РЕШЕНИЕ

13764
София, 16.12.2015

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Седмо отделение, в съдебно заседание на четиринадесети септември две хиляди и петнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЙОВКА ДРАЖЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
СОНЯ ЯНКУЛОВА
ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА
при секретар Анелия Станкова
и с участието
на прокурора Емилия Маскръчка
изслуша докладваното
от съдиятаСОНЯ ЯНКУЛОВА
по адм. дело 7197/2015. Document Link Icon


Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Регионално развитие 2007 – 2013 г.“ срещу Решение №2126 от 30.03.2015 г. на Административен съд, С. град, постановено по административно дело №8513/2013 г.
С обжалваното решение съдът отменил акт, изх. №99-00-6-8107 от 06.08.2013 г., на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Регионално развитие 2007 – 2013 г.“, с който на [община] е отказано плащане на сума в размер на 807 614, 16 лв. по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ №BG161РО001/3.1-03/2010 от 03.08.2012 г.
Касационният жалбоподател - ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма „Регионално развитие 2007 – 2013 г.“, счита обжалваното решение за недопустимо и алтернативно за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК.
Касаторът счита обжалваното решение за недопустимо, тъй като е постановено по жалба срещу акт, който няма белезите на индивидуален административен акт. Управляващият орган не действа като орган на власт, а като страна по договор. Макар и осъществено в нормативни рамки и при почти никаква възможност на страните да излязат от тези рамки процесното правоотношение не е на власт и подчинение, а на свободно съвпадение на две насрещни волеизявления. С подписването на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ управляващият орган придобива качеството на страна по договор. От този момент в отношенията си с бенефициера той вече не е административен орган, а контрагент и поради това актовете, които издава във връзка с изпълнението на договора, не са индивидуални или общи административни актове, а са волеизявление на страна по договор, несъгласието с което може да бъде разрешено само по общия исков ред.
Алтернативно касаторът счита обжалваното решение за неправилно. Съдът стигнал до неправилния извод, че оспореното писмо, изх. №99-00-6-8107 от 06.08.2013 г., е индивидуален административен акт. Неправилно приел, че сключеният договор, макар и облигационен, не променя характера на правоотношението, което било приравнимо на развитото в теорията понятие за „административен договор“. Разгледано в контекста на понятието „административен договор“ оспореното писмо обективира волеизявление на орган на публична власт, но неговото формиране е обусловено от ред, създаден с договор, а не въз основа на специфичен нормативен ред, т.е. волеизявлението следва от субективни права, произтичащи от договор, а не се упражнява по правомощие, закрепено в административноправна норма. Сочи, че между страните не съществува административно правоотношение с очертан от закона предмет на регулиране, поради което оспореното писмо няма белезите на индивидуален административен акт.
Оспореното писмо е правно действие, с което се упражняват права, произтичащи от договор между страните. При проверка е установено нарушение на обществена поръчка и бенефициерът е уведомен за вида на констатираните отклонения и размера на финансовата корекция по приложение №3 към чл. 6, ал. 2 на Методология за определяне на финансови корекции във връзка с нарушения, установени при възлагането и изпълнението на обществени поръчки и на договори по проекти, съфинансирани от Структурните фондове, Кохезионния фонд на Европейския съюз, Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони, Европейски фонд за рибарство и фондовете от Общата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци“ (Методология).
Съдът не изпълнил задължението си да обсъди всички събрани по делото доказателства, както и доводите и възраженията на страните в тяхната съвкупност и взаимна връзка и да изложи в мотивите своите фактически и правни изводи. Неправилно приел, че органът не уведомил бенефициера за започване на производството по налагане на финансови корекции като не ценил писмо, изх. №99-00-62962 от 24.04.2013 г. Правилно приел, че оспореното писмо „представлява по същността си прихващане (компенсиране) на дължимата сума по ДПБФП №BG161РО001/3.1-03/2010 с дължимо авансово плащане по същия“, но не приложил правилно чл. 13, ал. 6, т. 1 от Методологията и чл. 18.4 от общите условия на договора. Вземането на договарящия орган по установената нередност и наложената финансова корекция е изискуемо и ликвидно, поради което са налице основанията за прихващане.
Моли съда да обезсили обжалваното решение, алтернативно да го отмени като неправилно. Претендира направените по делото разноски. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответника. Касаторът се представлява от юрисконсулт Н. Й..
Ответникът по касационната жалба – [община], счита обжалваното решение за допустимо и правилно. Съдът правилно определил характера на правоотношенията между касатора и управляващия орган като административноправни, породени от административен договор, с който държавата осъществява значима част от своите цели, свързани основно с осигуряването и експлоатирането на публичните блага чрез частноправни субекти. Сочи, че получаването на финансова помощ от фондовете на Европейския съюз е резултат от съчетаването на инструментариум на публичното и частното право – сложен, смесен, динамичен фактически състав.
Съдът правилно приел, че става въпрос за отношения, които се регулират с властнически метод, видно от легалните определения на понятията, които се употребяват в процеса на управление и контрол на средствата от Европейския съюз. В случая управляващият орган разполага с правомощия да извършва проверки за разходването на средствата, да налага едностранно финансови корекции и да предприема действия по възстановяване на сумите, отпуснати на бенефициера, установени в Постановление №134 от 05.07.2010 г. за приемане на Методология за определяне на финансови корекции във връзка с нарушения, установени при възлагането и изпълнението на обществени поръчки и на договори по проекти, съфинансирани от Структурните фондове, Кохезионния фонд на Европейския съюз, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, Европейския фонд за рибарство и фондовете от Общата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци“ (ПМС 134). Това задължение на органа следва и от чл. 62 от Закона за публичните финанси (ЗПФ).
Член 30 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз (Наредба за процедурите) урежда изрично условията за издаване на решение за приключване на процедурата като се издава съответния индивидуален административен акт, който подлежи на оспорване. С оглед на характера на обществените отношения счита, че разпоредбата на чл. 13, ал. 6, т. 1 от Методологията не следва да се тълкува разширително – възстановяването на суми чрез прихващане е ограничено единствено до отказ от бъдещи плащания по същия договор, а не произтичащи от други правоотношения на органа с бенефициера, което е в различие от правилото на чл. 103 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД).
Ответникът моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. С. М.-Г. и адв. Г. А., Софийска адвокатска колегия.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Обжалваното решение е недопустимо, тъй като съдът се произнесъл по една недопустима жалба. Неправилен е изводът на съда, че обжалваното писмо има характер на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК. Подкрепящите доводи за това, основаващи се на качеството на издателя на писмото като административен орган и негативното засягане на имуществената сфера на бенефициера на безвъзмездната финансова помощ, са погрешни. Те противоречат на тълкуването на отношенията между страните след сключване на договора, които по правната си природа са на плоскостта на облигационното правоотношение и не се обуславят от властническо волеизявление на административния орган.
Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.
Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.
За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:
1. [община] е бенефициер по договор №BG161РО001/1.4-02/2008/010 от 21.10.2009 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, сключен с „Министерство на регионалното развитие и благоустройството, Управляващ орган на Оперативна програма „Регионално развитие“ (ОПРР) – Главна дирекция „Програмиране на регионалното развитие“, представлявано от ръководителя на Управляващия орган, наричан Договарящ орган. Договорът има за предмет осъществяването на проект „Подобряване на физическата и жизнена градска среда в [община]“ и е на стойност 9 326 479, 04 лв. Договорът е със срок на изпълнение 20 месеца.
2. На 02.07.2012 г. Министерството на регионалното развитие и благоустройството – Главна дирекция „Програмиране на регионалното развитие“, уведомява [община], че по искането за окончателно плащане по договора е одобрена сума за плащане 2 250 106, 07 лв., с което общо възстановените разходи възлизат на 8 312 317, 45 лв., с което договорът е изпълнен.
3. [община] е бенефициер по договор №BG161РО001/3.1-03/2010/032 от 03.08.2012 г., сключен с „Министерство на регионалното развитие и благоустройството, Управляващ орган на Оперативна програма „Регионално развитие“ (ОПРР) – Главна дирекция „Програмиране на регионалното развитие“, представлявано от ръководителя на Управляващия орган, наричан Договарящ орган. Договорът има за предмет осъществяването на проект „Подобряване на туристическите атракции и свързаната с тях инфраструктура“ и е на стойност 4 358 180, 78 лв. Договорът е със срок на изпълнение 24 месеца.
4. На 25.04.2013 г., с писмо изх. №99-00-6-3963, ръководителят на Управляващия орган уведомил [община] за установена нередност при изпълнение на договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ №BG161РО001/1.4-02/2008/010 от 21.10.2009 г. и налагане на финансова корекция в размер на 788 509, 24 лв.
5. Писмото е оспорено от [община] пред Административен съд, С. град, като по жалбата е образувано административно дело №5512/2013 г.
6. На 17.07.2013 г. [община] депозирала искане за авансово плащане №BG161РО001/3.1-03-0052-С0001-М0005 по договора от 03.08.2012 г.
7. На 22.07.2013 г., с Определение №5153, Административен съд, С. град, оставил жалбата без разглеждане и прекратил съдебното производство.
8. На 06.08.2013 г. ръководителят на Управляващия орган, с писмо, изх. №99-00-6-8107, уведомил [община], че удовлетворява искане за авансово плащане №BG161РО001/3.1-03-0052-С0001-М0005 в размер на 1 329 395, 11 лв., като сумата за плащане е в размер на 521 780, 95 лв. поради отказано плащане в размер на 807 614, 16 лв. представляващо прихваната дължима лихва в размер на 19 104, 92 лв. и прихваната главница в размер на 788 509, 24 лв. по нередност по договор №BG161РО001/1.4-02/2008/010 от 21.10.2009 г.
9. На 07.11.2013 г., с Определение №14684, постановено по административно дело №12770/2013 г., Върховният административен съд оставил в сила Определение №5153 на Административен съд, С. град.
Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че изясняването на характера на сключения между страните договор трябва да става на базата на действителното правно положение между страните и съдържанието на отношенията между тях. На Управляващия и Договарящия орган са нормативно възложени функции по одобряване на проекти и разходване на публични средства. Съчетаването на качеството на държавен орган и на разпоредител с държавен и европейски финансов ресурс определя Управляващия и Договарящия орган като субект на публичното право – носител на правомощия от административноправно естество, независимо от встъпването им в допълващия статус на страна по договор. Целта на договора – да уреди конкретните и относими към спецификите на помощта и обвързващи бенефициера изисквания за получаването й, не променя характера на правоотношението. Приел, че принадлежността на Управляващия орган към административните органи по смисъла на §1, т. 1 АПК и съдържанието на упражненото правомощие придава на атакувания акт признаците на индивидуален административен акт.
Съдът приел, че оспореното писмо не отговаря на изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК за форма. В акта не са изложени фактически и правни основания, от които органът черпи право на отказ за плащане по договора от 2012 г. Приел, че в хода на производството органът допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като не уведомил общината за започване на производство по налагане на финансова корекция и актът е издаден без на общината да бъде предоставена възможност да релевира възражения срещу прихващането.
Приел, че актът е в нарушение и на материалноправни разпоредби. Към договора, поради публичноправния му характер и наличието на специална уредба, са неприложими разпоредбите на чл. 103 и 104 от Закона за задълженията и договорите. Приложим, приел, че е чл. 13, ал. 6, т. 1 от Методологията. Възстановяването на суми чрез прихващане, съгласно тази разпоредба, е ограничено единствено до отказ от бъдещи плащания по същия договор. Приел, че чл. 18.5 от Общите условия противоречи на чл. 13, ал. 6, т. 1 от Методологията. Последната в битието си на нормативен акт по смисъла на чл. 7а от Закона за нормативните актове, се ползва с приоритет пред несъгласуваните с нея Общи условия. При липсата на установено правомощие за прихващане на задължението по едно правоотношение с вземане по друго съдът приел, че е налице материална незаконосъобразност на оспорения акт.
Въз основа на горното съдът направил извод на незаконосъобразност на оспорения акт и го отменил.
Изводът на съда е правилен.
Касаторът счита обжалваното решение за недопустимо и алтернативно за неправилно.
По допустимостта на съдебното решение:
Д., който касаторът поддържа, за да обоснове твърдяната недопустимост на обжалваното съдебно решение, е липсата на годен за оспорване административен акт – оспореното писмо не е индивидуален административен акт, тъй като е издадено от органа в качеството му на страна по граждански договор.
Безспорно е, че безвъзмездната финансова помощ, която се предоставя от Европейския съюз и от националния бюджет на бенефициери – частни или публични правни субекти, е инструмент за осъществяване на политиката на Европейския съюз за хармонично развитие чрез икономическо, социално и териториално сближаване – чл. 174, §1 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Политиката на сближаване е една от основните цели на Европейския съюз – да насърчава икономическото, социалното и териториално сближаване, както и солидарността между държавите членки – чл. 3, §3, ал. 3 от Договора за Европейския съюз (Д.). Като инструмент за осъществяване на политика предоставянето на безвъзмездна финансова помощ служи за удовлетворяване на публичен интерес – този на Европейския съюз, на държавите членки, следователно и на гражданите на Европейския съюз. Вътрешното законодателство определя средствата от Европейския съюз по Структурните и Кохезионния фонд, както и националното съфинансиране като публични финанси за финансиране на публични блага – чл. 8 във вр. с чл. 3 от Закона за публичните финанси (ЗПФ)
Публичната цел, с която се предоставя безвъзмездната финансова помощ от Структурните и Кохезионния фонд на Европейския съюз и националното съфинансиране, установява публичноправния характер на дейността – актове, действия, бездействия, по нейното предоставяне.
Безспорно е, че отговорни за реализирането на тази цел са Комисията на Европейския съюз и държавите членки в съответствие с принципите на споделеното управление и на стабилното финансово управление – чл. 317 ДФЕС. Органи на Европейския съюз и органи на държавите членки са оправомощени от вторичното право на Европейския съюз и вътрешното законодателство да изпълняват функции по програмиране, изпълнение и контрол на процеса на предоставяне на безвъзмездната финансова помощ.
Безспорно е също, че правният субект, който държавата определя за управляващ орган, в изпълнение на правомощията си по чл. 60 от Регламент (ЕО) №1083/2006 на Съвета от 11.07.2006 г. за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) №1260/1999 (Регламент (ЕО) №1083/2006) провежда всички необходими действия и процедури по определяне на бенефициера на финансовата помощ. Тези действия и процедури, с оглед на установеното във вътрешната нормативна уредба – Постановление на Министерския съвет №121 от 31.05.2007 г. за определяне на реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз за програмния период 2007 – 2013 г. (ПМС 121), са регламентирани като административни, а актовете, с които процедурата завършва и определя/отхвърля конкретното проектно предложение като индивидуални административни.
Безспорно е, че безвъзмездната финансова помощ на определения чрез индивидуален административен акт бенефициер се предоставя след сключването на договор по смисъла на чл. 3 ПМС 121. Предметът на този договор е определен с влязъл в сила индивидуален административен акт по смисъла на чл. 28, ал. 1, т. 1 ПМС 121, а предоставения за неговото осъществяване финансов ресурс е публичен – европейски и национален. Условията на договора са определени от императивни правни норми – Регламент (ЕО) №1083/2006 и ПМС 121, или едностранно от административния орган в изпълнение на предоставената му от императивни правни норми компетентност и страните по договора не могат да се отклоняват от нормативно установеното. Императивни норми на правото на Европейския съюз определят кога е налице неизпълнение на договора. Легалната дефиниция на понятието „нередност“, което обективира неизпълнение на договора, е дадено в чл. 1, §2 от Регламент (ЕО, Евратом) №2988/95 на Съвета от 18.12.1995 г. относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (Регламент (ЕО, Евратом) №2988/95).
Безспорно е, че императивни норми на правото на Европейския съюз определят правните последици от неизпълнението на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, обективирано в нарушение по смисъла на чл. 1, §2 Регламент (ЕО, Евратом) №2988/95. Член 4 на регламента установява общото правило, че всяка нередност включва отнемане на незаконно придобитата облага: а) чрез задължението да се плати или възстанови сумата, която се дължи или е придобита незаконно, или б) чрез усвояване на предоставеното обезпечение.
Преценката за неизпълнение на договора е нормативно установено правомощие на управляващия орган – чл. 60 Регламент (ЕО, Евратом) №2988/95. Нормативно е установено и правомощието на сертифициращия и одитиращия орган – чл. 61 и 62 Регламент (ЕО, Евратом) №2988/95, както и контролните правомощия на органи, служители или оправомощени представители на Комисията – чл. 72 и 73 Регламент (ЕО, Евратом) №2988/95, както и на национални специализирани органи и структури – чл. 6, т. 2, 3 и 4 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз (Наредба за процедурите). Изрична норма на вътрешното публично право – чл. 62 ЗПФ, установява задължението на органите, отговорни за финансовото управление на средствата от Европейския съюз, да предприемат необходимите действия за събирането на недължимо платените или надплатените суми, както и неправомерно получените или неправомерно усвоените средства по проекти, включително свързаното с тях национално съфинансиране.
Н. законодател е уредил в императивни правни норми и процедурите за администриране на нередностите по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз – чл. 1 от Наредбата за процедурите.
Безспорно е, че договорът за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ не е средство за генериране на търговска печалба – чл. 125, §4 Регламент (ЕС, Евратом) №966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25.10.2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) №1605/2002 на Съвета (Финансовия регламент).
При така установената нормативна уредба на предоставянето на безвъзмездна финансова помощ от Структурните и Кохезионния фонд на Европейския съюз и при трайно установената съдебна практика, че при наличието на договор правоотношенията се регулират от нормите на гражданското право, съдебната практика приемаше, че правоотношенията, породени от сключения договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от Европейския съюз, са гражданскоправни и съдебната им защита следва да бъде чрез средствата на гражданското право.
С тълкувателно решение №8 от 11.12.2015 г., постановено по тълкувателно дело №1/2015 г., Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд прие, че актовете на Разплащателната агенция, издавани по реда на чл. 26, ал. 1, т. 3 и чл. 33 от Наредба №9 от 03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Създаване на стопанства на млади фермери“ по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. (Наредба №9) са актове, издавани от орган на държавна власт, със законово делегирани правомощия, в изпълнение на нормативен акт и с тях се предвижда едностранна промяна в правата на адресата им, поради което представляват индивидуални административни актове и като такива подлежат на съдебен контрол по реда на Административнопроцесуалния кодекс. В мотивите на тълкувателното решение е прието, че „Сключеният договор за отпускане на финансова помощ по чл. 21, ал. 2 от Наредба №9 не е между равнопоставени по смисъла на чл. 8 и 9 ЗЗД правни субекти и елементите на договора не са резултат от свободно договаряне между тях. Този договор е избрана в наредбата … правна форма, чрез която се извършва индивидуализация на правата и задълженията на конкретното лице и административния орган, разрешаващ отпускането на финансовата помощ. Тези права и задължения императивно следват от самия нормативен акт, а не от волята на страните по договора. Ето защо договорът не е източник на граждански правоотношения, а на административноправни такива.“
Наредба №9 е приета в изпълнение на Регламент (ЕО) №1782/2003 на Съвета от 29.09.2003 г. относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламенти (Е.) №2019/93, №1452/2001, (ЕО) №1453/2001, (ЕО) №1454/2001, (ЕО) №1868/94, (ЕО) №1251/1999, (ЕО) №1254/1999, (ЕО) №1673/2000, (Е.) №2358/71 и (ЕО) №2529/2001 (Регламент (ЕО) №1782/2003). Регламентът е нормативната регламентация на един от инструментите за осъществяване на Общата селскостопанска политика на Европейския съюз, която пък е елемент на политиката на Съюза за хармонично развитие чрез икономическо, социално и териториално сближаване – чл. 174, §1 ДФЕС.
Следователно предоставянето на безвъзмездна финансова помощ от Структурните и Кохезионния фонд на Европейския съюз и предоставянето на безвъзмездна финансова помощ от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, съответно от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието имат една и съща публична цел. Те разходват един и същ публичен финансов ресурс – европейски и национален. Идентично са регламентирани механизмите и инструментите за получаване на безвъзмездната помощ в правото на Европейския съюз и във вътрешното ни право. ПМС 121 и Наредба №9 регламентират административни производства по определяне на бенефициера и сключването на договор за получаването на помощта.
Идентичността на целта на предоставянето на помощта, на характера на правоотношенията по повод на получаването й и на процедурите, чрез които помощта се получава дава основание да се направи извод, че характера на договора по чл. 3 ПМС 121 също не е гражданскоправен, а административен, а акта на органа по чл. 13, ал. 1, т. 3 от Методологията, както и акта по чл. 26, ал. 1, т. 3 от Наредба №9 е индивидуален административен акт. Факта, че в чл. 26, ал. 1, т. 3 от Наредба №9 е определено наименованието на акта, с който компетентният орган – Разплащателната агенция, отказва изплащането на финансова помощ, а в чл. 13, ал. 1, т. 3 от Методологията законодателят не е определил наименованието на акта не може да доведе до извод за различен характер на двата акта. Не наименованието, а съдържанието на акта е решаващо за определяне на неговия характер. И в двата случая органът, който издава акта, е страна по договора за получаване на безвъзмездна помощ, и в двата случая упражнява правомощия, които са му предоставени с императивни правни норми на правото на Европейския съюз и в двата случая материалноправните предпоставки за отказ от предоставяне или възстановяване на безвъзмездна финансова поради установена нередност са установени в императивни норми на правото на Европейския съюз.
Тази идентичност на цел, характер на правоотношенията, правомощия и материалноправни предпоставки за тяхното упражняване и принципа на еквивалентност дава основание на съда да приеме за правилен извода на първоинстанционния съд за административноправния характер на оспорения от [община] акт. Макар принципът на еквивалентност да предполага еднакви процедурни правила да се прилагат спрямо права, предоставени от правото на Европейския съюз, и спрямо права, предоставени от национална норма, на още по-голямо основание принципът трябва да е приложим, когато се прилагат национални норми за защита на предоставени от правото на Европейския съюз идентични по своя характер субективни права.
Видно от изложеното, с оглед на приетото с тълкувателно решение №1 съдът счита, че извода на съда за допустимост на съдебното производство по оспорване на писмо, изх. №99-00-6-3963, е правилен. Това прави твърдението на касатора за недопустимост на обжалваното съдебно решение неоснователно.
По правилността на съдебното решение:
Касаторът счита обжалваното решение за неправилно. Доводите, които излага в подкрепа на твърдяния порок на съдебното решение могат да бъдат обособени в две групи – доводи досежно характера на правоотношението между бенефициера и касатора, и доводи досежно противоречие с материалноправните разпоредби.
Първата група доводи на касатора са относими към допустимостта на съдебното производство. По тях съдът се произнесе и не е необходимо да бъдат повтаряни отново.
Втората група доводи са относими към правилността на съдебното решение.
Касаторът счита, че съдът правилно приел, че оспореното писмо „представлява по същността си прихващане (компенсиране) на дължимата сума по ДПБФП №BG161РО001/1.4-02/2008/010 с дължимо авансово плащане по същия“, но неправилно се позовал на чл. 13, ал. 6, т. 1 от Методологията, вместо на приложимия чл. 18.4 от Общите условия на договора и чл. 103 и сл. от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). Този довод на касатора поставя въпроса за акта, който регламентира правоотношенията между касатора и бенефициера.
Договор №BG161РО001/3.1-03/2010/032 е сключен на 03.08.2012 г. Съгласно т. 4.11 от него договарящият орган има право да извърши прихващане на съответните дължими суми от следващото плащане към бенефициера. В договора не е уточнено, че това може да бъде и плащане по друг договор. По делото са приложени две редакции на Общи условия към договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Регионално развитие“ 2007 – 2013 г. – л. 124 – 143 и л. 154 – 174. Касаторът не е посочил изрично кои общи условия са приложими към договор №BG161РО001/3.1-03/2010/032 от 03.08.2012 г. и кои към договор №BG161РО001/1.4-02/2008/010 от 21.10.2009 г. Доколкото се следва реда в описанието на доказателствата в придружителното писмо, с което жалбата на [община] е изпратена в съда, следва, че общите условия, намиращи се на л. 124 – 143 са относими към договор №BG161РО001/1.4-02/2008/010 от 21.10.2009 г., а тези, находящи се на л. 154 – 174 към договор №BG161РО001/3.1-03/2010/032 от 03.08.2012 г.
В общите условия, относими за договора от 03.08.2012 г., т. 18.4 е посочено, че сумите, подлежащи на възстановяване от бенефициера, могат да бъдат прихванати от всякакви суми, дължими от Договарящия орган на бенефициера. Тази клауза на договора обаче не съответства на приложимата нормативна уредба. Съгласно §1 от Постановление №134 на Министерския съвет от 05.07.2010 г. за приемане на Методологията (ПМС 134), в сила от 11.01.2011 г., Методологията се прилага за договори за безвъзмездна помощ, сключени след влизане в сила на постановлението. Договор №BG161РО001/3.1-03/2010/032 от 03.08.2012 г. е сключен след влизане на постановлението в сила. В договора и общите условия към него не е посочено изрично, че приложение намира Методологията, но изричната разпоредба на §1, ал. 1 ПМС 134 и липсата на свобода да договарянето между договарящия орган и бенефициера извън нормативно установените условия, относими към получаването на безвъзмездна финансова помощ, значат само и единствено, че Методологията е приложима спрямо договора от 03.08.2012 г. Наред с това т. 8.4 от договора изрично сочи, че за неуредените в договора въпроси се прилагат разпоредбите на „действащото българско и общностно законодателство“. А в действащото българско законодателство именно Методологията е нормативния акт, който регламентира възможността за прихващане по договор за безвъзмездна финансова помощ.
Съгласно чл. 13, ал. 6, т. 1 от Методологията в случай, че бенефициерът не възстанови дължимите суми в срока по ал. 2 – вероятно законодателят има предвид срока по ал. 4, която е предишна ал. 2, т.е. в четиринадесетдневен срок от получаване на поканата за доброволно изпълнение, органът предприема действия за възстановяване чрез: 1. прихващане на дължимите суми от последващи плащания по договора; 2. упражняване на правата по учредени от бенефициера обезпечения по договора; 3. уведомяване на Националната агенция за приходите за предприемане на действия по принудително изпълнение. Видно е, че законодателят изрично е посочил, че прихващане е възможно само от последващи плащания по договора. Прихващане с плащания по други договори законодателят не е допуснал като възможност за възстановяване на дължимите суми. В., самият касатор, в писмото си от 25.04.2013 г. по договор №BG161РО001/1.4-02/2008/010 от 21.10.2009 г., с което уведомява [община] за установената нередност и правните последици от нея изрично сочи, че „има право да прихване дължимата сума, вкл. лихвата за забава, от последващи плащания, на които [община] като бенефициент има право. Ако това се окаже невъзможно, УО ще уведоми органите по приходите с оглед иницииране на процедура по принудително събиране на вземането“.
Към датата на писмото – 25.04.2013 г., касаторът е бил наясно, че договор №BG161РО001/1.4-02/2008/010 от 21.10.2009 г. е приключил и по него не са налице следващи плащания. Именно поради това посочил като възможност за възстановяване на средствата по финансовата корекция уведомяването на органите по приходите. Наред с това, вместо след като изтекъл четиринадесетдневния срок за доброволно изпълнение по уведомлението от 25.04.2013 г. органът да пристъпи към изпълнение на посоченото в писмото уведомяване на органите по приходите касаторът до 06.08.2013 г. не изпълнил задължението си, а изчакал подаденото на 17.07.2013 г. искане за плащане по договор №BG161РО001/3.1-03/2010/032 от 03.08.2012 г. и се произнесъл по него на 06.08.2013 г.
Касаторът счита, че за прихващането на основата на т. 18.4 от договора са приложими чл. 103 и сл. ЗЗД. Както бе посочено, нормативната регламентация на вземанията, с които може да се извърши прихващането в хипотезата на неизпълнено доброволно задължение за възстановяване на финансови средства е установена в чл. 13, ал. 6, т. 1 на Методологията. Както обосновано приел и съдът Методологията, независимо от наименованието си, е подзаконов нормативен акт, тъй като съдържа правни правила за поведение, които се отнасят за неограничен и неопределен брой адресати и има многократно действие. С оглед на този характер на акта налице е специалната правна норма, която ограничава възможността за прихващане до плащанията по договора, по който е установена финансовата корекция. Това изключва установената в чл. 103, ал. 1 ЗЗД приложимост на прихващането по две насрещни вземания независимо от произхода им.
В същото време, тъй като законодателят в Методологията не е установил други специални изисквания досежно насрещните задължения и с оглед на т. 8.4 от договора приложими са останалите общи разпоредби на чл. 103, ал. 1 ЗЗД. За да е допустимо прихващането е необходимо вземането на лицето, което прави прихващането, да е изискуемо и ликвидно. В случая от доказателствата по делото е видно, че вземането на касатора по финансовата корекция към датата на издаване на акта за прихващане е било изискуемо, но не и ликвидно. [община] е била оспорила по съдебен ред писмо, изх. №99-00-6-3963 от 25.04.2013 г., на касатора, с което уведомил бенефициера за установена нередност при изпълнение на договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Към датата на издаване на писмо, изх. №99-00-6-8107, с което касаторът извършил прихващането - 06.08.2013 г., съдебното производство по оспорване на писмото от 25.04.2013 г. не е било приключило. То приключило едва на 07.11.2013 г. с постановяването на Определение №14684 на Върховния административен съд.
Следователно към датата на извършване на прихващането вземането на касатора не е било ликвидно. Това прави и на това основание извършеното прихващане незаконосъобразно и следователно правилен извода на съда за незаконосъобразност на оспорения акт.
Освен изложеното следва да се посочи, че довода на касатора, че „материализираното в писмото изявление представлява по същността си прихващане (компенсиране) на дължимата сума по ДПБФП №BG161РО001/1.4-02/2008/010 с дължимо авансово плащане по същия“, не съответства на доказателствата по делото. Прихващането е извършено на дължима сума по договор №BG161РО001/1.4-02/2008/010 от 21.10.2009 г., но не с авансово плащане по същия договор, а с авансово плащане по договор №BG161РО001/3.1-03/2010/032 от 03.08.2012 г.
Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение поради неправилно приложение на материалния закон са неоснователни. Съдът правилно определил, тълкувал и приложил релевантните за предмета на спора материалноправни разпоредби. Изводите на съда са обосновани и съответни на събраните по делото доказателства и приложимата нормативна уредба. Това прави обжалваното решение не само допустимо, но и правилно, поради което съдът следва да го остави в сила.
С оглед на изхода от спора, направено от ответника по делото искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК съдът следва да осъди Министерството на регионалното развитие и благоустройството, юридическото лице, в чиято структура се намира органът – касатор, да заплати на ответника направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в размер на 16 220, 00 лв. по договор за правна защита и съдействие №459857 от 02.09.2015 г., изплатени по банков път съгласно извлечение от банкова сметка на упълномощения адвокат. Касаторът е направил възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Договореното възнаграждение по договор за правна защита и съдействие от 02.09.2015 г. в размер на 16 220, 00 лв. е по-високо от установения в чл. 8, ал. 1, т. 5 от Наредба №1, редакция към датата на сключване на договора, минимален размер на възнаграждението – 10 415, 00 лв., но съдът счита, че определения размер не се явява прекомерен по отношение на действителната фактическа и правна сложност на делото. Става въпрос за дело, по което не е формирана трайна съдебна практика и което разкрива специфика с оглед на действащата нормативна уредба, установена в норми на правото на Европейския съюз и на вътрешното право. По договора за правна защита и съдействие №459856 от 06.01.2014 г. съдът не дължи произнасяне, тъй като е разход, направен за първата инстанция.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд

РЕШИ:


ОСТАВЯ В СИЛА Решение №2126 от 30.03.2015 г. на Административен съд, С. град, постановено по административно дело №8513/2013г.
ОСЪЖДА Министерството на регионалното развитие и благоустройството, [населено място], [улица], да заплати на [община], седалище и адрес [населено място], [улица], 16 220, 00 (шестнадесет хиляди двеста и двадесет) лева разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО е окончателно.

Особено мнение:





Особено мнение на съдия П. Н. :
Считам, че касационната жалба е процесуално недопустима.
Установено е по делото, че на 25.04.2013 г., с писмо изх. №99-00-6-3963, ръководителят на Управляващия орган уведомил [община] за установена нередност при изпълнение на договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ №BG161Р0001/1.4-02/2008/010 от 21.10.2009 г. и налагане на финансова корекция в размер на 788 509, 24 лв.
Писмото е оспорено от [община] пред Административен съд, С. град, като по жалбата е образувано административно дело №5512/2013 г.
На 22.07.2013 г., с Определение №5153, Административен съд, С. град, оставил жалбата без разглеждане и прекратил съдебното производство.
На 07.11.2013 г., с Определение №14684, постановено по административно дело №12770/2013 г., Върховният административен съд оставил в сила Определение №5153 на Административен съд, С. град.
Съгласно чл. 13, ал. 6, т. 1 / отм. ДВ бр. 32/2015 г./ от Методологията за определяне на финансови корекции във връзка с нарушения, установени при възлагането и изпълнението на обществени поръчки и на договори по проекти, съфинансирани от Структурните фондове, Кохезионния фонд на Европейския съюз, Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони, Европейски фонд за рибарство и фондовете от Общата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци" (Методология), в случай, че бенефициерът не възстанови дължимите суми в срока по ал. 2 - / по ал. 4, предишна ал. 2/, т.е. в четиринадесетдневен срок от получаване на поканата за доброволно изпълнение, органът предприема действия за възстановяване чрез: 1 прихващане на дължимите суми от последващи плащания по договора; 2. упражняване на правата по учредени от бенефициера обезпечения по договора; 3. уведомяване на Националната агенция за приходите за предприемаме на действия по принудително изпълнение. Касаторът, в писмото си от 25.04.2013 г. по договор №BG161Р0001/1.4-02/2008/010 от 21.10.2009 г., с което уведомява [община] за установената нередност и правните последици от нея изрично сочи, че „има право да прихване дължимата сума, вкп. лихвата за забава, от последващи плащания, на които [община] като бенефициент има право. Ако това се окаже невъзможно, УО ще уведоми органите по приходите с оглед иницииране на процедура по принудително събиране н вземането".
На 17.07.2013 г. [община] депозирала искане за авансово плащане №BG161 Р0001/3.1-03-0052-С0001-М0005 по друг договор от 03.08.2012
На 06.08.2013 г. ръководителят на Управляващия орган, с писмо, изх. №99-00-6-8107, уведомил [община], че удовлетворява искане за авансово плащане №BG161P0001/3.1-03-0052-C0001-M0005 в размер на 1 329 395, 11 лв., като сумата за плащане е в размер на 521 780, 95 лв. поради отказано плащане в размер на 807 614, 16 лв. представляващо прихваната дължима лихва в размер на 19 104, 92 лв. и прихваната главница в размер на 788 509, 24 лв. по нередност по договор №BG161Р0001/1.4-02/2008/010 от 21.10.2009 г.
Прихващането е извършено на дължима сума по договор №BG161Р0001/1.4-02/2008/010 от 21.10.2009 г., плащанията по който са приключили, с авансово плащане по последващ договор №BG161 Р0001/3.1-03/2010/032 от 03.08.2012 г.
Прихващане на дължимите суми от последващи плащания представлява действие по принудително изпълнение, едно от предвидените в чл. 13, ал. 6, т. 1 /отм./ от Методологията.
Отмененият от съда акт, изх. №99-00-6-8107 от 06.08.2013 г., на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Регионално развитие 2007 - 2013 г.", с който на [община] е отказано плащане на сума в размер на 807 614, 16 лв. по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ №BG161Р0001/3.1-03/2010 от 03.08.2012 г., като е извършено прихващане със задължението за заплащане на сумата по финансовата корекция и лихви, представлява действие на принудително изпълнение на задължението. С този акт на 06.08.2013 г. е извършено предварително изпълнение на задължението за заплащане на сумата по финансовата корекция и лихви, тъй като на 07.11.2013 г. е приключило производството по оспорване на акта за налагане на финасова корекция, с постановяването на окончателното определение на съда. Това не променя характера на оспорения пред съда акт като такъв по предварително принудително изпълнение на задължението. В този случай управляващият орган е действал като орган по изпълнението. Член 298, ал.4 АПК предвижда,че решението на административния съд, постановено в производство по обжалване на действията на орган по изпълнението не подлежи на обжалване. Поради това подадената касационна жалба срещу решението на административния съд е процесуално недопустима и не подлежи на разглеждане.

Съдия :