ОПРЕДЕЛЕНИЕ

6825
София, 10.06.2015

Върховният административен съд на Република България - Седмо отделение, в закрито заседание на девети юни две хиляди и петнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ВАНЯ АНЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА
ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА
при секретар
и с участието
на прокурора
изслуша докладваното
от председателяВАНЯ АНЧЕВА
по адм. дело 6152/2015. Document Link Icon


Производство по чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по частна жалба на [община] срещу определение № 1553/24.03.2015 г . по адм. дело № 1504/2015 г. по описа на Административен съд - София - град (АССГ), с което е оставена без разглеждане жалбата на общината срещу писмо изх. № 12-00-769/09.06.2014 г., писмо изх. № 08-00-2316/10.10.2014 г. и писмо изх. № 08-00-2316/08.07.2014 г. на директор на Главна дирекция Оперативна програма "Околна среда", в качеството му на ръководител на управляващия орган, а производството по делото е прекратено.
По изложени доводи за материална незаконосъобразност на съдебния акт, се претендира неговата отмяна.
Ответната страна – министърът на околната среда и водите, конституиран по реда на чл. 153, ал. 3 АПК, оспорва частната жалба. Моли първоинстанционното определение да бъде оставено в сила.
Върховният административен съд, седмо отделение, в настоящия състав, счита постъпилата частна жалба за процесуално допустима, като подадена в срок, от активно легитимирано лице, срещу подлежащ на обжалване валиден и допустим съдебен акт.
Разгледана по същество, частната жалба е неоснователна.
За да остави без разглеждане на жалбата на [община] и прекрати производството по делото, първоинстанционният състав на АССГ е установил, че с процесните писма на Управляващия орган общината е поканена, на основание чл. 70, ал. 1 - 3 от Договор за безвъзмездна финансова помощ № 58-131-С113, доброволно да възстанови сумата от 94772,70 лв. - финансова корекция в размер на 10% от стойността на Договор № ОПОС-4/10.08.2010 г. Поради това и като е приел, че сключеният между общината и Министерството договор определя характера на правоотношението като облигационно, респ. не е налице властническо волеизявление, съдът е посочил, че спорът между страните следва да бъде решен по общия гражданскопроцесуален съдопроизводствен ред.
Определението е правилно.
По силата на чл. 317 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), Комисията изпълнява бюджета в сътрудничество с държавите членки (ДЧ) в съответствие с разпоредбите на регламентите, приети по силата на чл. 322, на своя собствена отговорност и в рамките на заложените бюджетни кредити, съгласно принципа на добро финансово управление. ДЧ сътрудничат на Комисията, за да се гарантира използването на бюджетните кредити в съответствие с принципа на доброто финансово управление. Регламентите определят задълженията на ДЧ за контрол и одит при изпълнението на бюджета, както и отговорностите, които произтичат от това, както и особените условия и ред, съгласно които всяка институция участва в изпълнението на своите собствени разходи.
Подобна правна рамка е възпроизведена в Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета. От духа и систематичният анализ на Регламента следва, че в механизма по поделено управление на бюджета между ЕК и ДЧ, възложителят при отпускане на безвъзмездната финансова помощ, средствата за които са част от бюджета, респ. от изпълнението му, в качеството си на управляващ орган, може да налага административни и финансова санкции и да упражнява контролни правомощия в съответствие с чл. 135 от Регламента. Това правомощие обаче се отнася до институциите на ЕС, предимно Комисията. Що се отнася до процедурите по поделено управление, какъвто механизъм е налице при отпускане на безвъзмездна финансова помощ, чл. 59 от Регламента посочва като релевантни отделните секторни правила и вътрешното законодателство на ДЧ.
Разпоредбата на чл. 325 ДФЕС задължава всяка ДЧ да се бори срещу измамата и всяка друга незаконна дейност, която засяга финасовите интереси на Съюза. Регламент (ЕО) № 1083/2006 г. налага задължения по отношение на системите за управление и контрол, сертифицирането на разходите, както и превенцията, разкриването и отстраняването на нередности и нарушения на законодателството на Общността с цел да се гарантира ефективно и правилно изпълнение на оперативните програми. По-специално, по отношение на управлението и контрола акцентира на необходимостта да се установят процедурите, чрез които ДЧ предоставят гаранция, че системите са внедрени и работят задоволително, като гарантират правилното им функциониране. Наложеният от общностното право механизм за проследяване на финансовите нередности се разпростира от установяването им от органите, администриращи европейски средства до дейностите по събиране на подлежащи на възстановяване неправомерно изразходвани средства по предприсъединителни програми и европейски програми.
В своята практика Съдът на ЕС (С.) приема, че "По отношение на задължението за връщането на облага, недължимо получена чрез неправомерна практика, Съдът вече е постановил, че това задължение не представлява санкция, а просто последица от установяването, че условията, необходими за получаване на облагата, произтичаща от правната уредба на Съюза не са спазени, като по този начин са направили получената облага недължима (вж. в този смисъл решения Pometon, C-158/08, EU:C:2009:349, т. 28 и цитираната съдебна практика и C.&Companhia, EU:C:2014:2230, т. 45). В Решение от 18 Декември 2014 г. по дело С-599/13, Somalische Vereniging A. en Omgeving (Somvao), Съдът приема, че "От своя страна член 53б, параграф 2 initio и буква в) от Регламент № 1605/2002 предвижда, че държавите членки трябва да вземат всички законодателни, регулаторни, административни мерки или други мерки, необходими за защита на финансовите интереси на Съюза, а именно като възстановяват погрешно изплатените или неправомерно използваните средства или средствата, изгубени в резултат на нередности или грешки... Н. и безусловен текст на член 53б, параграф 2 initio и буква в) от Регламент № 1605/2002 не може да се тълкува в смисъл, че оставя на ДЧ свобода на преценка относно целесъобразността дали да пристъпят към финансови корекции по отношение на установените нередности".
Освен това С. е посочил, че връщането на погрешно изплатените суми може да се извърши само в съответствие с принципите на правната сигурност и защита на оправданите правни очаквания (вж. в този смисъл решение Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening и др., EU:C:2008:165, т. 53).
Принципът на правната сигурност изисква правната уредба на Съюза да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага (вж. решение R.-projecten, C-158/06, EU:C:2007:370, т. 25 и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до принципа на защита на оправданите правни очаквания, Съдът е постановил, че бенефициерът на субсидия не може да се позовава на такава защита, в случай че не е изпълнил някое от условията, с които е обвързано отпускането на субсидията (решение Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening и др., EU:C:2008:165, т. 56 и цитираната съдебна практика).
В този смисъл и при липса на ясна секторна регулация, налагаща ДЧ да третират отпускането на помощ с индивидуален административен акт, се налага извод, че вътрешното законодателство следва да определи режима и процесуалният ред за упражняване на контролни и санкционни правомощия от страна на управляващите органи, съгласно чл. 59, т. 2 пар. 2 от Регламента, докато правомощията, посочени в чл. 109 и 135 от Регламента са валидни за ЕК и институциите на Съюза, включително и от страна на ЕК спрямо България като страна, управляваща съответна част от бюджета на ЕС в режим на поделено управление.
В тази връзка следва да се посочи, че разпоредбата на чл. 59, т. 2, пар. 2 на Регламента № 966/2012, въвеждаща изискването за ефикасен контрол е относима както към средствата на ЕС, разходвани чрез отпускане на безвъзмездната финансова помощ, така и към разходването им посредством механизма на обществените поръчки. Понастоящем България не е била санкционирана, нито са отправяни забележки относно факта, че в областта на обществените поръчки не е предвидена възможността възложителят да налага едностранни санкции във връзка с неизпълнение на договора, а е приложен гражданскоправният ред за установяване и релевиране претенции относно неизпълнение на поетите задължения. Това само по себе си налага категорично извода, че действащият по ЗОП механизъм за установяване неизпълнение на договор, по който са престирани средства от бюджета на ЕС, е в съответствие с принципите на бюджетното право на Съюза. Поради което не е необходимо отклонение от този принцип, още повече, когато това отклонение ще доведе до допълнителни усложнения в правоприлагането.
При все, че чл. 59, т. 2, пар. 2 от Регламента изисква ДЧ да налагат на получателите ефективни, възпиращи и пропорционални санкции във връзка с изпълнението на договорените дейности, обект на предоставена безплатна финансова помощ, налице е един общ режим на разходване на средства от ЕС, изискващ аналогичен контрол както по отношение на средствата, предмет на безвъзмездна финасова помощ, така и по отношение на отпуснатите от ЕС средства, предмет на престация от страна на държавите/общини във връзка с изпълнение на договор за възлагане на обществена поръчка. Т.е. изискванията по отношение разходването и недопускането на злоупотреби със средства е валидно в не по-малка степен и по отношение на средствата от бюджета на ЕС, предмет на ОП. Тези средства също са предмет на поделено управление, т.е. налице е един общ режим.
Основен императив на цялата съюзна регламентация в областите стопанска политика, конкуренция, забрана за държавни помощи, свободна стопанска инициатива и т.н., в т.ч. отпускане на безвъзмездни финансови помощи е развитие на свободния пазар и защита правата на неговите икономически участници – частноправните стопански субекти. В този контекст с Решение № 19 от 21.12.1993 г. по конст. дело № 11/93 г. К. съд приема, че "Частната собственост е основа на всяко пазарно стопанство. С действащата Конституция Република България е дала израз на стремежа си да изгради подобно стопанство и това ясно личи от чл. 19, ал. 1, където е предвидено, че икономиката на страната се основава на свободната стопанска инициатива.... В подкрепа на това разбиране е и нормата на чл. 137, ал. 2 от Конституцията. Гражданите и юридическите лица при една действително пазарна икономика, която Конституцията да гарантира, са по принцип равнопоставени на държавата и общините. Алинеи 2 и 4 се отнасят за стопанската дейност на всички правни субекти.... Член 19, ал. 2 и 4 от Конституцията предвиждат създаването на условия и гаранции за разгръщането на свободната стопанска инициатива, основана на частната собственост. Принципните условия и гаранции се създават чрез закон. При упражняването на частната собственост всички правни субекти са равнопоставени. Член 19, ал. 2 и 4 се отнасят не само за гражданите и юридическите лица, но и за държавата и общините".
Т.е. основният принцип за равнопоставеност на публичноправните субекти с частноправните такива при участието им в гражданския оборот е залегнал не само в правото на ЕС, но е и иманентно присъщ на българската Конституция. По аналогичен начин нормите на чл. 136, ал. 3 КРБ и чл. 14 ЗМСМА гласят императивно, че общината е юридическо лице. При осъществяване на дейност със стопански характер, общината е участник в стопанския оборот, подчинен на изискванията на равнопоставеност на субектите в пазарната икономика. Държавата е равнопоставен субект на другите субекти на правото (вж. чл. 2 ЗС, чл. 2, ал. 1 ЗДС, чл. 11 ЗН, чл. 45 ЗОП, препращащ към ЗЗД и ТЗ – а именно равнопоставеност и свобода на договаряне и др.).
Нормата на чл. 45 ЗОП предвижда, че за всички неуредени въпроси във връзка със сключването, изпълнението и прекратяването на договорите за обществени поръчки се прилагат разпоредбите на Търговския закон и на Закона за задълженията и договорите. Т.е. законодателят вече е направил ясно разграничение докъде свършват равнопоставеността и свободата на договаряне. Относно средствата, предмет на безвъзмездна финансова помощ не е налице разграничителен критерий, налагащ разходването им да бъде подведено под административно-правораздавателен контрол. Това е в разрез с изградената правораздавателна система в България, с характера и духа на съдебния анализ, предметът на съдебна проверка и същността на правоотношението, обект на съдебен контрол. А именно това е водещото при определяне характера на едно правоотношение като публичноправно или гражданскоправно.
Противно на твърденията на частния жалбоподател, действащото законодателство не съдържа регламентация на института "административен договор". В настоящия етап на законодателно развитие подобно понятие следва да се квалифицира като юридически оксиморон, т.к., от една страна е налице административна дейност, представляваща по своята същност дейност на власт и подчинение по реда на публично-правната регулация на определена категория отношения. От друга страна, е налице договор, представляващ доброволно съглашение между две или повече лица, за да се създаде, уреди или унищожи една правна връзка между тях, подчинено на изискването за равнопоставеност и свободната воля на правните субекти. Това налага извода за колизия и несъвместимост на основните белези - власт и подчинение и равноспоставеност на правните субекти.
Нещо повече, теоретичната обосновка на "административния договор", произтичаща от нормата на чл. 20 АПК, която норма, макар да говори за споразумение е в коренно различен аспект от договора като средство за регламентация на правотоотношение между две или повече лица. Нормата на чл. 20 АПК ограничава споразумението в определени рамки, а именно – да е налице конкретно производство, образувано по повод искане за издаване на административен акт, развиващо се пред административния орган между страните в административното производство, където органът не контрахира, а одобрява споразумението между страните в административното производство, ако то не противоречи на закона. Т.е. органът пак запазва властническа дискреция за преценка приложението на закона. Освен това, органът не е страна по споразумението, а само го одобрява, като страни са страните в административното производство и то – производство по повод издаване на административен акт.
Без излишно обременяване на настоящото изложение с подчертаване различията в правните институти, следва да се изтъкнат не само многобройните отлики, но и принципната несъвместимост и алогичност на споразумението по чл. 20 АПК (считано за основа на административния договор) и договорът като средство за доброволно уреждане на правоотношение между страните по него по смисъла на чл. 8 ЗЗД. Именно с оглед свободното договоряне и осъществяване на стопанска дейност в различните й форми, както основният закон (чл. 19), така и чл. 14 ЗМСМА, чл. 2, ал. 1 ЗДС, чл. 2 ЗС, регламентират частната правосубектност на публичноправните органи при управление и разпореждане с частна публична и в някои случаи изключителна собственост, като форма на осъществяване на стопанска дейност.
В този смисъл, приложимият режим към облигационните правоотношения, произтичащ от ЗЗД предвижда всички възражения и претенции, основани на неизпълнение (в това число и предприемане действия в нарушение) на конкретен договор, както и характерът на едностранните изявления на страните в облигационното правооношение, да подлежат на разглеждане по общия исков ред на ГПК. Налагането на финансова корекция следва да бъде анализирано и квалифицирано от гражданския съд съобразно нормата на чл. 146, ал. 1, т. 2 ГПК, като именно гражданският съд следва да прецени и законосъобразността на подобно едностранно изявление, с оглед заявената от страната защита.
Като е съобразил процесното обстоятелство АССГ е постановил законосъобразен съдебен акт. В същия смисъл виж определенията по адм. дело № 8211/2011 г., адм. дело № 2256/2015 г., адм. дело № 997/2013 г., адм. дело № 154/2010 г., адм. дело № 3717/2015 г., адм. дело № 819/2013 г., адм. дело № 6968/2013 г. и др. на ВАС.
Водим от горното и на основание чл. 236, вр. чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение

ОПРЕДЕЛИ:
    ОСТАВЯ В СИЛА определение № 1553 от 24.03.2015 г., постановено по адм. дело № 1504/2015 г. по описа на Административен съд - София - град.
    Определението е окончателно.

    Особено мнение: