускане на дискриминация точно този подход счита за правилен – разпоредбите да се отнасят за всички (биологичните родители, осиновителите, приемните семейства), които отговарят на изискванията. Така твърди, че е постигната целта на законите и международните актове, които регламентират правата на увредените лица.
8. Счита за неправилно извършеното в решението сравнително изследване на правата на биологичните родители на деца с и на деца без увреждане и най-вече с оглед на правото на финансова подкрепа и правото на ползване на социални услуги. Твърди, че не е ясно как може да изпълни принудителната административна мярка и да изравни правата на биологичните родители на деца с увреждане с правата на биологичните родители на деца без увреждане, тъй като родителите на деца без увреждания не са обект на Закона за интегриране на хората с увреждания и на института за финансова подкрепа, предвиден в Закона за закрила на детето, за приемните семейства, а предвидените за тях помощи са на основата на доходен критерий за достъп.
9. Сочи, че изводите от събраните доказателства са по-скоро субективни и не са относими към всички биологични родители на деца с увреждания. Твърди, че не са проучени характеристиките на тези семейства – не всички са безработни, самотни, не ползват мрежата за социални услуги и др. Изследвана е само книга с разкази на родители на деца с увреждания като по този начин субективно е представена позицията единствено на фондация „Радост за нашите деца“, а не на всички родители на деца с увреждания.
10. Счита, че не са събрани доказателства и по отношение на приемната грижа, функциите на приемното семейство, ползата от него за децата.
С оглед на изложените доводи и твърдения счита решение №51 за незаконосъобразно и моли съда да го отмени изцяло. Жалбоподателят се представлява от държавен експерт с юридическо образование Н. Н.–М. и юрисконсулт П. П.
2. Ответникът:
Ответникът по жалбата – Комисията за защита от дискриминация, счита същата за неоснователна. Излага доводи, че решението не е постановено при твърдяните нарушения на административнопроизводствените правила – решаващият състав осигурил пълно и всестранно разкриване на обстоятелствата от значение за случая, сроковете по чл. 63, ал. 3 ЗЗД са инструктивни, формирането на нов персонален състав на Комисията е в компетентността на учредителите на мандата, която щом не е упражнена означава конклудентно изразена воля за удължаване на мандата.
Сочи, че конкретните отговорности на министъра на труда и социалната политика са посочени в чл. 6а, ал. 4 ЗЗакр.Д. Твърди също, че наложените принудителни административни мерки са в правомощието на Комисията и целят осигуряване по най-добрия начин на интересите на детето – отглеждането му в семейна среда. Ответникът се представлява от юрисконсулт Ж. М. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Моли съда да остави без уважение жалбата.
3. Заинтересованите страни:
Заинтересованата страна – Фондация „Радост за нашите деца“, не взема становище.
Заинтересованата страна - Министерски съвет на Република България, счита жалбата за основателна. Не излага доводи.
Заинтересованата страна - Държавна агенция за закрила на детето, счита решението на Комисията за защита от дискриминация за постановено при неправилно тълкуване на материалния закон, въпреки че в него са изложени хуманни доводи. Заинтересованата страна се представлява от юрисконсулт М. Д.

ІІ. По допустимостта на жалбата:
Върховният административен съд счита жалбата на министъра на труда и социалната политика за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на съдебно оспорване административен акт.

ІІІ. Фактите:
За да се произнесе по същество съдът установи следното от фактическа страна:
1. Фондация „Радост за нашите деца“ е неправителствена организация в обществена полза, учредена 2004г. Нейна основна цел е интегриране и подобряване на качеството на живот на деца с увреждания и защита на техните права и правата на техните семейства.
Ф. сезирала Комисията за защита от дискриминация с твърдение за дискриминация по признаци възраст, увреждане, лично и обществено положение на биологичните родители на деца с увреждания, отглеждани в семейна среда, осъществена чрез дискриминационни текстове в Закона за интеграция на хората с увреждания и в Закона за закрила на детето. Като ответници фондацията посочила министъра на труда и социалната политика и Държавната агенция за закрила на детето.
2. Комисията за защита от дискриминация приела, че сигналът отговаря на изискванията на чл. 51 ЗЗД и е годно основание за образуване на производство. Образувала производство и взела становище на страните. В представеното становище министърът на труда и социалната политика изложил разбирането, че законодателството не разграничава и не третира различно децата с увреждания, които се отглеждат в биологични семейства и тези, които по една или друга причина не се отглеждат в семейството си. Посочил, че настаняването в приемно семейство е мярка за закрила на дете в риск, а професионалните приемни семейства нямат друг източник на доходи, тяхната основна трудова дейност е отглеждането на настанените деца и държавата е длъжна да осигури спазването на всички изисквания на законодателството. Посочил, че биологичните семейства нямат ограничения по отношение на трудовата дейност като изложил подкрепата, която те получават. В становището си Държавната агенция за закрила на детето цитирала нормативната уредба като посочила, че независимо от вида на предприетата мярка за закрила тя попада в обхвата на чл. 7, ал. 1, т. 15 ЗЗД.
3. На 17.01.2011г. Комисията провела открито заседание, на което присъствали представляващия фондацията Св. Д. и представляващ Държавната агенция за закрила на детето, юрисконсулт Ал. Г. Министърът на труда и социалната политика не изпратил представител. В хода на заседанието Комисията разпитала Г. Н. К., майка на дете с увреждане. Свидетелката разказала за живота и трудностите на семейство, което отглежда дете с увреждания като откроила следните основни обстоятелства: тези деца изискват 24-часова специална грижа, както и твърде много допълнителни грижи поради крехкото си здравословно състояние, което налага единия родител да напусне работа и да си остане в къщи; изключително трудни са ежедневните задължения на родителя, който непрекъснато е с детето, както и е необходимо той да придобие множество специални умения, които са жизнено необходими за поддържане на живота и здравето на детето; с навършването на пълнолетие грижите за детето не приключват, те стават само по-трудни и по-тежки; опитите за съчетаване на грижата за детето и полагането на труд обикновено са безуспешни поради необходимостта от много често отсъствие от работа и изключителната психическа и физическа натовареност след работния ден, свързана с отглеждането на детето. Заради грижите, които родителят полага за детето си в жизнеспособна възраст той е лишен от възможността да работи и да получава трудов доход и съответно да получава впоследствие пенсия за осигурителен стаж и възраст. С. Д. разказала, че услугите „Социален асистент“ и „Личен асистент“ са програми с несигурен финансов ресурс, а не гарантирана държавна политика. Споделила личния си опит от отглеждането след 18-годишна възраст на дете с увреждания, като посочила, че финансовото състояние на тези семейства е катастрофално, тъй като единственото възнаграждение са 50 лв. за придружител от отпусната на сина й пенсия по болест в размер на 190 лв.
4. Въз основа на така установените факти Комисията приела, че:
а) дискриминацията е родово понятие и неизравняването на възможностите на лицата в неравностойно положение, доколкото на тях е признато право на равно третиране, също е вид дискриминация - неравното третиране може да се осъществява и чрез действието на правни норми.
б) за предмета на производството е необходимо да се изследва дали посочените правни норми са пропорционални и съобразени с преследваната от закона цел или водят до поставянето на определена социална група в по-неблагоприятно положение в сравнение с останалите членове на обществото или в сравнение с друга група от същото общество, както и съществуват ли специални мерки, въведени по законодателен път, които да са насочени към изравняване на възможностите на тази група и реално водят до това изравняване.
в) действащите в националното законодателство правни норми, които имат отношение към процесните обществени отношения се съдържат в Конституцията, Семейния кодекс, Кодекса на труда, Закона за социално подпомагане (З.), Правилника за прилагане на Закона за социалното подпомагане (ППЗСП), Закона за закрила на детето, Правилника за прилагане на Закона за закрила на детето (ППЗЗакр.Д), Закона за семейните помощи за деца (ЗСПД), Правилника за прилагане на Закона за семейните помощи за деца (ППЗСПД), Закона за интеграция на хората с увреждания, Наредбата за критериите и стандартите за социални услуги за деца (НКССУД).
г) Законът за семейните помощи за деца - чл. 1, установява правото на гражданите, полагащи семейна грижа за деца, да получават от държавата помощи за тяхното отглеждане. Съгласно чл. 7, ал. 8 ЗСПД за отглеждане на дете с увреждане се предоставя държавна ежемесечна помощ в двоен размер на помощта за дете без увреждане, независимо от дохода. За 2010г. тази помощ била 70 лв. Член 8д ЗСПД предоставя право на месечна добавка за деца с трайни увреждания в размер, определян ежегодно със Закона за държавния бюджет. Към 2011г. тази помощ била в размер на 168 лв. месечно. Тези помощи, както и всички други помощи по Закона за семейните помощи за деца, без тази по чл. 6, ал. 6 и без тази по чл. 8, ал. 3 ЗСПД, която се ползва и от приемните семейства, се ползват от всички лица полагащи грижи за деца. Поради това Комисията приела, че тези мерки не са насочени към изравняване на възможностите на уязвимата социална група – лица с трайни увреждания и техните родители.
д) Законът за социално подпомагане - чл. 1, ал. 2, признава правото на социално подпомагане на гражданите, които без помощта на другиго не могат да задоволяват своите основни жизнени потребности. Предвидените в закона мерки са по отношение на всички членове на обществото, отговарящи на нормативните изисквания за получаване на съответната помощ, а не единствено и само в полза на биологичните семейства на децата с увреждания. Въз основа на това Комисията приела, че и този нормативен акт не съдържа правни норми, чрез които се постига изравняване на възможностите на уязвимата социална група. Единствената, относима към групата норма – чл. 12б, ал. 4, т. 5 З., само показва, че самият законодател отчел факта, че в редица случаи лицата, които се грижат за техен роднина с увреждане, който е с право на чужда помощ, нямат обективна възможност да осъществяват трудова или каквато и да била друга стопанска дейност, от която да получават доходи именно поради отдаваните от тях постоянни грижи. Наред с това нормата визира не само деца с увреждания, а всички пълнолетни български граждани, което показва, че навършването на пълнолетие не прави автоматично лицата с увреждания по-малко нуждаещи се от грижи.
е) Законът за закрила на детето, чл. 3, урежда основните принципи за закрила на детето като част от тях са: отглеждане на детето в семейна среда, като най-подходяща за неговото развитие; осигуряване на най-добрия негов интерес, който несъмнено е свързан с отглеждането му от биологичните родители; подкрепа от държавата и обществото на семейството. Изключение от принципа за отглеждане на детето от биологичните родители и като изключителна мярка, приложима след изчерпване на възможността за закрила в семейството, е възможността за настаняване извън семейството – чл. 25, ал. 1 ЗЗакр.Д. Условията и реда за осъществяване на мерки за предотвратяване изоставянето на деца и настаняването им в специализирани институции се определят с наредба, приета от Министерския съвет. Целта на тези мерки е превантивна – да се предотврати изоставянето на деца. Нормата на чл. 4, ал. 1, т. 12 ЗЗакр.Д, разгледана в контекста на целите и характера на мерките, е доказателство, че биологичните родители трябва да бъдат подпомагани от държавата, тъй като възможностите им за реализация и благополучие в обществото са намалени поради факта на полаганата специфична грижа за дете с увреждания. Нуждата от превенция на изоставянето на деца и нуждата от отглеждането им в семейна среда е визирана и в чл. 48, ал. 1 ППЗЗакр.Д. Предвидената в тази норма възможност за помощ четири пъти в годината е също за всички, които отглеждат в семейна среда деца, не само към биологичните родители, поради което също не води до изравняване на възможностите им.
В Закона за закрила на детето и правилника за неговото прилагане е регламентирана „приемната грижа“ – чл. 25 - 27, чл. 31 ЗЗакр.Д и чл. 47, 48, 50, 51, 57а, 57б, 57в и 57г ППЗЗакр.Д. Професионалното приемно семейство сключва трудов договор с директора на дирекция „Социално подпомагане“ и въз основа на него възниква трудово правоотношение между страните по смисъла на §1, т. 12 КТ с всички свързани с това правни последици. За полаганите грижи приемното семейство получава трудово възнаграждение – минимум 130% от минималната месечна работна заплата, т.е. поне 312 лв. месечно, получава ежемесечни средства за отглеждане и възпитание на детето, както и допълнителни добавки, когато детето е с увреждане. Приемното семейство има право на платен годишен отпуск по чл. 155, ал. 4 КТ и на допълнителен платен отпуск за работа при ненормиран работен ден.
ж) Семейният кодекс регламентира принципите, върху които се изграждат семейните отношения. Един от тях е и задължението на пълнолетните деца да се грижат за възрастните си родители – чл. 124, ал. 5 СК. Но децата с увреждания не могат да изпълняват това свое задължение и родителят, който през целия си живот е полагал грижа за тях, остава единствено на минимална социална пенсия, тъй като няма осигурителен стаж. Член 125 СК определя задължението на родителя да отглежда детето, да формира възгледите му и осигурява образованието му съобразно възможностите си и в съответствие с нуждите и наклонностите на детето и с цел израстването му като самостоятелна и отговорна личност.
Грижата за дете с увреждане надхвърля значително грижата за дете без увреждане. Тя отнема значителен физически, психически и времеви ресурс на родителя и в редица случаи за него е невъзможно да отдава работната си сила с цел получаване на доходи. Обема на грижата, която приемното семейство дължи – чл. 22 НКССУД, съвпада с грижата на биологичното семейство, но едната социална група за това получава трудово възнаграждение и допълнителни средства за отглеждане на детето, а другата група, която е очевидно с ясно изразени намалени възможности, получава от държавата значително по-малко средства, които са под формата на помощ – чл. 8д ЗСПД. Съществена разлика е и обстоятелството, че трудовото правоотношение може да бъде прекратено едностранно или по взаимно съгласие, а семейните задължения за биологичните родители, които са припознали своите деца с трайно увреждане и с право на чужда помощ като част от семейните отношения не могат да бъдат прекратени по волята на родителя. Неговото поведение в случай на неполагане на грижи за рожденото му дете би било укоримо от гледна точка на морала и на правото.
Изборът, пред който са поставени родителите на деца с трайни увреждания е или чрез своя труд да получават възнаграждение, съответно доходи от каквато и да било друга законна стопанска дейност, с които чрез отдадения от тях ресурс във времеви и функционален аспект да издържат своите деца като ги лишават от целодневна и непрекъсната грижа, която обективно и субективно им е необходима, или да се отдадат на грижата за децата си без да имат доход. Тази дилема поставя въпроса доколко полагането на труд би довело родителя до трайна невъзможност да полага в пълен обем необходимата специфична грижа и би ли го поставило това в хипотезата на чл. 25, т. 3 ЗЗакр.Д. В тези хипотези въпреки желанието на биологичния родител да отглежда детето си поради обективната му невъзможност да полага пълноценна грижа за него би се стигнало до абсурдното и нежелано развитие детето да бъде отгледано в приемно семейство, което благодарение на средствата по чл. 50, 51 и 57в ППЗЗакр.Д е в състояние да положи дължимата грижа. С оглед на това Комисията приела, че със същия финансов ресурс противоречието на тази хипотеза с разпоредбата на чл. 47, ал. 1 от Конституцията, с целите на Семейния кодекс, на Закона за закрила на детето и на Закона за семейните помощи за деца би могло да бъде избегнато като децата с увреждания получат пълноценна грижа от биологичните си родители. Още повече, че чл. 25 ЗЗакр.Д изрично указва, че мерките за настаняване на детето извън семейството се налагат единствено и само след изчерпване на всички възможности за закрила в семейството.
Въз основа на това Комисията приела, че е налице ясно очертано дискриминационно отношение спрямо биологичните родители и неизравняване на техните възможности, осъществено чрез действието на правни норми от националното законодателство. С едни и същи средства държавата би могла да защити интереса на децата и да подпомогне биологичните родители да удовлетворят естествения си интерес да отгледат собственото си дете. Допълнителен довод към извода на Комисията е и обстоятелството, че съгласно чл. 57а, ал. 2 ППЗЗакр.Д, когато приемното семейство се състои от двама съпрузи, трудовият договор се сключва само с единия от тях, което означава, че по отношение на другия няма никакви ограничения във връзка с реализиране на правото му на труд извън грижата за повереното дете.
з) Законът за интеграция на хората с увреждания - чл. 2, установява целите на акта като въведените с този закон мерки са еднакво приложими както за отглеждането на деца с увреждания с право на чужда помощ от биологичните родители, така и от приемните семейства. Прилаганите на основание на закона програми „асистент на хора с увреждания“ и „личен асистент“ имат за цел осигуряване на заетост на безработни лица за облекчаване на положението на семейства, в които има човек с трайни увреждания (не само дете) нуждаещ се от постоянни грижи. Комисията приела, че тези цели изцяло съответстват на целите, заложени в Конституцията, но доколкото става въпрос за програма с ограничен обхват в нея не са включени всички случаи, при които деца с увреждания и с право на чужда помощ получават семейна грижа от биологичните си родители. Въз основа на това Комисията приела, че националната програма „Асистенти на хора с увреждания“ не води до пълно изравняване на възможностите на биологичните родители на деца с увреждания.
Като мярка за изравняване на възможностите министърът на труда и социалната политика посочил оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ и по-конкретно дейността „Личен асистент“ по проект „Социална услуга за качествен живот – фаза 2“. Комисията, въз основа на служебно известни й факти приела, че проектът има ограничен обхват, тъй като е насочен предимно към лица, които са саможивеещи, а не към семействата на деца с увреждания.
Дневните центрове към домовете за медико-социални грижи за деца е другата мярка, която жалбоподателят твърдял пред Комисията, че е мярка за изравняване на възможностите. Тази мярка, с оглед на нормативно определеното съдържание и начин на провеждане, изисква активно участие на родителя и предвижда възможността да бъде ползвана и от приемни семейства, поради което според Комисията не е насочена само и единствено към биологичните родители.
и) Конвенцията за правата на детето определя като основно негово право правото му да бъде отглеждано от своите родители – чл. 7, т. 1. Член 3, т. 1 сочи, че висшите интереси на детето са първостепенно съображение във всички действия, отнасящи се до децата, независимо дали са предприети от обществени или частни институции за социално подпомагане, от съдилищата, от административните и законодателни органи. А висшият интерес на детето е висш интерес на цялото общество. В този контекст Комисията приела, че и биологичните родители на деца с трайни увреждания, и професионалните приемни семейства поради грижата, която полагат за децата трудно биха реализирали правото си на труд извън конкретните отношения, свързани с тази грижа, което поставя въпроса доколко еднакъв е стандарта по отдаваната от държавата закрила по отношение на двете социални групи. Полагащите се на приемните семейства допълнителни средства не могат да се ползват от биологичните семейства.
й) неравното третиране е не по отношение на децата с увреждане, а по отношение на биологичните родители на децата с увреждане, поради което нормата на чл. 7, т. 15 ЗЗД е неприложима. Приела също, че ако не са налице мерки, които да водят до изравняване на възможностите на двете социални групи – приемни и биологични родители на деца с увреждания ще е налице дискриминация. Позовала се на решение №14 от 10.11.1992г. на Конституционния съд, постановено по конституционно дело №14/1992г.
к) Конвенция №156 на Международната организация на труда относно равенството на възможностите и еднаквото отношение към работниците и служителите от двата пола: работници и служители със семейни задължения изрично изиска от държавите-членки да приемат като своя национална политика създаването на възможности за лицата със семейни задължения, които работят или желаят да започнат работа, да упражнят своето право, без да са обект на дискриминация и доколкото е възможно без да възникне противоречие между работата и семейните задължения.
л) М. пакт за икономически, социални и културни права също визира задължение на всяка държава - страна по договора, да осигури постепенно пълното осъществяване на признатите в този пакт права с всички подходящи средства, включително приемането на законодателни мерки. Едно от правата, заложени в пакта е правото на социална сигурност – чл. 9, на което кореспондира задължението на държавата да оказва възможно най-пълна помощ и съдействие на семейството.
м) резолюцията на Европейския парламент от 20.05.2008г. относно отбелязания напредък в областта на разните възможности и дискриминацията в Европейския съюз, която макар и да не съдържа задължителни по своята правна същност правни норми е показателна за отношението към проблема. Европейският парламент „призовава за продължаване на процеса на подписване, присъединяване към и ратифициране на Конвенцията за правата на хората с увреждания, включително и на Факултативния протокол към нея, и припомня, че след ратифицирането на конвенцията от Общността, всяко предлагано законодателство на Общността относно недискриминацията трябва изцяло да отразява разпоредбите на конвенцията“ (т. 49). Позоваването на резолюцията е направено, тъй като към този момент България не е била ратифицирала Конвенцията за правата на хората с увреждания.
Въз основа на така приетото от правна страна Комисията направила извод, че е налице дискриминация по чл. 4, ал. 3 във вр. с ал. 1 ЗЗД и дала предписания за отстраняването й.

Съдът, при така установената фактическа обстановка, и след като обсъди доводите на страните и събраните по делото доказателства, приема от правна страна следното:

ІV. По твърдението за липса на компетентност на Комисията поради изтичане на срока на мандата й:
Жалбоподателят твърди, че поради изтичане на срока на персоналния мандат на членовете на Комисията тя не е легитимен орган. Комисията за защита от дискриминация е законово създаден орган, който с оглед на организационната си структура е колективен. Състои се от девет члена и упражнява пълния обем на компетентността си в самостоятелни заседателни състави. Персоналният й състав е със срок на изпълнение на правомощията от пет години и се избира/назначава от Народното събрание и Президента - двата пряко избрани от народа органа в държавата на . Този факт освен, че е ярко проявление на независимия характер на Комисията и на нейното място в системата на държавното управление, ясно установява кой е носител на учредителната власт за този орган. Именно носителите на учредителната власт, тези които чрез решенията си персонализират състава на Комисията, могат единствени да прекратят предсрочно личните правомощия, при наличие на визираните в закона предпоставки, или да удължат срока им. Вярно е, че законодателят е определил продължителност на мандата, но абсолютизирането и автоматизирането на срока на мандата, в случай като настоящия – при липса на изрична законова разпоредба, която да установява прекратяването на личното правомощие ex lege с изтичането на срока, би довело до много сериозни последици като невъзможността изобщо да се осъществява съответната държавна функция. Generаli sensu на закона не позволява да се допусне такова тълкуване, а общия принцип в правото a maiori ad minus - който може по-голямото, може и по-малкото, само допълва аргументите. В случая, който може да отнеме правомощие преди изтичането на мандата, разбира се при законово определени условия, би следвало да може и да продължи мандата. Противното тълкуване би нарушило принципа на непрекъснатост на функциониране на държавните органи. Държавата не може да абдикира от свои функции, защото нейни органи, било то и най-представителните, не са изпълнили в срок законовото си задължение. Твърде директно една такава възможност рефлектира върху основите на правовата държава, а основното задължение на съда е да защитава правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата – чл. 117, ал. 1 от Конституцията. В случая интересите на държавата и на лицата е постоянно да функционира орган, който да следи и гарантира спазването на конституционния принцип на равното третиране.
Видно от изложеното, въпреки формално изтеклия срок на мандата на членовете на Комисията за защита от дискриминацията, държавата, в лицето на свой орган на изпълнителната власт, какъвто е жалбоподателят, не може да се позове на неизпълнение на задължение на друг държавен орган, било то и органа на законодателната власт или президента, и да черпи права от този факт. С оглед на изложеното съдът счита довода на жалбоподателя за неоснователен.

V. По компетентността на жалбоподателя да бъде ответник по твърдяната дискриминация:
С оглед на разпоредбата на чл. 25 от Закона за администрацията във вр. с чл. 3, ал.1 от У. правилник на министерството на труда и социалната политика министърът на труда и социалната политика е централният едноличен държавен орган, който ръководи, координира и контролира осъществяването на държавната политика в областта на доходите и жизненото равнище, социалното осигуряване, социалната закрила, социалното включване, подкрепата на децата и семейството, интеграцията на хората с увреждания, равните възможности и антидискриминацията. Следователно негова е отговорността както да следи за правилното приложението на действащото законодателство в гореспоменатите сфери на обществения живот, така и да следи самото законодателство да не води до нарушение на основни права на гражданите. С оглед на това Комисията правилно го конституирала като ответник.

VІ. По обекта на дискриминация:
Жалбоподателят твърди, че Комисията не установила дали обект на неравно третиране са децата с увреждания или биологичните им родителите. Видно от доказателствата по делото това твърдение е неоснователно. Още в доклада на докладчика по преписката, изготвен на основание чл. 60 ЗЗД, л. 46-49, изрично е посочено, че „може да се направи обосновано предположение, че поради наличието на определени норми в действащото законодателство е налице дискриминация по отношение на биологичните родители на деца с увреждания“. В мотивите и в диспозитива на решението Комисията ясно е посочила, че обособената социална група, за която се твърди неравенство във възможностите, е тази на биологичните родители на деца с трайни увреждания. Факта, че твърдяното неравенство може да доведе до дискриминация и на самите деца с увреждания, които се отглеждат от биологичните си родители не променя твърдяния по настоящото производство обект на дискриминация, а само показва, че твърдяното неравенство може да засегне и друга социална група. Това засягане е следствие на реципрочността и взаимната обвързаност между правата на децата и задълженията на родителите. Що се отнася до това дали наистина социалните групи на биологичните родители, които отглеждат деца с увреждания и на самите деца с увреждания, отглеждани от биологичните си родители са с неравни възможности спрямо други социални групи е въпрос на спора по същество, който ще бъде разгледан по-долу.

VІІ. По защитения признак:
Децата са ценност на обществото и държавата и поради това те са под тяхна закрила. Отглеждането и възпитанието на децата е право и задължение на родителите, а висшите интереси на детето са първостепенно съображение при осъществяване на всяко и всички действия по спрямо тях. Това са основните принципи, на базата на които обществото и държавата градят своето разбиране, отношение и политика към децата. Обективен факт е, че има деца, които са възпрепятствани пълноценно и ефективно да упражняват правата си и да участват равноправно в обществото поради своята трайна физическа, психическа, интелектуална и сетивна недостатъчност, която при взаимодействие с обкръжаващата ги среда би могла да възпрепятства тяхното равноправие с останалите. Тези деца, за да растат като граждани, на които обществото зачита достойнството и гарантира правата и свободите, се нуждаят от закрила и грижа в обем различен от този, за децата, които нямат тази недостатъчност. С оглед на този обективен факт в обществото съществуват две групи лица – такива, които отглеждат деца с трайни увреждания, и такива, които отглеждат деца без увреждания.
И в двете групи лица, които отглеждат деца - независимо дали децата са с или без увреждания, има три еднакви подгрупи:
а) лица, които отглеждат деца по силата на биологичната си връзка с детето и на разбирането, което имат за моралната си отговорност и родителски дълг към собственото си дете – биологични родители;
б) лица, които с оглед на ценностните си разбирания и по силата на правен акт са станали родители – осиновители;
в) лица, които по силата на ценностните си разбирания и по силата на договор, било такъв по чл. 27, ал. 4 ЗЗакр.Д или трудов договор по чл. 31, ал. 4 ЗЗакр.Д са приели грижата за дете – приемно семейство.
Съществува и още една група – лица, които отглеждат деца по силата било на биологичната, било на емоционалната си връзка с детето – роднини и близки, по смисъла на чл. 27, ал. 1 ЗЗакр.З, които съдът не обсъжда, тъй като с оглед предмета на настоящото дело тази група не създава принципно различни отношения от тези по букви а) и б).
В групата на лицата, които отглеждат дете с увреждане общото е, че това са лица, които са свързани с деца с увреждане поради грижата, която полагат за тях. Разликата е в характера на връзката по силата на която осъществяват грижата. При биологичните родители това е връзка по произход, т.е. специфично лично качество на лицата. При осиновителите, това е създадена по силата на съдебен акт връзка по произход, т.е. специфично лично качество на лицата. При приемното семейство не е налице връзка по произход, а задължение, породено от договор – такъв по чл. 27, ал. 5 или трудов по чл. 31, ал. 4 ЗЗакр.Д във вр.с чл. 57а ППЗЗакр.Д. Законодателят изрично е посочил, че съпрузите или лицето от приемното семейство не са носители на родителски права и задължения, т.е. при тях не е налице и не се създава връзка по произход. Видно разликата между биологичните родители (и осиновителите) и приемното семейство е специфичното лично положение, в което се намират отглеждащите детето и самото дете.
Общото между биологичните родители и осиновителите, които отглеждат дете с увреждане и биологичните родители и осиновители, които отглеждат дете без увреждане е характера на връзката между тях. Те се намират в едно и също лично положение – връзка по произход. Разликата между тях е в детето, което отглеждат – дете с увреждане или без увреждане. Законодателят не е дал легално определение на защитения признак „лично положение”. За разлика от други защитени признаци – пол, раса, религия, увреждане, възраст, семейно положение, които са иманентно присъщи на човека, защитеният признак „лично положение” няма еднозначно, изначално прието в закона обективно съдържание. Това предполага и налага установяване и доказване във всеки конкретен случай на значим, обективен, същностен за личността белег, който позволява да бъде прилаган еднакво и който отчита универсалния (материален и персонален) обхват на закона. Качеството на родител - биологичен или приравнен нему по силата на съдебен акт, е белег на личността, който би могъл да бъде съдържание на понятието „лично положение“ по смисъла на чл. 4, ал. 1 ЗЗД, тъй като обективно и трайно, същностно характеризира личността – човек или е родител, и то за цял живот, или не е родител (дори отнемането на родителските права не означава, че лицето престава да бъде родител, изключение прави само специфичната хипотеза на прекратяване на осиновяването, но това изключение не променя верността на извода за целите на настоящото дело).
Лицата, които отглеждат деца с трайна недостатъчност сами по себе си не са носители на защитения признак „увреждане“, но те са свързани с лица с увреждане поради грижата, която полагат за тях. Налице е връзка, която позволява трансфериране, прехвърляне на защитения признак от лицето, което е негов пряк носител, към лице, което поради специфичната си връзка с него се асоциира също със защитения признак. Принципът на равно третиране не се отнася до законово определена категория лица, а до защитените признаци. Поради това ако и когато се установи неравенство, което е обусловено от защитен признак, носител на който е лице, свързано с лицето, което е обект на дискриминация антидискриминационния закон ще намери приложение. (Съдът на Европейския съюз още с решението си от 17.07.2008г. по дело С-303/06 S. C. v Attridge Law, Stive Law е приел, че Директива 2000/78 за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите трябва да се тълкува в смисъл, че предвидената в нея забрана за дискриминация не се ограничава единствено до самите лица с увреждания. Утвърдения от директивата принцип на равно третиране в областта на заетостта и професиите, казва съда, „се прилага не към определена категория лица, а в зависимост от признаците, посочени в чл. 1 от нея“. И още, че „когато работодател третира служител без увреждания по-малко благоприятно … и е доказано, че неблагоприятното третиране, на което е жертва този служител, се основава на увреждане на неговото дете, за което той полага основната част от грижите, от които то се нуждае, подобно третиране противоречи на забраната за пряка дискриминация“ - §38, 50, 56, 58, 63; т. 1 и 2 от диспозитива). Следователно увреждането би могло да бъде защитен признак и за лицата, които отглеждат деца с увреждане, ако и когато неравенството спрямо тях е обусловено именно от защитения признак увреждане.

