Ново Р/О: Ново Р/О, 8020 / 29.5.2019 г.


РЕШЕНИЕ

15652
София, 14.12.2018

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Четвърто отделение, в съдебно заседание на трети декември две хиляди и осемнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГАЛИНА МАТЕЙСКА
ЧЛЕНОВЕ:
ТОДОР ПЕТКОВ
СВЕТОСЛАВ СЛАВОВ
при секретар Илиана Илиева
и с участието
на прокурора Чавдар Симеонов
изслуша докладваното
от съдиятаТОДОР ПЕТКОВ
по адм. дело 11440/2017. Document Link Icon


Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба, подадена от Сдружение „Венетица" със седалище гр. Долна Баня, с която се оспорва Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007 – 2013, утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие".
По реда на чл.189, ал.2 АПК по оспорване на същата Методика по делото са присъединени жалбите на ЕТ "Д. Славейкова", ЕТ "ЕР-АЙ-ДЖИ-Г. Попова", ЕТ "Т. КИПРОВА-Ловен и селски туризъм", "Валентино ПГМВ" ЕООД и ЕТ "В. Пвлова-ВМ". Във всички жалби и допълнително в съдебно заседание от процесуалните представители лично и в писмени становища се излагат доводи за нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт като „издаден извън правомощията и при липса на компетентност на изпълнителния директор на ДФ „Земеделие" –Разплащателна агенция, несъобразяване с административнопроизводствените правила при издаването му, както и при липса на правно основание за издаването му, поради което се иска обявяването му за нищожен.
Ответникът в производството - Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие", чрез процесуален представител релевира доводи за неоснователност на всички жалби. Заявява, че Методиката не е обнародвана в Държавен вестник, но независимо от това Изпълнителния директор е притежавал материална компетентност като я е одобрил.
Върховният административен съд - Четвърто отделение, в настоящия съдебен състав приема жалбите за допустими като съгласно чл.187, ал.1 АПК оспорването не е обусловено от срок, подадени са от активно легитимирани лица с установен правен интерес като ползватели на безвъзмездна финансова помощ по проекти по Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) 2007 – 2013 и на които са извършвани финансови корекции на основание оспорената Методика, а след като обсъди основанията, посочени от оспорващите и доводите на страните по делото във връзка с тях, събраните доказателства и като извърши служебна проверка за законосъобразността на обжалвания административен акт по реда чл. 168, ал. 1 АПК на всички основания по чл. 146 от АПК, намира за установено следното:
Оспорена е валидността на Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007 - 2013, утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие" (наричана нататък за краткост „Методиката”), която (съгласно посоченото в нея) е разработена в съответствие с член 30 от Регламент (ЕС) № 65/2011 на Комисията от 27 януари 2011 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони и член 35 от Делегиран Регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие. Същата е публикувана на сайта на ДФ „Земеделие" на адрес http://www.prsr.bg/merki/index.html.
Методиката се прилага при неспазване на критерии за допустимост, различни от размера на площите или броя на животните, както и на ангажименти или други задължения.
Насоките за санкциите следва да се прилагат в случаи на нередности, които представляват нарушение на нормативни разпоредби, както и на договорните отношения между ДФЗ и ползвателите, получили безвъзмездна финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони за периода –2007-2013г. Изчисляването на санкцията за установени след плащане нарушения се извършва на база оторизираната по сключения договор финансова помощ.
Санкциите за видовете нарушения на нормативни и/или договорни задължения от страна на ползвателите са в размери, определени съгласно Приложение 1, като се отчита тежестта, степента, продължителността и системността на неспазването, при спазване на правилата, посочени в приложението.
При така очертаните цели, принципи и предметен обхват на оспорената Методика, спора относно правния й характер е разрешен с влязло в сила определение № 14855/05.12.2017 г. по адм. дело №13288/2017 г. на петчленен състав от Първа колегия на Върховен административен съд. Съгласно него, „Методиката притежава белезите на подзаконов административен акт по смисъла на чл.7а от Закона за нормативните актове, тъй като с нея са приети мерки на национално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на посочените по-горе регламенти, които представляват актове на Европейския съюз. С методиката освен, че дават насоки за администрацията на ДФ”Земеделие”, Разплащателна агенция за това как се процедира при неспазване на критериите за допустимост, същевременно се засягат правата и законните интереси на всички лица – бенефециери по Програмата за развитие на селските райони, в случаите когато се констатират извършени от тях нарушения на нормативни и/или договорни задължения. С Методиката се определят условията и реда при които на ползвателите се налагат санкции за извършените от тях нарушения, като в Приложение 1 към нея са определени и конкретните видове нарушения и съответните размери на налаганите санкции на ползвателите. Методиката отговаря на всички критерии за подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК и на чл.1а ЗНА, тъй като съдържа общи правила за поведение, отнасящи се до неопределен и неограничен брой адресати /ползвателите по ПРСР са едновременно неопределени и неограничени на брой/, имащи многократно правно действие.“
В случая следва да се провери дали Изпълнителният директор на ДФ „Земеделие" е бил нормативно овластен да издава процесния подзаконов нормативен акт - Методика.
В чл. 11 на Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) е регламентирано, че функциите на Разплащателна агенция се изпълняват от Държавен фонд „Земеделие". Съгласно чл. 18 от ЗПЗП, органи на Фонда са управителният съвет и изпълнителният директор. В разпоредбите на чл. 19-20а от ЗПЗП, уреждащи правомощията на органите на ДФ „Земеделие" - РА няма изрично посочена законова делегация за издаване на подзаконови нормативни актове от органите на разплащателната агенция. Отделно от това, правомощията на Изпълнителния директор на ДФЗ за определени в чл.10 от Устройствения правилник на ДФЗ, където също липсва оправомощаване за издаване на актове по приложението на актове от по-висока степен
В този смисъл изпълнителният директор на ДФ „Земеделие" - РА, утвърдил оспорената методика не е овластен нито от Конституцията, нито от закон да издава нормативни административни актове.
Съгласно правилата за издаване на нормативен административен акт, разписани както в Закона за нормативните актове ( ЗНА) и Указ № 883 за прилагане на Закона за нормативните актове, така и в действащия към настоящия момент АПК, нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Във всеки нормативен административен акт, с изключение на нормативните актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове, се посочва правното основание за неговото издаване. Съгласно чл.76, ал.1 и 2 АПК „Нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Компетентността да се издават нормативни административни актове не може да се прехвърля“. Предвид изложените фактически и правни обстоятелства, оспореният нормативен административен акт -Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007 – 2013 е нищожен.
По дефиниция, подзаконовият акт се издава по силата на законова делегация, като по-високият по степен нормативен акт определя административния орган, който следва да го издаде.
Съгласно §35, ал.3 ПЗР към ЗИД ЗПЗП (Изм. - ДВ, бр. 16 от 2008 г.) Министърът на земеделието и продоволствието (с последващи изменения в ЗПЗП на наименованието на министерството) издава наредби по прилагането на Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. В случая, оспореният акт е утвърден от Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие", който няма предоставена от закон компетентност за това, както и липсва овластяване на Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие" да утвърждава същия като елемент на фактическия състав по приемането му. При положение, че в ЗПЗП, който е приложимата нормативна уредба от по-висок ранг, не е регламентирано такова овластяване, оспореният нормативен административен акт се явява издаден от некомпетентен по материя и най-вече по степен орган. Съгласно правната доктрина и утвърдена съдебна практика, липсата на каквато и да е компетентност на органа, издател на акта винаги обуславя неговата нищожност.
Посочените в Методиката правни основания от вторичното право на ЕС, а именно, че е разработена в съответствие с член 18 от Регламент (ЕС) № 65/2011 на Комисията от 27 януари 2011 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони и член 35 от Делегиран Регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие, също не създават преки правомощия на Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие" да издава или утвърждава подзаконови нормативни актове, в т.ч. и процесната Методика. Поради това доводите на процесуалния представител на ответника, че компетентността се извлича от горецитираните актове на ЕС, са неоснователни.
Предвид горното съдът приема, че в акта не е посочено приложимо правно основание за издаването му, което обстоятелство също е унисон с извода за отсъствие на законова норма, по силата на която издателят да разполага с правомощието да уреди нормативно правилата, по които се определят санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007 – 2013.
Не се спори, че актът не е публикуван в "Държавен вестник". Необнародването на нормативен административен акт съставлява неизпълнение на разписаната в закона процедура по издаването му и е отменително основание. Ето защо, съдът намира, че същият е издаден в нарушение на императивните законови норми, уреждащи условията и изискванията за приемане на нормативни административни актове.
Констатираният порок е от естество, което обуславя недействителността на оспорения нормативен административен акт - Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013, утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие", поради което следва да се обяви за нищожен. При така установената невалидност на административния акт е безпредметно обсъждането на останалите условия за неговата законосъобразност в хипотезите на чл.146, т.2-5 АПК.
С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 във връзка с чл. 196 АПК ответникът следва да заплати на оспорващите Сдружение „Венетица" ЕИК по Булстат 176574707 своевременно претендираните и направени разноски по делото в общ размер 500 лв. съобразно представения от жалбоподателя списък и договор за правна защита и съдействие от 03.12.2018 г., в който е посочено, че са изплатени в брой ( л.182 от делото), както да заплати и на ЕТ „Д. Славейкова“ ЕИК 203647105 своевременно претендираните и направени разноски по делото, но не в претендирания размер от 1000 лв. съобразно представения от жалбоподателя договор за правна защита и съдействие, в който е посочено, че са изплатени в брой, които следва да бъдат намалени до размер от 500 лв., тъй като съобразно действителната правна и фактическа сложност на делото е основателно възражението по чл.78, ал.5 ГПК вр.чл.144 АПК на представителя на ответника за тяхната прекомерност.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на ІV-то отделение,


РЕШИ:

ОБЯВЯВА нищожността Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013г., утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие".
ОСЪЖДА Държавен фонд „Земеделие“ да заплати на Сдружение „Венетица" ЕИК по Булстат 176574707 сумата от 500 (петстотин) лева разноски по делото.
ОСЪЖДА Държавен фонд „Земеделие“ да заплати на ЕТ „Д. Славейкова“ ЕИК 203647105 сумата от 500 (петстотин) лева разноски по делото.
Решението може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщението от страните с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд.