РЕШЕНИЕ

15747
София, 20.11.2019

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Четвърто отделение, в съдебно заседание на дванадесети ноември две хиляди и деветнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
НИНА ДОКТОРОВА
ЧЛЕНОВЕ:
РУМЯНА МОНОВА
КРАСИМИР КЪНЧЕВ
при секретар Мариета Ангелова
и с участието
на прокурора Чавдар Симеонов
изслуша докладваното
от председателяНИНА ДОКТОРОВА
по адм. дело 7993/2018. Document Link Icon


Производството е по реда на чл.208-228 във връзка с чл.132, ал.2, т.5 АПК.
Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ), подадена чрез процесуалния му представител юрисконсулта А. Иванова, срещу решение № 307 от 14.05.2018 г., постановено по адм. д. № 952/2017 г. от Административен съд-Плевен. С него по жалбата на В. Тодорова е отменено решението на касатора в настоящото производство, за налагане на финансова корекция, а ДФЗ е осъден да заплати на жалбоподателката разноски в размер на 260 лв.
В касационната жалба се съдържа оплакване за неправилност на решението като се навеждат и трите касационни основания за отмяна по чл.209, т.3 АПК. За тяхното обосноваване се твърди, че съдът неправилно бил възприел, че не били изпълнени клаузите на т.4.18 и 4.33 от сключения договор. Твърди се, че при извършените проверки на място е било установено неизпълнение на заложените показатели в бизнес плана за финансовата 2016 и 2017 години, което представлявало нарушение по чл.70, ал.1, т.7 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Предоставената помощ за инвестициите не се използвала по предназначение – да генерира приходи, да демонстрира икономически растеж в селски район. Съдът освен това неправилно приел, че в определението за нередност по смисъла на чл.2, т.36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. не се включвали условия за постигане на определени финансови показатели от дейността, подпомагана със средства от ЕС и е постановил незаконосъобразен акт. Касаторът твърди, че решението за налагане на финансова корекция било издадено и на основание чл.70, ал.1, т.4, т.7 и т.9 във връзка с чл.72, ал.1 и чл.73, ал.1 ЗУСИСИФ, както и на основание § 4, ал.3 от същия закон. В касационната жалба се твърди и че административният съд бил иззел функциите на Върховния административен съд, като не е зачел Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г.,а въз основа на т.30 от нея е бил определен и размера на наложената финансова корекция. Възразява и срещу направения извод от съда, че изпълнителният директор не е имал правомощието да наложи финансова корекция върху размера на националното съфинансрине. По изложените съображения в касационната жалба моли съда, да отмени обжалваното решение. Претендира присъждането на направените разноски, както и юрисконсултско възнаграждение, като в допълнителната молба от 12.11.2019 г. прави възражение за прекомерност на основание чл.78, ал.5 ГПК на поисканото адвокатско възнаграждение.
От ответната страна по касация В. Тодорова, чрез адвокат Е. Йончева е постъпил писмен отговор, в който се съдържа становище за неоснователност на касационната жалба. По изложените съображения в него моли съда, да остави в сила съдебното решение. Прави искане за присъждане на разноските по представения списък в размер на 500 лв. по представения договор за правна защита и съдействие.
Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на съдебния акт.
Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима. Тя е подадена от надлежна страна, в срока по чл.211, ал.1 АПК и е срещу неблагоприятен за страната съдебен акт.
Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.
От данните по делото се установява, че Административният съд-Плевен е бил сезиран с жалба, подадена от В. Тодорова срещу решение № 15/121/06162/301/04/02 с изх. № 01-6500/4022 от 21.09.2017 г. на изпълнителния директор на ДФЗ. С него на основание чл.51, ал.1 и 2 от Наредба № 8 от 3.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Модернизиране на земеделски стопанства“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г.“, наричана в изложението само „Наредба № 8“, във връзка с неизпълнение на т.4.18 и т.4.33 от договор № 15/121/06162 от 12.08.2014 г. и § 4, ал.3 от ДР на ЗУСЕСИФ, във връзка с чл.72, ал.1 и чл.73, ал.1 ЗУСЕСИФ е наложена финансова корекция в размер на 10 089.54 лв.
Съдът е приел жалбата за допустима, а по същество и за основателна, поради което е отменил решението на изпълнителния директор на ДФЗ за налагане на финансова корекция. За да постанови този резултат съдът е установил фактите по спора относно сключения договор № 14/121/06162 от 12.08.2014 г. между ДФЗ, наричан в договора само „Фондът“ и В. Тодорова, наричана – ползвател. Разгледал е само относимите клаузи от него по спора.
Според договора Фондът предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ, представляваща 50 % от одобрените и реално извършени от ползвателя разходи, свързани с осъществяването на проект № 15/121/06162 от 25.06.2013 г. Според т. 1.2 от договора помощта се изплаща при условие, че ползвателят е извършил инвестицията по одобрения проект, съобразно условията и сроковете, определени в договора. Ползвателят се е задължил да извърши инвестицията до 15.09.2015 г. - т.3.1 от същия.
В раздел IV, т.4.5 от договора било посочено, че Фондът има право да откаже изплащането на финансовата помощ, както и да изиска възстановяване на цялата сума по полученото авансово плащане заедно със законната лихва, при някоя от визираните 10 хипотези.
Според т. 4.24. от договора, при кандидатстване с проект за закупуване на земеделска техника за обработка на почвата и прибиране на реколтата, както и за извършване на дейности с растителни продукти при условията на чл. 23 от Наредба № 8 от 3.04.2008 г., ползвателят бил длъжен за петгодишен период, след датата на сключване на договора за отпускане на финансова помощ, да обработва и регистрира в Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) по реда на Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол земя, с размер не по-малък от 55 дка. При неизпълнение на това задължение Фондът изплаща финансова помощ в по-малки размери или изцяло отказва плащане на помощта по настоящия договор, в съответствие с намаленията, предвидени в чл. 54, ал. 1, т. 1 и 2 от Наредба № 8.
В Раздел VIII „Отговорност“, т. 8.1 от договора било предвидено, че в случай, че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ или е установено по съответния ред, че е представил документ с невярно или подправено съдържание, Фондът може да поиска връщането на вече изплатените суми, заедно със законната лихва върху, тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта, като в този случай Фондът прилага санкциите, предвидени в чл. 51 и 52 от Наредба № 8.
От приложения към делото бизнес план, който е за закупуване на техника и съоръжения за извършване на агротехнически мероприятия при отглеждане на зеленчукови култури, съдът установил, чу в таблица 13 от същия, за втората година били заложени обработваеми площи в размер на 55 дка, от които 10 дка с картофи, 40 дка с лук и 5 дка с корнишони. Посочени били добивите от същите култури, а в таблица 12 за същите добиви била посочена средна цена, като е направено изчисление, че за втората година приходите от продажба на продукцията ще са в размер на 110 050 лв.
Между страните не е имало спор, че оторизираната сума била в размер на 61 375,00 лв., като източниците на финансиране са ЕЗФРСР – 80% или 49 100 лв. и 20 % национално съфинансиране или 12 275 лв. Тя била изплатена на 31.08.2015 г. Не е било спорно, че предвидената земеделска техника е била закупена и застрахована.
При извършената първа проверка на място, според заповед № 308643 от 1.06.2016 г. били установени несъответствия между заявените за отглеждане по бизнес плана култури-картофи, корнишони и пипер и констатираните на място-пъпеши, пипер, тиква и сливи. Проверката е установила, че земеделската техника, за която е предоставена безвъзмездната финансова помощ е налична. При съпоставянето на прогнозните резултати от заложените в бизнес плана с реалните приходи е установено изпълнение на бизнес плана в размер на 14,57 % и то през първата година. Посочено било какво трябва да се произведе през стопанската 2016 г. По констатациите в контролния лист В. Тодорова е направила възражения, че лукът е втора култура, но в ИСАК можело да се заяви отглеждането само на една култура, а втората – лук, корнишони и картофи е посочена в представените анкетни формуляри, като е представила и фактури за закупуването на био семена за лук.
При следващата проверка на място 7-9 юни на 2017 г. било установено, че за стопанската 2016-2017 г. ползвателката е заявила общо 13,39 ха, от които 8,64 ха със зеленчуци /3,62 ха с корнишони, 1,5 ха с картофи, 3,52 ха с лук/ и 4,75 ха с трайни насаждения - сливи. Изпълнявано е задължението за поддържане на минимален размер на земята. Посочено е също, че за първата стопанска година от бизнес плана - 2014-2015 г. приходите от продукция били 14,57 % от заложените, а за втората стопанска година - 2015-2016 г. приходите от продукция били 8,91 % от заложените. Производствената програма се спазвала и придобитите активи се ползвали по предназначение. За двете години били произведени съответно 64,26 % и 55,15 % от заложените в бизнес плана количества продукция. Били назначени две лица - тракторист и полевъд, като по бизнес плана било предвидено да се назначи едно лице. Закупен бил нов трактор по мярка 4.1, като същият се ползвал за нуждите на стопанството. На друго място в контролните листи се сочело, че през 2016 г. изпълнението спрямо приходи от продукция било 11,38 %, и на същия лист - 8,46%.
Тодорова била уведомена, че при проверката на място е установено, че е нарушила т.4.ЗЗ от договора, респективно чл. 51, ал.1 от Наредба № 8, доколкото през финансовата 2016 г. е изпълнила бизнес плана в размер на 8,56 % от заложените приходи, поради което в съответствие с т.30 от Методиката, следва да ѝ се наложи санкция по проекта в размер на 16,44 % от сумата на отпуснатата финансова помощ – 10 089. 54 лв.
Административният съд е цитирал решението за налагане на финансовата корекция и мотивите на административния орган. Същевременно е приел като доказателство и заповед № РД 09-995 от 16.12.2016 г. на министъра на земеделието и храните, с т.3 на която било обявено настъпило неблагоприятно климатично явление - градушка през 2016 г. за области, включително област Плевен, за култури, включително пипер и лук, отглеждани от земеделските производители.
По делото е била назначена съдебно-икономическа експертиза, според заключението на която през 2016 г. очакваното производство било на 167 тона картофи, лук и корнишони, от реализацията на които ще бъдат получени 110 050 лв. Приходите от продажби през 2016 г. били в размер на 9 964,80 лв., с което процентът на изпълнение бил 55,15 в количествено и 9,05 % в стойностно отношение. Финансовата корекция, изчислена според методиката, би следвало да е 9789,31 лева. При допускане на одобрение на проекта били изчислени критерии за ефективност на инвестицията - нетна настояща стойност, вътрешна норма на възвращаемост, индекс на рентабилност, срок на откупуване и коефициент на ефективност - последна година. При изчисляването им са съобразени очакваните приходи от субсидиране, които не били взети предвид при извършените проверки на място. Ако приходите от субсидиране се вземат предвид, изпълнението на приходите е 36,84 % от предвидените. Вещото лице е посочило цените на картофите и лука през 2013 и 2016 г., както и че от предвидената засята земя по бизнес план от 55 дка е засята 98,743 дка, което е 179,53 % от поетия ангажимент. Ако се вземат предвид получените приходи по мярка 4.1 общо приходите през 2016 г. са 150 100. 95 лв., което е 136,39 % от прогнозните приходи.
От правна страна съдът е приел, че решението било издадено от компетентен орган, но в мотивите липсвала обосновка за приетата сума на приходите, както и необсъждане на посочената вече заповед на министъра на земеделието, храните и горите понастоящем, за лошите климатични условия, включително и защо тя не е взета предвид, след като е трябвало да бъде служебно известна на административния орган, издал обжалвания акт. Поради различно посочен процент на неизпълнение на бизнес плана за 2016 г. съдът е приел, че е било допуснато и съществено нарушение на процесуалните правила, защото за ползвателката била налице неяснота по кой ред да организира защитата си.
Съдът е коментирал разпоредбите на чл.16, чл.51 и § 1, т.12 от ДР на Наредба № 8, както и т.4.18 от сключения договор за отпускане на финансовата помощ.
На следващо място съдът е анализирал и разпоредбите на чл.73, ал.2 ЗУСЕСИФ, включително и чл.70, ал.1 в редакцията им преди изменението на закона, обн. в ДВ, бр.85 от 24.10.2017 г., тъй като решението е издадено на 21.09.2017 г. Посочил е и разпоредбите на чл.143, §1, чл.122, §2, чл.152, §1 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г., като е приел, че държавите – членки носят отговорност за разследване на нередностите и за извършването на необходимите финансови корекции и възстановяването на дължимите суми. Формулираното задължение на държавите – членки е поставяло в центъра на изпълнение на задължението доказване на нередността. Съдът е посочил определението за нередност, дадено в чл.2, § 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г., съдържащо следните елементи: а) действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове, б) което води до нарушение на правото на Европейския съюз или на националното право, свързано с неговото прилагането и в) има или би имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза, като се отчете неоправдан разход в общия бюджет.
Относно наличието на първия елемент не е имало спор между страните, докато за наличието на другите два елемента, съдът е изложил подробни мотиви, за да провери законосъобразността на наложената финансова корекция.
В тази връзка административният съд е посочил, че в чл.70, ал.1 ЗУСЕСИФ лимитативно са били изброени правните основания, въз основа на които може да се наложи финансова корекция. Въпреки, че в решението не е било направено позоваване на чл.70, ал.1, т.7 и 9 съдът е анализирал и тези разпоредби.
Според съда разхода за бюджета на Съюза е отпуснатата субсидия, същият е направен за точно определени показатели и това били изброените в Таблица 1 „Таблицата за одобрените разходи по проекта“ на бизнес плана, Приложение № 1 - неразделна част към сключения договор. Това била и одобрената за подпомагане инвестиция.
В бизнес плана приходите били отразени в отделна Таблица 12 "Производствена програма". Приходът, според съда, е икономически прогнозна стойност от функционирането на дейността и като такъв не може да послужи за извършването на неправомерен разход, а от там не може да има за последица нанасянето на каквато и да било вреда.
Въз основа на тези аргументи съдът е направил извод, че неоснователно административният орган е приел нарушение на т. 4.18 от договора, според която трябва да се извърши "одобрената инвестиция". Предметът на одобрената инвестиция бил обектът на финансиране - закупуването на техника. Преценката за изпълнението на одобрената инвестиция, респективно доколко разходите от бюджета на Съюза са били използвани по предназначение, включвала фактите и обстоятелствата, установяващи до каква степен били изпълнени одобрените в Таблица № 1 от бизнес плана активи. Прогнозите в производствената и търговска програма отразявали финансово икономическия статус на инвестицията и се съдържали в Таблица 12 на бизнес плана. Те имали значение при преценката за икономическата жизнеспособност и устойчива заетост на проекта.
По така изложените съображения съдът е направил правен извод, че реализирането на по-нисък размер приходи от дейността в сравнение с предвидените в бизнес плана, не води нито пряко, нито косвено до извод, че е нанесена вреда на бюджета на Съюза поради начислен неправомерен разход и тази констатация не обосновавала извършено от дружеството нарушение.
Посоченото неизпълнение, според решението на изпълнителния директор, не попадало и в хипотезата на чл.70, ал.2, т.9 ЗУСЕСИФ, в релевантната редакция, според която за друга нередност, съставляваща нарушение на приложимото право на Европейския съюз и/или българското законодателство, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ. За прилагането на тази разпоредба е била приета с ПМС № 57 от 28.03.2017 г. Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, обн. в ДВ, бр. 27/2017 г., която според съда е приложимия нормативен акт, който трябва да се прилага при нередностите по Наредба № 8. Но на тази Наредба, приета с ПМС № 57 не било извършено позоваване в обжалваното решение на изпълнителния директор.
Според съда не била установена нередност по смисъла на чл.2, т. 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г., нито на нарушение на националното право, нито на нарушение на правото на Съюза, което да би имало за последица нанасянето на вреда или би могло да нанесе вреда на бюджета на Съюза, чрез начисляването на неправомерен разход. Единствено в Методика за определяне на санкции след плащане по проекти по ПРСР за периода 2007-2013 г. в т.30 било предвидено неизпълнението на показатели в бизнес плана да е нарушение и то в Приложение № 1 към нея. В т.30, в графа "Нарушение/неизпълнение на нормативно или договорено задължение" е посочен текста "Ползвателят не изпълни одобрения проект (не са постигнати нивата на показатели предвидени в бизнес плана)", но това не води до различни изводи, направени от съда. Видно от заглавието на самата Методика, тя служела за определяне на санкциите след плащане по проектите, като в нея изрично се сочело, че тя се прилага в случаите на нередности, които представляват нарушение на нормативни разпоредби и договорни отношения, или тя самата няма как да определя, кои конкретни нарушения представляват нередности.
Отделно от това съдът е изложил собствени съображения защо посочената Методика не следва да се прилага. Като краен извод е приел, че обжалваното решение, с което е наложена финансовата корекция е незаконосъобразно, поради което го е отменил.
Постановеното решение е правилно и следва да бъде потвърдено.
Настоящата инстанция споделя мотивите, изложени от административния съд. Въпреки, че прилагането на ЗУСЕСИФ е изключено според §4, ал.3 от ДР на ЗУСЕСФ, тъй като Наредба № 8 е издадена на основание § 35 от ПЗР на ЗПЗП, съдът чрез тълкуване на разпоредбите от закона, респективно Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. и Наредба № 8, съобразно фактическото установяване, е достигнал до собствени обосновани, логически верни и материалноправни изводи, за незаконосъобразност на обжалваното решение на изпълнителния директор на ДФЗ, с което е била наложена финансовата корекция. Въпреки, че в него е направено позоваване на чл.51 от Наредба № 8 няма изложени мотиви относно ал.2 на същата разпоредба, а направо е направено позоваване на т.30 от Методиката и размерът на финансовата корекция е бел неправилно определен, според приетото заключение на съдебно-икономическата експертиза. Освен това експертизата е установила и изпълнение на бизнес плана, съобразно увеличения размер на обработваемата земя и приходите от субсидиране, заложени в бизнес плана.
Отделно от това, следва да се посочи и обстоятелството, че Методика за определяне на санкции след плащане по проекти по ПРСР за периода 2007-2013 г. е обявена за нищожна. Съдебното решение за обявяването й за нищожна е обнародвано в ДВ, бр.47 от 14.06.2019 г., от което следва, че от този ден тя е неприложима. Съгласно чл.193, ал.2 във връзка с ал.1 от АПК съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същия е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 от АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. В конкретния случай Методиката не е отменена, а е обявена за нищожна. Административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от такъв обявен за нищожен акт в определен от закона срок – чл. 195, ал. 2 от АПК. Нищожността е най-тежкия порок на административните актове, независимо дали по своя правен характер те са индивидуални, общи или подзаконови нормативни актове, в случая е подзаконов административен акт. Определянето на размера и налагането на финансови корекции въз основа на нищожен акт няма правно основание, тоест процесното решение № 15/121/06162/301/04/02 с изх. № 01-6500/4022 от 21.09.2017 г. на изпълнителния директор на ДФЗ правилно е преценено като незаконосъобразно и на основание това, че не е извършено нарушение на посочените разпоредби от Наредба № 8 и клаузите на сключения договор.
Касационната жалба е неоснователна.
В нея неправилно се сочи допуснато от съда нарушение на разпоредбите на чл.70 ЗУСЕСИФ. Както вече се каза в обжалваното решение на изпълнителния директор на ДФЗ изобщо няма позоваване на чл.70 ЗУСЕСИФ, а административният съд е разгледал предполагаемите от него хипотези, под които би следвало да се приведе нарушението, описано в обжалваното решение. Единствено в писмените бележки на ответната страна пред административния съд се е съдържало позоваване на чл.70 ЗУСЕСИФ, но не и в самото решение на изпълнителния директор.
Неоснователно е и оплакването за допуснато от съда нарушение на процесуалните правила. Такова не е обосновано и мотивирано, поради което не следва да се обсъжда.
Съдебното решение е постановено и при правилно приложение на материалния закон, поради което касационната жалба срещу него е неоснователна.
С оглед на изхода на спора искането на касатора за присъждане на разноски следва да се остави без уважение. Искането на ответната страна по касация за присъждане на разноски следва да се уважи на основание чл.143, ал.4 АПК. Възражението за прекомерност не следва да се уважава, защото договореното и заплатено възнаграждение по договора за правна защита и съдействие е в минималния размер по чл.8, ал.2, т.7 от Наредбата за минималните размели на адвокатските възнаграждения и ДФЗ ще следва да заплати на В. Тодорова разноски в размер на 500 лв.
Воден от горното и на основание чл.221, ал.2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение


РЕШИ:



ОСТАВЯ в сила решение № 307 от 14.05.2018 г., постановено по адм. д. № 952/2017 г. от Административен съд-Плевен.
ОСТАВЯ без уважение искането на изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ за присъждане на разноските.
ОСЪЖДА Държавен фонд „Земеделие“ да заплати на В. Тодорова от [населено място], [улица] разноски в размер на 500 (петстотин) лева.
РЕШЕНИЕТО е окончателно.