VІІІ. Prima facie дискриминация:
В производството по установяване на дискриминация, за да възникне за отговорния за твърдяното нарушение на принципа на равно третиране задължение да доказва – пълно и главно, неговото спазване, е необходимо лицето, което твърди, че е дискриминирано да докаже наличието на факти, които дават основание да се направи обосновано предположение за вероятно осъществяване на неравно третиране поради защитен признак. Т.е. необходимо е да съществуват доказателства, които са достатъчна индиция, че между съпоставимите лица, които са и които не са носители на защитения признак е налице неравенство, за да може да се презумира, че именно защитения признак е причината за неравенството. От доказателствата по делото е безспорно различното третиране на родителите, които отглеждат сами собствените си деца с увреждания, като и че това различно третиране е обусловено именно от защитените признаци „увреждане“ и „лично положение“ в смисъла, изложен по-горе в т. VІІ.

ІХ. По неравното третиране:
Жалбоподателят твърди, че неравното третиране не било доказано, тъй като не бил установен акт на неравенство. В случая неравното третиране се твърди, че е резултат не на акт, действие или бездействие на жалбоподателя, а на действието на правни норми от позитивното национално законодателство, т.е. на привидно неутрални разпоредби. Следователно установяването в конкретния случай на твърдяната дискриминация е резултат не от доказване на дадено конкретно поведение на жалбоподателя, а от анализа на действащото законодателство.

1.Релевантно законодателство:
Обществените отношения, свързани с децата и родителите, с техните взаимоотношения, права и задължения, с правата на деца с увреждания и с правата и задълженията на лицата, които отглеждат такива деца, както и със задълженията на държавата по подпомагане и грижа на децата и по подпомагане на лицата, които ги отглеждат са предмет на правна регламентация в различни по степен нормативни актове. Взаимната обвързаност и обусловеност между правата на всяко едно дете, независимо с или без увреждания, и задълженията на родителите, както и задължението на държавата по отношение на децата и на родителите налага прегледа на законодателството да се извърши комплексно – от гледна точка правата на децата, от гледна точка правата и задълженията на родителите и от гледна точка на задълженията на държавата. Комисията правилно определила нормативни актове и техните относими към предмета на спора правни норми. Тяхното настоящо изложение е обусловено от необходимостта да се прецени основателността на доводите на жалбоподателя за липса на дискриминация, тъй като твърдението на Комисията е, че дискриминация е осъществена именно „чрез действието на правни норми от националното законодателство“.
а) Конституцията на Република България сочи в чл. 14, че семейството, майчинството и децата са под закрила на държавата и обществото. А съгласно чл. 47, ал. 1 от основния закон отглеждането и възпитанието на децата до пълнолетието им е право и задължение на техните родители и се подпомага от държавата. От съвместния прочит на тези два конституционни текста е видно първо, че държавата има задължение да закриля децата, второ, че родителската грижа е приоритетна при тяхното отглеждане и възпитание, и трето, че държавата има задължение да подпомага родителите при изпълнение на тяхното право и задължение. Към тези норми трябва да се прибави и особената закрила, която държавата и обществото дължат на лицата с физически или психически увреждания по силата на чл. 51, ал. 3 от Конституцията. Следователно правата и задълженията на децата, на родителите и на държавата, както и тяхната приоритетност и рамки са ясно установени на конституционно ниво.
б) международни актове, по които България е страна:
Актове на Организацията на обединените нации, които изрично установяват особената закрила от страна на държавата на децата и семейството са:
Всеобщата декларация за правата на човека - чл. 25, т. 2 сочи, че „майките и децата се ползват с особени грижи и подпомагане“.
М. пакт за граждански и политически права, чл. 23, т. 1 сочи, че „Семейството е естествена и основна клетка на обществото и има право на закрилата на обществото и държавата.“, както и че „Всяко дете, без разлика на раса, цвят на кожата, пол, език, религия, национален или социален произход, имотно състояние или рождение, има право на такива мерки на закрила от страна на неговото семейство, на обществото и на държавата, каквито състоянието му на малолетен изисква.“ - чл. 24, т. 1.
М. пакт за икономически, социални и културни права изрично посочва – чл. 2, т. 2, правото на упражняване на провъзгласените от пакта права без каквато и да било дискриминация като ограничаване на тези права е допустимо само „дотолкова, доколкото това е съвместимо с естеството на тези права и единствено с цел да се поощри общото благоденствие в едно демократично общество“. Член 7 признава правото на всяко лице да се ползва от справедливи и благоприятни условия на труд, които да му осигурят inter alia такова възнаграждение, което да му обезпечи като минимум „сносен живот за тях и семействата им съгласно разпоредбите на този пакт“. Член 9 признава на всяко лице правото на социална сигурност. В чл. 10 държавите признават, че: „1. На семейството, което е естествената и основната клетка на обществото, трябва да се окаже възможно най-пълна защита и помощ, особено за създаването му и докато то е отговорно за грижата, възпитанието и издръжката на децата.“
Конвенцията за правата на детето, приета от Общото събрание на О. на 20.11.1989г., в сила за България от 03.07.1991г., изрично сочи в преамбюла, че „на семейството като основна клетка на обществото и естествена среда за израстването и благосъстоянието на всичките му членове и особено на децата трябва да бъде оказана необходимата защита и съдействие, така че то да може пълноценно да поеме своята отговорност в обществото“, както и изрично признава, „че за пълното и хармонично развитие на личността на детето то трябва да расте в семейна среда, в атмосфера на щастие, любов и разбирателство“. Член 3 на Конвенцията определя висшите интереси да детето като първостепенно съображение във всички действия отнасящи се до детето, независимо от кого се осъществяват, и задължава държавите – страни по Конвенцията, „да осигурят на детето такава закрила и грижи, каквито са необходими за неговото благосъстояние, като се вземат предвид правата и задълженията на неговите родители, законни настойници или на други лица, отговорни по закон за него“ като за тази цел предприемат „всички необходими законодателни и административни мерки“. Член 5 задължава държавите – страни по Конвенцията, да „зачитат отговорностите, правата и задълженията на родителите …, на законните настойници или на другите лица, отговорни по закон за детето, да осигуряват по начин, съответстващ на развитието на способностите на детето, подходящи насоки и ръководство в упражняването от него на правата“, признати в Конвенцията. Съгласно чл. 7, т. 1 детето има правото „да бъде отглеждано от своите родители“, а държавата – т. 2, е длъжна да осигури осъществяването на тези права. Член 18, т. 1 установява, че „висшите интереси на детето“ са основно грижа на родителите. Член 23, т. 1 визира признанието от страна на държавите-членки, че дете с увреждания „трябва да води пълноценен и достоен живот в условия, които осигуряват достойнството му, поощряват самостоятелността и улесняват активното му участие в обществото“, а т. 2 признава правото на такова дете „на специални грижи“ и установява задължението на държавата да насърчава и осигурява „според наличните ресурси оказването на такова дете и на поелите грижата за него на помощ, за която са направени постъпки и която отговаря на състоянието на детето и на положението на родителите или другите лица, грижещи се“ за него.
Конвенция №156 на Международната организация на труда относно равенството на възможностите и еднаквото отношение към работниците и служителите от двата пола: работници и служители със семейни задължения, в сила за България от 03.04.2007г., утвърждава – чл. 3, т. 1, задължението на всяка държава членка „да приеме като цел на своята национална политика създаването на възможности за лицата със семейни задължения, които работят или желаят да започнат работа, да упражнят своето право, без да са обект на дискриминация и доколкото е възможно, без да възникне противоречие между работата и семейните им задължения“. Член 4 задължава държавите „да вземат всички съвместими с националните условия и възможности мерки за: а) да се даде възможност на работниците и служителите със семейни задължения да упражнят своето право на свободен избор на работа; б) да се вземат предвид техните потребности, доколкото се отнася до условията на труд и социалната сигурност.“. В този аспект е и чл. 5, а чл. 7 предвижда задължение за държавите работниците и служителите със семейни задължения да бъдат интегрирани и да останат част от работната сила.
Конвенция на О. за правата на хората с увреждания, приета от Общото събрание на О. на 13.12.2006г., в сила от 03.05.2008г. Тъй като Конвенцията е ратифицирана със закон, приет от Народното събрание на 26.01.2012г., Държавен вестник бр. 12 от 10.02.2012г., т.е. четири дена след приключване на устните състезания по настоящото дело, съдът счита за необходимо изрично да посочи, че доколкото Европейският съюз, в качеството си на самостоятелен правен субект, подписа и ратифицира Конвенцията и тя е в сила за него още на 22.01.2011г., то досежно политиките и дейностите от неговата компетентност тя е приложим акт към датата на издаване на оспорваното решение. С оглед на това съдът ще я разгледа по-долу, в частта за актовете на Европейския съюз.
Следва да се посочи, че България не е подписала протокол 12 на Европейската конвенцията за защита правата на човека и основните свободи. Съгласно чл. 1 на Протокол 12 упражняването на предвидено от закона право следва да бъде осигурено без дискриминация на основата на пол, раса, цвят, език, религия, политически убеждения, национален или социален произход, принадлежност към национално малцинство, имущество, рождение или друго състояние, както и никой не може да бъде дискриминиран на основата на тези признаци от държавен орган. Поради това тази разпоредба не е част от националното позитивно право и доколкото чл. 14 от Конвенцията предвижда забрана за дискриминация при упражняване на предвидените в нея права, то в настоящия случай не може да има позоваване на конвенцията.
в) актове на Европейския съюз:
Договорът за функционирането на Европейския съюз изисква, чл. 10, при определянето и осъществяването на своите политики и дейности С. да се бори срещу всяка форма на дискриминация, основана на увреждане, а чл. 19 предоставя на Съюза правомощието да приема законодателни актове за справяне с дискриминацията.
Х. на основните права на Европейския съюз в чл. 1 определя, че човешкото достойнство е ненакърнимо и трябва да се зачита и уважава. Член 24 предвижда право на децата „на закрила и на грижите, необходими за тяхното благоденствие“, както и че „при всички действия, които се предприемат от публичните власти или частни институции по отношение на децата, висшият интерес на детето трябва да бъде от първостепенно значение“. Член 26 изрично признава и зачита „правата на хората с увреждания да се ползват от мерки, които осигуряват тяхната автономност, социалната и професионалната им интеграция и участието им в живота на общността“. Член 15 признава правото на всеки да работи и да упражнява свободно избрана или приета професия. А чл. 33 сочи, че „закрилата на семейството е гарантирана в юридически, икономически и социален план“.
Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27.11.2000г. за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите (Директива 2000/78/ЕО) изрично забранява всяка пряка или непряка дискриминация, основаваща се на религия или убеждения, увреждане, възраст или сексуална ориентация в сферите, предмет на регулиране от нея и цели прилагане на принципа на равно третиране. Директивата изрично – чл. 7, признава правото на държавите-членки да приемат специфични мерки за предотвратяване или компенсиране на неравностойно положение, свързано със защитените признаци.
Конвенцията за правата на хората с увреждания, приложима за политиките и дейностите в обхвата на компетентност на Съюза, изрично сочи, че „дискриминацията срещу когото и да било по признак увреждане представлява нарушение на вътрешно присъщото достойнство и ценност на човека“. Между основните принципи, на които се гради конвенцията, са „зачитане на вътрешно присъщото достойнство, самостоятелност на индивида, включително свободата на личен избор и неговата независимост“, „забрана за дискриминация“, „зачитане на развиващите се способности на децата с увреждания, зачитане на правото на децата с увреждания да запазят своята идентичност“. Член 7 визира задължението на държавите да „предприемат всички необходими мерки за осигуряване на пълноценно упражняване от деца с увреждания на всичките им права на човека и основни свободи наравно с останалите деца“. Член 23, т. 3 определя, че държавите „осигуряват на децата с увреждания равни права по отношение на живота в семейството. С оглед реализирането на тези права и за предотвратяване на укриване, изоставяне, занемаряване и сегрегация на децата с увреждания държавите – страни по конвенцията, осигуряват своевременна и всеобхватна информация, услуги и подкрепа на децата с увреждане и техните семейства“. Държавите също така „предприемат мерки за предотвратяване отделянето на дете от родителите му“, освен ако е в интерес на детето, като само „в случай, че непосредственото семейство не е в състояние да се грижи за дете с увреждания“ държавите полагат всички усилия „за осигуряване на алтернативни грижи в рамките на разширеното семейство, а ако това се окаже невъзможно – в приемно семейство“. В чл. 28 държавите признават „правото на хората с увреждания на подходящ жизнен стандарт за тях и техните семейства“.
г) национални законодателни актове:
Семейният кодекс в чл. 2 определя принципите, на основата на които се градят семейните отношения. Между тях са закрила от държавата и обществото на брака и на семейството, особена закрила на децата, както и уважение, грижа и подкрепа между членовете на семейството. Член 124 определя правото на детето да бъде „отглеждано и възпитавано по начин, който да осигурява неговото нормално физическо, умствено, нравствено и социално развитие“ и неговото задължение „да уважава и да помага на своите родители“, като при навършване на пълнолетие е „длъжно да се грижи за своите възрастни или болни родители“. Член 125 определя, че „родителят има право и задължение да се грижи за физическото, умственото, нравственото и социалното развитие на детето, за неговото образование и за неговите лични и имуществени интереси. Родителят отглежда детето, формира възгледите му и осигурява образованието му съобразно възможностите си и в съответствие с нуждите и наклонностите на детето и с цел израстването му като самостоятелна и отговорна личност.“ Чл. 140 определя реда, в който лицето, имащо право на издръжка може да я търси и първи в реда са деца и съпруг.
Законът за закрила на детето в чл. 1, ал. 2 изрично сочи, че „държавата защитава и гарантира основните права на детето във всички сфери на обществения живот за всички групи деца съобразно възрастта, социалния статус, физическото, здравословното и психическо състояние, като осигурява на всички подходяща икономическа, социална и културна среда, образование, свобода на възгледите и сигурност“. Принципите, на които се основава закрилата на детето включват отглеждането му в семейна среда и осигуряване на най-добия му интерес - чл. 3, т. 2 и 3 ЗЗакр.Д. Първата мярка за закрила на детето е „съдействие, подпомагане и услуги в семейна среда“ – чл. 4, ал. 1, т. 1 ЗЗакр.Д. Следват настаняване в семейство на роднини и близки, осиновяване, настаняване в приемно семейство. А на дете в риск, което по смисъла на §1, т. 11, б. „г“ е и дете, което страда от увреждания, както и от труднолечими заболявания, констатирани от специалист“, законът гарантира специална закрила. В приетата на основание чл. 5, ал. 2 ЗЗакр.Д Наредба за условията и реда за осъществяване на мерки за предотвратяване изоставянето на деца и настаняването им в институции, както и за тяхната реинтеграция изрично е предвидено – чл. 4, т. 5 и 8, че мерки за предотвратяване изоставянето на деца и настаняването им в специализирани институции се предприемат при наличие на установени сериозни здравословни проблеми на детето или то е с увреждане. Член 10 на закона изрично визира правото на всяко дете на закрила за нормалното му физическо, умствено и социално развитие и на защита на неговите права и интереси, както и правото му на недскириминационно третиране. Законът предвижда възможност дете да бъде настанено извън семейството, но само като мярка за закрила след изчерпване на всички възможности за закрила в семейството – чл. 25, ал. 2 ЗЗакр.Д. От мерките - настаняване извън семейството, относими за предмета на делото са настаняване в семейство на роднини и близки и настаняване в приемно семейство – непрофесионално или професионално. И семейството на близки или роднини и приемното семейство осъществяват приемна грижа изразяваща се в отглеждане и възпитание на детето в семейна среда. Стандартът, на който приемната грижа трябва да отговаря е определен в чл. 22 от Наредба за критериите и стандартите за социални услуги за деца и включва: задоволяване на потребностите от грижи и подкрепа на детето; предпазване на детето от злоупотреби, пренебрегване или нехуманно отношение; възможност на детето за осъществяване на контакти с неговото биологично семейство, с близки, роднини и приятели, ако това е в негов интерес; осигуряване на необходимите здравни грижи за детето; осигуряване на подходящо образование и подкрепа в образователния процес на детето; възпитанието и подкрепата на детето, включително в изграждане на добри взаимоотношения в семейството; осигуряване на подкрепа за придобиване на умения за самостоятелен начин на живот и вземане на самостоятелни решения от детето; необходимата грижа за детето с увреждания; документирането и наблюдението на всяка дейност по предоставянето на услугата.
Професионалното приемно семейство извършва отглеждането по силата на сключен между единия съпруг и доставчик на социална услуга „приемна грижа“ – чл. 31, ал. 4 ЗЗакр.Д във вр. с чл. 57а, ал. 2 във вр. с ал. 1 от ППЗЗакр.Д. Този договор, по силата на чл. 57а, ал. 3 ППЗЗакр.Д е основен трудов договор по смисъла на §1, т. 12 от Кодекса на труда. За изпълнение на трудовите задължения приемният съпруг получава основно трудово възнаграждение в размер, определен в чл. 57в ППЗЗакр.Д като същият е в зависимост от броя на децата и започва от 130% от минималната работна заплата за страната. За реда и начина на изпълнение на трудовите задължения приемното семейство получава писмени указания. Професионалното приемно семейство работи на ненормиран работен ден и има право на основен платен годишен отпуск по чл. 155, ал. 4 от Кодекса на труда и на допълнителен платен годишен отпуск за работа при ненормиран работен ден по чл. 156, ал. 1, т. 2 от Кодекса на труда – чл. 57г ППЗЗакр.Д.
Законът за семейни помощи за деца предвижда право на семейна помощ за деца с трайни увреждания до 18-годишна възраст и до завършване на средно образование, но не по-късно от 20-годишна възраст – чл. 2, ал. 1, т. 10. Това право принадлежи на семейството на биологичните родители, както и на семействата на роднини, близки или приемни семейства за деца, настанени по реда на чл. 26 ЗЗакр.Д съгласно чл. 3, т. 2 и 4 ЗСПД. Помощите са три вида: първо, месечна помощ за отглеждане на дете с увреждания – чл. 7, ал. 8 във вр. с ал. 1, второ, при отглеждане на дете до две години, когато майката не е осигурена и не получава обезщетение за бременност, раждане и отглеждане на дете по реда на Кодекса за социално осигуряване и детето не е на пълна държавна издръжка – чл. 8, ал. 3 във вр. с ал. 1, и трето, месечна добавка за отглеждане на дете с увреждания до 18-годиша възраст и до завършване на образование, но не по-късно от 20-годишна възраст – чл. 8д, ал. 1. Помощта по чл. 7, ал. 8 ЗСМД е в размер двоен на размера на помощта за семейства с деца без увреждания и се дължи независимо от дохода на член от семейството. Размерът на помощта за отглеждане на дете до две години е еднакъв с размера на помощна за семейства с деца без увреждания, но се предоставя до двегодишна възраст на детето, не до една, както е за децата без увреждания, и се дължи независимо от дохода на член от семейството. Размерът на помощта по чл. 8д ЗСПД се определя със закона за държавния бюджет за съответната година. Месечните помощи се предоставят като месечна добавка в пари или в натура под формата на социални инвестиции.
Законът за социално подпомагане урежда обществените отношения свързани с гарантирането на гражданите на социално подпомагане чрез социални помощи и социални услуги. Негова цел inter alia е подпомагане на гражданите, които без помощта на другиго не могат да задоволяват своите основни жизнени потребности и укрепване и развитие на обществената солидарност в трудни житейски ситуации. Право на социални помощи имат български граждани, семейства и съжителстващи лица, които не могат сами или с помощта на задължените по чл. 140 СК лица да осигуряват задоволяване на основните си жизнени потребности. Социалните помощи са средства, които допълват или заместват собствени доходи и се предоставят след като са изчерпани възможностите за самоиздръжка и за издръжка от лицата по чл. 140 СК – чл. 2, ал. 3. Съгласно чл. 12б З. лицата, които отговарят на изискванията за предоставяне на социални помощи, но са безработни, се включват с програми за заетост. Това изискване не е задължително за лица, полагащи грижи за член на семейството или роднини по възходяща и низходяща линия до втора степен, които имат увреждане и се нуждаят постоянно от чужда помощ – чл. 12б, ал. 4, т. 5. Социалните услуги – чл. 16, ал. 1, се основават на целенасочената социална работа в подкрепа на лицата за осъществяване на ежедневни дейности и социално включване, които се предоставят срещу заплащане – чл. 17, ал. 1. Социалните услуги са личен асистент, социален асистент, домашен помощник, домашен социален патронаж, дневен център, център за социална рехабилитация и интеграция.
В Правилника за прилагане на Закона за социално подпомагане е дадена легална дефиниция на понятието „дете с увреждане“ – дете на възраст до 16 години с 50% и над 50% вид и степен на увреждане или дете на възраст от 16 до 18 години с 50% и над 50% степен на трайно намалена работоспособност.
Законът за интеграция на хората с увреждания в чл. 2 посочва целите на нормативния акт между които е и подкрепа на хората с увреждания и на техните семейства. Законът предвижда за хората с трайни увреждания, в т.ч. и децата, право на месечна добавка за социална интеграция според индивидуалните им потребности съобразно степента на намалена работоспособност или вида и степента на увреждането – чл. 42, ал. 1. Те имат право и на целева помощ за придружител на лице с увредено зрение, лица със затруднения в предвижването, лица с интелектуални затруднения и лица с психически разстройства, интерпретарори – чл. 44, ал. 1, т. 4 ЗИХУ. Съгласно чл. 46 ЗИХУ времето, през което едно лице е полагало грижа за човек с трайно увреждане и не е било осигурявано, се зачита за трудов стаж при пенсиониране при условията и по реда на Кодекса за социално осигуряване. Член 9, ал. 6 от КСО лимитира кръга на лицата, за които времето, през което са полагали грижи за човек с трайно увреждане до родител (осиновите) или съпруг и то когато грижите са „за инвалиди с трайно намалена работоспособност/вид и степен на увреждане над 90%, които постоянно се нуждаят от чужда помощ, поради което не са били осигурявани или не са получавали пенсия“. На тези лица, при пенсиониране, за периода, който се зачита за осигурителен стаж, се внасят осигурителни вноски в размера за фонд „Пенсии“ върху минималната работна заплата към датата на отпускането на пенсия, които са за сметка на държавния бюджет. За същия период лицето се смята за здравно осигурено при условия и ред, определени в Закона за здравното осигуряване.
Законът за здравното осигуряване - чл. 40, ал. 3, т. 8, предвижда родителите, осиновителите или съпрузите, които полагат грижи за инвалиди със загубена работоспособност над 90%, които постоянно се нуждаят от чужда помощ, ако не се осигуряват на друго основание да бъдат осигурени за сметка на държавния бюджет.

2. Анализ на относимото действащо законодателство:
Анализът на действащото законодателство показва, че на конституционно ниво правата на децата с или без увреждане, правата на лицата, които отглеждат дете с или без увреждане са регламентирани и са регламентирани по начин, който утвърждава равенство в резултата. Международните актове, по които България е страна също установяват равенството на децата с и без увреждане, равенството на лицата, които отглеждат деца с или без увреждане. И конституцията, и международните актове изискват приемането на специални мерки, които като отчитат специфичните потребности на децата с увреждане и на лицата, които отглеждат деца с увреждане да доведат до изравняване на възможностите и на децата, и на лицата, които полагат грижа за тях.
На законодателно ниво конституционно установените равни права са регламентирани по следния начин:
а) правото на семейни помощи:
Правото на лицата, които отглеждат деца, на месечни семейни помощи по смисъла на чл. 2, ал. 1, т. 6-8 З. е поставено в зависимост от различни предпоставки за лицата, които отглеждат деца с увреждания и тези, които отглеждат деца без увреждания. За тези, които отглеждат деца с увреждания основание за семейната помощ, е самия факт на отглеждане на дете с увреждане. За тези, които отглеждат деца без увреждане основанието е наличието на доход под законово определения. Безспорно налице е различно третиране от страна на законодателя на лицата, които отглеждат деца с и деца без увреждане, но това различие по своята същност е мярка по смисъла на чл. 7, т. 14 ЗЗД, която цели изравняване на възможностите на двете групи лица, от които тези, които отглеждат деца с увреждане са поставени в неравностойно положение с оглед характера и обема на грижата, която полагат за детето, което е носител на защитения признак. Що се отнася до групата на лицата, които отглеждат деца с увреждане, то законодателят не е направил разграничение между биологичните родители и приемното семейство, тъй като детето с увреждане и в двата вида семейства има еднакво право на осигуряваните чрез семейните помощи, които се изплащат именно за задоволяване на неговите специфични нужди. С оглед на така регламентираното право на семейна помощ съдът счита, че неравенството между групата на лицата, които отглеждат дете с увреждане и групата на лицата, които отглеждат деца без увреждане и равенството между биологичното и приемното семейство осигурява в своето приложение именно гарантираното от Конституцията и международните актове равенство във възможностите на различните групи лица.
б) правото на социално подпомагане:
Правото на социално подпомагане – било чрез социални помощи или социални услуги, е израз от една страна на прокламираната в Конституцията вярност към общочовешките ценности като хуманизъм, справедливост, търпимост, зачитане на личното достойнство, а друга – проява на социалната държава. Социалното подпомагане се дължи на тези, „които без помощта на другиго не могат да задоволяват своите основни жизнени потребности“.
Право на социални помощи има лице, чиито собствени доходи са по-ниски от тези, необходими за основните жизнени потребности или за задоволяване на инцидентно възникнали потребности. Помощите са дължими само след като са изчерпани всички възможности за самоиздръжка и за издръжка от лицата по чл. 140 СК. Доколкото става въпрос за деца, то безспорно задължението за издръжка е на лицата по чл. 140 СК, т.е. от гледна точка на предмета на делото на биологичните родители и на осиновителите. Помощта е дължима, когато семейството има доход, по-нисък от гарантирания минимален доход – чл. 9, ал. 3, т. 9 във вр. с ал. 1 и 2 ППЗЗакр.Д. Приемните семейства не са субект на задължението за издръжка – тя се осигурява от държавата, и с оглед на това не са обект на социалната помощ по смисъла на Закона за социално подпомагане. Приемното семейство има право на добавка към средствата, които държавата му предоставя за отглеждане на дете по смисъла на чл. 50 ППЗЗакр.Д, когато отглежда дете с увреждане - 75 на сто от гарантирания минимален доход независимо от дохода на семейството.
Социалните услуги се предоставят за осъществяване на ежедневни дейности и социално включване въз основа на личен избор на лицата и срещу заплащане на такси или по договаряне, т.е. достъпът до тях е еднакъв за всички лица, които отглеждат деца, а възможността за тяхното ползване зависи от финансовите възможности на тези лица. В зависимост от индивидуалните потребности на децата с увреждане за ползване на социални услуги те имат право на месечна добавка - чл. 42в ЗИХУ.
Законодателната уредба на правото на социални помощи сочи на различие в правата от една страна между лицата, които отглеждат дете с увреждания и тези, които отглеждат дете без увреждания. Това различие е обусловено от предназначението на социалната помощ – да изравни възможностите на тези, които по приети от обществото за релевантни причини не могат да задоволят основните си жизнени потребности. От друга страна, то установява различие между биологичното и приемното семейства, които отглеждат дете с увреждания. Но това различие е само в инструментариума, не и в същността, тъй като и за двете семейства законът предвижда гарантиране на определен минимум от средства, необходим за специфичните нужди на децата с увреждания. Що се отнася до социалните услуги то също е налице различие между лицата, които отглеждат деца без увреждания и тези, които отглеждат деца с увреждане, но различното третиране също е средство за изравняване на възможностите. Важното е, че законодателят е изравнил възможностите и на биологичното, и на приемното семейство за достъп до социални услуги чрез предоставянето и на двете семейства на месечна добавка при еднакви условия, зависещи само от нуждите на детето с увреждане.
в) правото на финансова подкрепа и на месечна добавка за социална интеграция принадлежи на всяко лице с увреждане в зависимост от индивидуалните му потребности, в т.ч. и на децата с увреждане. Законодателят изрично е визирал правото на децата с увреждания на месечна добавка за транспортни услуги, образование, достъпна информация, информационни и телекомуникационни услуги, на балнеолечение и рехабилитация. Правото не зависи от това кой отглежда детето с увреждане, а какви са индивидуалните му потребности, тъй като именно те следва да бъдат подпомогнати, за да се подобрят възможностите му. В случая субекта на помощта е един и същ за всички групи и е третиран еднакво, но това еднакво третиране не поставя в по-неблагоприятно положение родителите, които отглеждат дете с увреждане от лицата, които отглеждат дете с увреждане.
г) права на лицата, които полагат грижи за дете с трайно увреждане – признаване за осигурителен стаж на времето, през което лицето е полагало грижа за дете с вид и степен на увреждане над 90 на сто и през което не е било осигурявано, което му осигурява право на социална пенсия и признаване през същото време на лицето за здравно осигурено. Субект на тези права са само родители или осиновители, тъй като члена на приемното семейство, с когото е сключен договора, се осигурява по силата на този договор. В случая не е налице равно третиране, което да поставя родителите, които отглеждат дете с увреждане в по-неблагоприятно положение. Тук е налице различно третиране.
д) извод:
Видно от изложеното законодателят е регламентирал различно обществените отношения, свързани с правото на подпомагане от държавата на децата с увреждане и на децата без увреждане. Различно е уредил и правата на лицата, които отглеждат деца без увреждане и на лицата, които отглеждат деца с увреждане, както и на биологичните и на приемните семейства, които отглеждат дете с увреждане. Макар и еднакви в общото – дете и отглеждането на дете, регулираните правоотношения са в достатъчна степен различни както с оглед на детето, така и с оглед на лицата и условията, при които то се отглежда. Именно тази разлика прави обективно оправдан диференцирания подход на законодателя, защото той осигурява постигането на легитимна, законна цел – равенство във възможностите, като средствата за постигане на тази цел са подходящи и необходими. Следователно позитивната законова и подзаконова правна уредба първо, не третира еднакво, и второ, не поставя в по-неблагоприятно положение биологичните родители, които отглеждат деца с увреждане от биологичните родители, които отглеждат дете без увреждане и от приемните семейства по отношение на правото на семейни помощи, правото на социално подпомагане, правото на финансова подкрепа и месечна добавка за социална интеграция.
Налице е и разлика в социалното и здравното осигуряване между от една страна, биологичните родители, които отглеждат деца с увреждане, и от друга страна, биологичните родители, които отглеждат дете без увреждане и приемните семейства, които отглеждат деца с увреждане. Формално погледнато, тази разлика в третирането е пряко следствие от различния характер на правопораждащия правото на осигуряване факт – престирането на труд, за биологичните родители, които отглеждат дете без увреждане и за приемното семейство, и законовите фикции, чрез които времето за отглеждане на дете с увреждане е приравнено на осигурителен стаж и на основание за здравно осигуряване. Въпросът по делото е този формално различен, правопораждащ факт породен ли е от по-неблагоприятно третиране на основата на защитен признак? Отговора на въпрос налага обсъждане на правата, които пряко рефлектират в него.

3. Други права на родителите, които оглеждат деца с увреждания:
Освен посочените до тук, пряко обвързани с децата законодателно регламентирани права, лицата, които отглеждат деца – независимо с или без увреждане, имат свои собствени права, които законодателят е длъжен, независимо от различията, произтичащи от отглеждането на дете без и на дете с увреждане, да гарантира. Конституцията и международните актове, по които България е страна, не допущат по-неблагоприятно третиране на лицата, които отглеждат дете с увреждане от тези, които отглеждат дете без увреждане. И двете групи лица имат конституционно гарантирано равно право на достойнство и равно право на труд, равно право на подкрепа от държавата при изпълнение на правото и задължението си да отгледат децата си. Конституцията – чл. 6, ал. 1, изрично сочи, че всички хора се раждат равни по достойнство и права, а ал. 2 конкретизира, че не се допускат никакви ограничения на правата на основата на защитени признаци. Всеобщата декларация за правата на човека също изрично сочи, че всички хора се раждат равни по достойнство и права и имат право на всички права, прогласени в декларацията – чл. 1 и 2, а в чл. 23, т. 1 е визирано правото на всеки на труд. Съгласно чл. 2 от Договора за Европейския съюз С. се основа на ценностите на „зачитане на човешкото достойнство, … равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека“. Първият член на Х. на основните права на Европейския съюз гласи, че човешкото достойнство е ненакърнимо и трябва да се зачита и защитава, а чл. 15 сочи, че всеки има право да работи. Конвенцията за защита правата на хората с увреждания изрично подчертава, че „дискриминацията срещу когото и да било по признак увреждане представлява нарушение на вътрешно присъщото достойнство и ценност на човека“.
Видно е, че основния закон на страната и основните международни актове изрично признават на всеки човек правото на достойнство и правото на труд. Достойнството е правото на всеки човек да бъде ценен и зачетен заради самия него. Същността на това право е почит, уважение и себеуважение на всяко човешко същество. То предполага и възможност за самостоятелен, свободен избор, който чрез зачитане на собственото достойнство, чест и уважение себеутвърждава, обективира основателна причина (достойнство) за уважение и почит и по този начин отдава дължимото на отделната личност и на нейния принос за обществото. Правото на труд е основно право не само поради факта, че е основен източник на средства за съществуване, но и защото е едно от средствата за себеутвърждаване.
Наред с изложеното и Конституцията, и Всеобщата декларация за правата на детето и Х. на основните права на Европейския съюз определят, че висшите интереси на детето са първостепенно съображение при извършване на всички действия, предприети спрямо детето. Безспорно е, че висш интерес на детето е да бъде отгледано от своите родители, освен ако разделянето не е необходимо именно в негов интерес. Родителите са тези, които по презумпция в най-пълна степен действат и са готови да действат, независимо от предизвикателствата, в интерес на детето. Именно поради това и изхождайки от висшия интерес на детето Конституцията – чл. 47, ал. 1, е въздигнала отглеждането и възпитанието му в право, но и в задължение на родителя.
Какво показва съотнасянето на фактите по делото към тези основни права и задължения на всеки човек. Отглеждането на дете, в своето съдържание и обем на право и задължение, изисква множество решения, свързани с личностното развитие и себеутвърждаване на родителя, които в своята съвкупност да доведат от една страна до удовлетворително и себеуважаващо упражняване на правото и изпълнение на задължението, от друга – на задоволяване на висшия интерес на детето, а от трета – на удовлетворяващо упражняване на основните права на всеки човек. Тогава, когато обект на родителските грижи е дете с увреждане съдържанието и обема на родителската грижа налага многократно по-трудни поради обективните ограничения решения и много по-малко възможности. Родителят на дете с увреждане, което изисква непрестанна грижа, е поставен в ситуация да избира между конституционно, а и естественото, право и задължение да отгледа детето си и основното си конституционно право на достойнство и правото си на труд. Ако родителят избере да реализира правото си на труд, той се лишава (когато не е в състояние да осигури непрекъсната грижа) от възможността да изпълни правото и задължението си да отгледа детето си. Това безспорно накърнява неговото достойнство, тъй като го лишава от себеуважението, а и от уважението на другите, защото не е изпълнил или не е изпълнил по добрия начин родителските си задължения, нещо, което ценностната система на обществото нетолерира. Ако родителят избере да изпълни по необходимия начин родителските си задължения, той обективно е лишен не само от правото на труд и следователно от един от основните източници на себеуважение и изява, но и от право да си осигури средства за живот. По този начин той остава изцяло зависим от социалната солидарност на обществото без обществото да е оценило по адекватен начин труда, който е положил, за да отгледа дете с увреждане, т.е. за да изпълни със съдържание декларираната от държавата защита на висшия интерес на детето и грижа за децата с увреждане. Поставянето на човек в условия на избор между собственото си оцеляване и отглеждането на детето си е нарушение на правото на достойнство и лишаване от право на свободен избор. Поставен в това неравноправно положение родителят на дете с увреждане, което се нуждае от непрекъснати грижи, се превръща в средство за накърняване на достойнството на самото дете с увреждания, защото именно за осигуряване на неговите права и висши интереси родителят е поставен пред екзистенциален избор – грижата за детето или работата.
Конституцията е наложила принципа на равенство, за да гарантира равенството в ценностите. Конституционния съд е имал възможност да посочи, че Конституцията забранява „третирането на равното като неравно и обратното, при положение, че няма същностно оправдание за някакво отклонение“ (решение №1 от 27.01.2005г. по конституционно дело №8/2004г.). В случая законодателят е третирал неравното като равно. Признал е правото на труд на всеки гражданин, в т.ч. и на родителя, който отглежда дете с увреждания, което се нуждае от непрекъснати грижи, без да отчете, че обективно този родител, въпреки липсата на правни пречки, не може да упражни това си право, защото трябва да пренебрегне родителския си дълг. Не става въпрос за противопоставяне на различни социални групи – родители, които отглеждат дете с увреждане и приемно семейство, не става въпрос и за нарушение на въведения от държавата принцип на децентрализация на грижите, полагани за деца с увреждания. Напротив. Става въпрос именно за доразвитие на този принцип, за съчетаване на интересите на детето, родителя и държавата с цел задоволяване в максимална степен на интересите на детето при ефективна и ефикасна употреба на ресурса на държавата. Приемната грижа и процеса на нейната деинституционализация е субсидиарен, дотолкова, доколкото липсва (по обективна или субективна причина) родителската грижа. Тогава, когато родителската грижа е възможна и желана, и тя е в интерес на детето, държавата, за да изпълни конституционното си задължение да третира всички граждани еднакво е длъжна да осигури законово това равенство.
От изложеното може да се направи обоснован извод, че родителите, които отглеждат деца с увреждания, нуждаещи се от непрекъснати грижи, са поставени в по-неблагоприятно положение досежно правото на достойнство, правото на равенство в правата и правото на труд. Това неравно третиране е обусловено от защитените признаци „увреждане“ и „лично положение“, в смисъла, изложен по-горе в т. VІІ. То не е резултат на действието на подзаконови норми, не е резултат от неизпълнението на законова делегация за издаване на нормативен административен акт. То е резултат от една страна, на действието на законови норми, а от друга, на липсата на уредба на законово ниво, която да конкретизира упражняването на гарантираните от Конституцията и международните договори, по които България е страна, основни права на тази група граждани на държавата. Т.е. налице е по-неблагоприятно положение на основата на защитените признаци чрез действието на неутрални разпоредби и практики, каквито са правните норми и липсата на правни норми.

Х. По установеното от Комисията:
Съгласно чл. 47, ал. 1, т. 1 ЗЗД Комисията за защита от дискриминация „установява нарушения на този или други закони, уреждащи равенство в третирането, извършителя на нарушението и засегнатото лице“. В съответствие с тази си компетентност в случая, Комисията установила нарушение на принципа на равно третиране на основата на признаците „лично положение“ и „увреждане“. Видно от изложеното по-горе действително е налице нарушение на принципа на равното третиране. Това нарушение, според Комисията, е осъществено „чрез действието на правни норми от националното законодателство“. Видно от изложеното нарушението е в резултат както на действието на законови норми, така и на липсата на норми на законово ниво, които да конкретизират и гарантират упражняването на установените от Конституцията и международните договори, по които България е страна, основни права на тази група граждани на държавата. Тази група граждани, т.е. засегнатите лица, са родителите на деца, с увреждания, които приемат да полагат сами грижите за децата си, като безспорно, макар Комисията да не ги е посочила изрично, засегнати са и самите деца. Извършител е министъра на труда и социалните грижи, защото като централен едноличен държавен орган, отговарящ за интеграцията на хората с увреждания, равните възможности и антидискриминацията не е констатирал факта на неравно третиране и не е предприел мерки, в рамките на компетентността си, да преодолее неравенството. Следва ясно да се посочи, че в случая не става въпрос за налагане на законодателно решение, което безспорно е извън компетентността както на Комисията, така и на съда. Тук става въпрос за установяването на едно неравенство и за упражняване на правомощията, които Комисията има в този случай.

ХІ. По мярката:
Комисията, като орган, който по силата на закона е оправомощен да реши един правен спор – да установи, при спазване на определено състезателно производство, извършено ли е нарушение на принципа на равно третиране, и в съответствие с това да наложи предоставените й със закона мерки, сторила точно това. Установила нарушението, установила извършителя, изпълнителното деяние и засегнатите лица. В резултата на това наложила единствено законосъобразните мерки – предписала на министъра да разработи и внесе в Министерския съвет предложение за преодоляване на неравенството. Вярно е, че буквално предписанието гласи: „да внесе за разглеждане в Министерския съвет законопроект с цел изравняване на възможностите на биологичните родители на деца с трайни увреждания с тези на останалите членове на обществото и в частност – приемните семейства и биологичните родители на деца без увреждания“, както и „законопроект с цел изравняване на възможностите на лицата, полагащи грижи за пълнолетни членове на техните семейства, които са с трайни увреждания по смисъла на §1, т. 2 от Закона за интеграция на хората с увреждания“, което при буквален прочит може да бъде разбрано, както твърди жалбоподателя, и като задължение за внасяне на проект за един закон, който да изравни възможностите. Това тълкуване на предписанието е неправилно. Видно от изложеното в настоящото решение нормативните актове, които регулират обществените отношения, предмет на обжалваното решение са първо, многобройни, и второ, на различно ниво в йерархията на нормативните актове. Това означава, че трудно би било постигнато исканото нормативно гарантиране на равенството с проект за създаването на един единствен закон. Това нито е необходимо, нито е в съответствие с изискванията на Закона за нормативните актове. Предписанията трябва да се разбират като такива за създаване на пакет от проект за нормативни изменения на действащи нормативни актове, които в своята съвкупност ще доведат до равенството. Разбира се, както основателно твърди и жалбоподателят, мерките по отношение на групите лица, които отглеждат деца с увреждания, нуждаещи се от непрекъснати грижи, групите лица, които отглеждат деца без необходимост от такива грижи и групата на лица, които отглеждат такива деца по силата на сключен с държавата договор ще бъдат различни, защото неравни са условията, при които тези лица упражняват правата си. Важното е резултата за всички тях да е еднакъв, те всички да могат ефективно да се ползват от предоставените им от Конституцията основни права. Нужно е също така да се посочи, че обхвата и вида на мерките са дискреция на органа и по-специално на Министерския съвет, който съгласно чл. 105, ал. 1 от Конституцията ръководи и осъществява вътрешната политика на страната, и на Народното събрание, което съгласно чл. 84, т. 1 от Конституцията, приема, изменя, допълва и отменя законите. За законосъобразността на оспореното решение е важно, че твърдяното неравно третиране действително съществува и че предписаните мерки са в рамките на компетентността на Комисията.
Съдът счита за необходимо изрично да посочи, че с влизането в сила за България на Конвенцията за правата на хората с увреждания за държавата, на ново правно основание, вече по силата и на Конвенцията, съществуват задължения по отношение на хората с увреждания не само в областите от компетентност на Европейския съюз, но във всички области. Както бе посочено по-горе Конвенцията цели „да насърчава, защитава и гарантира пълноценното и равноправно упражняване на всички права на човека и основни свободи от хората с увреждания и да способства за зачитане на вътрешно присъщото им човешко достойнство“, което в контекста на разбирането на Съда на Европейския съюз за приложението на тези разпоредби и по отношение на лицата, които полагат грижи за деца с увреждания, само допълва основанието за наложените от Комисията мерки.

Видно от изложеното твърдяните от жалбоподателя отменителни основания са неоснователни. Комисията за защита от дискриминация, в рамките на компетентността си, установила правилно наличието на неравно третиране от липсата в действащото право на норми, които да гарантират правото на достойнство, правото на равно третиране и правото на труд на родителите, които са приели да отглеждат сами децата си, които се нуждаят от непрекъснати грижи, и предписала законосъобразни мерки за преодоляване на неравенството. Обжалваното решение е издадено в исканата от закона форма и в хода на административното производство органът не е допуснал нарушение на административнопроизводствените правила. С оглед на това решението като законосъобразно следва да бъде оставено в сила, а жалбата на министъра на труда и социалната политика като неоснователна следва да бъде отхвърлена.
С оглед на изхода от делото, направеното от ответника по жалбата искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК и тълкувателно решение №3 от 13.05.2010г. на Върховния административен съд съдът следва да осъди Министерството на труда и социалната политика, в чиято структура се намира жалбоподателят, да заплати на Комисията за защита от дискриминация разноски за юрисконсултско възнаграждение. Размера на същото следва да бъде определен на основание чл. 8 във вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 за минималните размери на адвокатските възнаграждения в размер на по 150лв.
Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд


РЕШИ:



ОТХВЪРЛЯ жалбата на министъра на труда и социалната политика, [населено място], [улица] срещу решение №51 от 17.03.2011г. на Комисията за защита от дискриминация.
ОСЪЖДА Министерството на труда и социалната политика, [населено място], [улица] да заплати на Комисията за защита от дискриминация 150, 00 (сто и петдесет) лева разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщаването.

Особено мнение: