РЕШЕНИЕ

13478
София, 12.12.2016

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Трето отделение, в съдебно заседание на пети октомври две хиляди и шестнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЖАНЕТА ПЕТРОВА
ЧЛЕНОВЕ:
ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
СВЕТЛАНА БОРИСОВА
при секретар Свилена Маринова
и с участието
на прокурора Маринела Тотева
изслуша докладваното
от съдиятаСВЕТЛАНА БОРИСОВА
по адм. дело 11048/2015. Document Link Icon


Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК.
Образувано е по касационна жалба от Общински съвет - [населено място], подадена чрез адв. Теодор Тошев, против решение № 1288/ 28.07.2015 г. по адм. д. № 855/2014 г. на Административен съд – Благоевград, с което е прогласена нищожността на разпоредбите на чл. 1, ал. 2; чл. 2, т. 1-8; чл. 5, т. 1, т. 2 и т. 5; чл. 9 – чл. 16; чл. 17, ал. 1, т. 1 – т. 5, ал. 2 и ал. 3; чл. 18, ал. 1; чл. 19, ал. 4; чл. 20 – чл. 22; чл. 24; чл. 31, ал. 1, т. 1 и т. 2 и ал. 4; чл. 32, ал. 1 и ал. 4; чл. 33, ал. 1, ал. 2 и ал. 4 – ведно с всички глоби, посочени поотделно към тях, от Наредбата за опазване на общинската собственост и обществения ред на територията на [община] и е осъден Общински съвет - [населено място] да заплати на Е. Л. И. сумата от 350 лв., направени разноски по делото.
В жалбата поддържа, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Оспорва изцяло изводите на съда. Предложение изх. № 61-00-28 от 10.07.2001 г. е входирано в ОбС - Б. с вх. № В-463/10.07.2001 г. и то е направено в изпълнение на предходно решение, а именно - № 138 по протокол № 4. В общината се съхраняват актове на ОбС от последните 10 години на хартиен носител и гражданите имат достъп до тях. Но законът определя задължение за съхранение на решенията на ОбС, а не на целите преписки към тях. Поради това е немотивиран извода на съда за неспазванане на процедурата по приемане на оспореното решение. Моли да бъде отменено решението и бъде отхвърлена жалбата на Е. И..
Ответникът по жалбата - Е. Л. И., представляван от адв. Марияна Узунова, оспорва касационната жалба. В писмено становище по делото твърди, че решението е правилно, а касационната жалба не съдържа възражения срещу правните изводи на съда.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение, че касационната жалба е допустима, но разгледана по същество е неоснователна. Правилно съдът е приел че оспореният нормативен акт е нищожен, предвид установения факт, че наредбата не е обнародвана според изискванията на чл. 37, ал. 3 ЗНА. Поради това Наредбата е изцяло нищожен акт и не поражда последици. Не са налице касационни основания за отмяна на решението.
Върховният административен съд - трето отделение, в настоящия състав, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима.
С обжалваното решение Административен съд - Благоевград е прогласил нищожността на разпоредбите на чл. 1, ал. 2; чл. 2, т. 1-8; чл. 5, т. 1, т. 2 и т. 5; чл. 9 – чл. 16; чл. 17, ал. 1, т. 1 – т. 5, ал. 2 и ал. 3; чл. 18, ал. 1; чл. 19, ал. 4; чл. 20 – чл. 22; чл. 24; чл. 31, ал. 1, т. 1 и т. 2 и ал. 4; чл. 32, ал. 1 и ал. 4; чл. 33, ал. 1, ал. 2 и ал. 4 – ведно с всички глоби, посочени поотделно към тях, от Наредбата за опазване на общинската собственост и обществения ред на територията на [община] /Наредбата/, в редакцията й към настоящия момент.
Съдът е приел, че съгласно чл. 28, ал. 2 ЗНА, в 14-дневен срок преди внасяне на проекта за нормативен акт за приемане от компетентния орган, той трябва да бъде обнародван на интернет-страницата на институцията. От своя страна разпоредбата на чл. 37, ал. 3 от ЗНА, отнасяща се за нормативните актове на общинските съвети, урежда реда за публикуването или обнародването им, за да може волята на законодателя да се доведе до знанието на гражданите на територията на общината. Публикуването на акта е началният момент, от който този акт произвежда действие.
Съдът е посочил, че видно от представените доказателства при приемане на Наредбата за опазване на общинската собственост и обществения ред не е спазена процедурата по глава трета от ЗНА. Като не е обнародвал този нормативен акт в печата или го е разгласил по друг начин на територията на общината, Общински съвет - [населено място] е обсъдил акт, който не е следвало да обсъжда, поради неприложени към него мотиви, съответно доклад, и поради това Наредбата в оспорените разпоредби е нищожна.
Решението е неправилно поради допуснато нарушение на материалния закон.
В жалбата си до съда Е. Л. И. е твърдял, че изрично посочените от него разпоредби на Наредбата в сегашната и редакция са нищожни, поради това че са нищожни разпоредбите в първоначално приетия им текст. Като основание за твърдяната нищожност е посочил, че с решение № 265 по протокол № 7/25.10.2001 г. е приета на първо четене Наредба за опазване на обществения ред, а с решение № 285 по протокол 8/29.11.2001 г. на ОбС е приета Наредба за опазване на общинската собственост и обществения ред. От това жалбоподателят прави извод, че с двете решения на ОбС - [населено място] са приети две различни Наредби. В уточняваща жалба, подадена на 04.09.2013 г. е заявил, че посочената Наредба за опазване на общинската собственост и обществения ред като цяло е нищожна, поради това, че при справка в интернет е установил липсата на текста на новоприетата Наредба, в текста на решението за приемането й. Това не дава възможност на жалбоподателя да провери кой е истинския текст на Наредбата, като сочи и липса на валидно изразена воля на компетентния орган за приемането и.
Установено е от фактическа страна по делото, че с решение № 265/25.10.2001 г., обективирано в протокол № 7/25.10.2001 год., Благоевградският Общинският съвет е приел на първо четене измененията и допълненията на Наредбата за опазване на обществения ред, съобразно направено предложение на Кмета на [община], представляващо проект на Наредба. С решение № 285/29.11.2001 г. по протокол № 8/29.11.2001 г. ОбС – Б. е приел на второ четене Наредбата за опазване на общинската собственост и обществения ред. С редица последващи решения на ОбС, Наредбата е била изменяна до настоящия момент.
С предходно решение № 3067/03.01.2011 г. по адм. д. № 12420/2010 г. на ВАС, седмо отделение, по жалба на Е. Л. И. е отменено частично решение № 450 от 12.08.2010 г. по адм. дело № 318/2010 г. на Административен съд – Благоевград, като е отхвърлена жалбата на Е. Л. И. и на областния управител на област Б. срещу приетите с решение № 80 по протокол № 3 от 27.03.2009 г. на Общински съвет - [населено място] изменени и допълнени разпоредби на чл. 19а, ал. 7 и ал. 11 и чл. 23, ал. 3, т. 5 от Наредбата за опазването на общинската собственост и обществения ред на [община].
Оставено е в сила решение № 450 от 12.08.2010 г. по адм. дело № 318/2010 г. на Административен съд - Благоевград в частта, с която са обявени за нищожни разпоредбите на чл. 8, ал. 2, ал. 3 и ал. 4; чл. 19а, ал. 14, т. 31, т. 41 и т. 42; чл. 19а, ал. 15; чл. 20 и чл. 23, ал. 1, ал. 2, ал. 3, т. 1, т. 2, т. 4, т. 6 - т. 10 и ал. 4 - ал. 11 от Наредбата за опазването на общинската собственост и обществения ред на [община], относно измененията и допълненията в публикуваната им редакция като приети с решение № 80 по протокол № 3 от 27.03.2009 г. на Общински съвет - [населено място]. Мотивите на съда са били, че посочените изменения и допълнения на Наредбата не са били приети при необходимия кворум на мнозинството, съгласно изискванията на чл. 27, ал. 2 и ал. 4 ЗМСМА.
Предмет на оспорване в настоящото производство са други разпоредби в Наредбата, оспорени като нищожни в редакцията им към настоящия момент. Твърдението на жалбоподателя, че изрично посочените от него разпоредби на Наредбата в сегашната и редакция са нищожни, поради това, че са нищожни разпоредбите в първоначално приетия им текст, е неоснователно поради това, че от 2001г. Наредбата е претърпяла редица изменения : С решение № 260 на Общински съвет по протокол № 13 от 29.10.2010 година; с решение № 86 на Общински съвет по протокол № 5 от 29.04.2011 година; с решение № 5 по протокол № 1 от 30.01.2015 г. на Общински съвет – [населено място]; с решение № 72 по протокол № 5 от 18.12.2015 г. на Общински съвет - [населено място].
Изложените в жалбата съображения за нищожност са насочени не конкретно към съдържанието на тези разпоредби и противоречието им с материалния закон, а по съображение, че към публикуваните текстове на двете решения на общинския съвет не се съдържат съответните текстове на приетата с тях Наредба, от което не може да се направи извод за волята на общинските съветници за тяхното приемане. Твърди се, че липсата на воля води до нищожност на посочените разпоредби.
Посоченият довод е неоснователен и той правилно не е уважен от първоинстанционният съд. Решенията на общинския съвет и Наредбите, които се приемат с тези решения, са различни по вид и по съдържание административни актове. Поради това, те се публикуват поотделно на сайта на общината. Нито в ЗМСМА, нито в ЗНА има изискване към решението на ОбС за приемане на Наредба, задължително да е прикрепен текста на Наредбата. Наредбата се публикува самостоятелно и съдържа действащите към момента разпоредби. След отмяна или изменение на някои от част от разпоредбите й, тя се актуализира, за да бъдат уведомени гражданите на общината за действащите към момента разпоредби.
Следва да се посочи, че в хода на посоченото по-горе адм. д. № 318/2010 г. на АС - Благоевград и адм. д. № 12420/2010 г. на ВАС, седмо отделение, такъв довод за нищожност на Наредбата не е заявен, а предмет на разглеждане е възражението за липса на кворум при приемане на изменението на Наредбата с решение № 80 по протокол № 3 от 27.03.2009 г. на ОбС - Б..
Изводите на административния съд за допуснати нарушения в процедурата по приемане на Наредбата не намират опора в приложимия материален закон. Вероятно поради грешка, съдът цитира разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА, като я обозначава като чл. 28, ал. 2 ЗНА, съгласно която преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.
Тази разпоредба е приета с Дв. бр. 46 от 12 юни 2007 г. Към 2001 г., когато е приета процесната Наредба, такъв ред за предварително публикуване на проекти на подзаконови нормативни актове, не е бил предвиден. С оглед на това са изцяло необосновани мотивите на съда,че неспазването на процедурния ред на чл. 26, ал. 2 ЗНА е довел до нищожност на оспорените по делото разпоредби от Наредбата.
Съдът е допуснал смесване на предвидения ред в чл. 26, ал. 2 ЗНА /действащ от 2007 г./, който се прилага по отношение на проекти за нормативни актове и е в Глава Трета-Изработване на проекти за нормативни актове, и редът за обнародване на вече приети нормативни актове, уреден в чл. 37, ал. 3 ЗНА. В редакцията и към 2001 г. тази разпоредба е чл. 37, ал. 2 ЗНА и гласи, че нормативните актове на народните съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин в района на съвета. Разликата от по-горе посочената разпоредба е, че неспазването на реда на чл. 26, ал. 2 ЗНА, въведен след 2007 г., води до порок на приетата Наредба, а неспазването на реда на чл. 37, ал. 2 ЗНА, не води до порок на вече приетото решение, а е част по процедурата по влизане в сила и изпълнение на акта. Съгласно чл. 22, ал. 1 ЗМСМА, в редакцията към 2000 г., актовете на общинския съвет се излагат на определено от кмета място в сградата на общината и се довеждат до знанието на населението, чрез средствата за масово осведомяване или по друг подходящ начин. Разпоредбата на чл. 22, ал. 3 ЗМСМА, е въведена едва през 2003 г. и тя определя задължението на общината да съхранява копия от актовете на общинския съвет от последните 10 години на хартиен носител. В тази връзка е правилно възражението на касационния жалбоподател, че съгласно чл. 22, ал. 3 ЗМСМА, срокът за съхраняване на актовете на общинския съвет за 2001 г. е изтекъл и това задължение касае самите актове, но не и целите преписки към тях. Поради това невъзможността на Общински съвет Б. да посочи, чрез какви средства за масово осведомяване е оповестена процесната Наредба за период, по-дълъг от законоустановения 10 годишен срок, не може да се тълкува като неизпълнение на задължението му по чл. 37, ал. 2 ЗНА /в ред. към 2001 г./.
При предходното разглеждане на делото-адм. д. № 12420/2010 г. на ВАС, седмо отделение, такъв довод не е бил релевиран. Съдът е преценявал един влязъл в сила и действащ подзаконов нормативен акт, поради което правото за подобно възражение е преклудирано.
При преценка на оспорените по делото разпоредби, касационната инстанция намира, че разпоредбата на чл. 33 от Наредбата, уреждаща, че глобите до 10 лева включително не подлежат на обжалване, противоречи на разпоредбите на чл. 59-63 ЗАНН, които не предвиждат необжалваем минимум на глобите, които се налагат при извършени административни нарушения. Съгласно решение № 1 /01.03.2012 г. на КС по к. д. № 10/2011 г., доколкото налагането на глоби по повод извършени административни нарушения е наказателно-правно по своята природа, правото на защита по чл. 56 от Конституцията и чл. 6, § 1 КЗПЧОС, включва задължителен достъп до съд във всички случаи, когато се налагат административни глоби на граждани. Поради това посочената разпоредба - чл. 33 от Наредбата, е незаконосъобразна и като такава, следва да бъде отменена. Правото на съда да се произнесе в този смисъл се извежда от разпоредбата на чл. 187, ал. 1 АПК, съгласно която подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. След като жалбоподателят се е позовал на по-силния порок на разпоредбата-нейната нищожност, съдът има правомощие да се произнесе и за нейната незаконосъобразност.
Предвид изложените доводи, следва да се приеме, че не е налице нарушение на процедурата по приемане на Наредбата за опазване на общинската собственост и обществения ред на територията на [община] и поради това, оспорените разпоредби от Наредбата не са нищожни. Поради това оспореното решение следва да бъде отменено. Жалбата на Е. Л. И. е основателна по отношение на разпоредбата на чл. 33, ал. 1 от Наредбата, а в останалата й част е неоснователна и следва да бъде отхвърлена.
Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд - трето отделение,


Р Е Ш И:


ОТМЕНЯ решение № 1288/ 28.07.2015 г. по адм. д. № 855/2014 г. на Административен съд – Благоевград, като вместо това ПОСТАНОВЯВА:
ОТМЕНЯ по жалба на Е. Л. И. от [населено място] разпоредбата на чл. 33, ал. 1 от Наредбата за опазване на общинската собственост и обществения ред на територията на [община], като незаконосъобразна.
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Е. Л. И. от [населено място], [улица], ет. [номер], ап. [номер], с която е поискано да бъдат обявени за нищожни разпоредбите на чл. 5, т. 1, т. 2 и т. 5; чл. 9 – чл. 16; чл. 17, ал. 1, т. 1 – т. 5, ал. 2 и ал. 3; чл. 18, ал. 1; чл. 19, ал. 4; чл. 20 – чл. 22; чл. 24; чл. 31, ал. 1, т. 1 и т. 2 и ал. 4; чл. 32, ал. 1 и ал. 4; чл. 33, ал. 2 и ал. 4 – ведно с всички глоби, посочени поотделно към тях, от Наредбата за опазване на общинската собственост и обществения ред на територията на [община], в редакцията й към настоящия момент.
ОСЪЖДА Общински съвет - [населено място] да заплати на Е. Л. И. от [населено място], [улица], ет. [номер], ап. [номер]сумата от 50 /петдесет / лева, разноски по делото, съобразно уважената част от жалбата .
Решението е окончателно.