РЕШЕНИЕ

2159
София, 25.02.2016

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Четвърто отделение, в съдебно заседание на двадесет и трети февруари две хиляди и шестнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
АДЕЛИНА КОВАЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА
БИСЕРКА ЦАНЕВА
при секретар Ирена Асенова
и с участието
на прокурора
изслуша докладваното
от съдиятаБИСЕРКА ЦАНЕВА
по адм. дело 1893/2016. Document Link Icon



Производството е по реда на чл.145 и следващите във връзка с чл.132, ал.2, т.8 АПК във връзка с чл.58, ал.1 от ИК.
Образувано е по жалба на В. Н. М., К. Н. Т., П. Т. Х., Г. Ж. С. и Е. В. В. , против решение № 642 от 05.08.2014 година на Централната избирателна комисия /ЦИК/ относно определяне формата и структурирания електронен вид на подписките в подкрепа произвеждането на референдуми, граждански инициативи и общи събрания по Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление в частта му по т.II , т.III и .4 IV.
Релевират се доводи за незаконосъобразност на решението ,като постановено при липсата на компетентност. Иска се съдът да обяви нищожност на решението .
Централната избирателна комисия изразява становище за процесуална недопустимост на подадените жалби поради подаването им след законоустановения срок, алтернативно за неоснователност на жалбата.
Настоящият състав на върховния административен съд, четвърто отделение намира жалбата за процесуално допустима, като подадена от надлежна страна.Неоснователно е възражението на ответника за недопустимост, поради изтичането на предвидения в закона срок за обжалване. В съответствие с чл.149, ал.5 АПК административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване нищожността им без ограничение във времето, а искането за обявяване на нищожността на административния акт по аргумент на чл.128, ал.1, т.1 и чл.168, ал.2 АПК е самостоятелно основание, което произтича от основанията за оспорване законосъобразността на административните актове по чл.146 АПК.
Разгледана по същество жалбата е основателна.
С оспореното решение № 642 от 05.08.2014 година ЦИК в т.II , т.III и т. IVса регламентирани формата и структурирания електронен вид на подписките в подкрепа произвеждането на референдуми, граждански инициативи и общи събрания по Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление въз основа на §2 от ПЗР и чл.13, ал.1, вр.чл.12,ал.4, чл.29, ал.1, вр.чл.28,ал.4,чл.51,ал.1, вр.чл.49, ал.3 и чл.57, ал.5,вр. с ал.4 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление, вр.чл.57,ал.1, т.35 ИК.
Съгласно чл.42, ал.2 от Конституцията на Република България, организацията и редът за провеждане на избори и референдуми се уреждат със закон. Редът, начина, правилата и организацията на референдумите- национални и местни са законово регламентирани в Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление, като по силата на изричната препращаща норма на §2 ПЗР за всички неуредени въпроси относно произвеждането на национален и местен референдум се прилагат съответните разпоредби на Изборния кодекс.
В глава втора"Референдум" раздел I "Произвеждане на референдум" е уредна организацията по провеждането на референдумите, като в чл.7, ал.1 е възложено на Централната избиратена комисия да изпълнява функцията на Ц. комисия за произвеждане на национален референдум. Съгласно чл. 12 ал.1 Националния референдум се организира чрез подписка от инициативен комитет на граждани, която подписка съобразно разпоредбите на чл.13, ал.1 и сл. от закона се внася в Народното събрание и в структуриран елекронен вид, като съдържа данните на гражданите, положили саморъчен подпис, в последователността, в която са вписани в подписката. Съгласно разпоредбата на ал.2 на чл.13 , председателят на народното събрание незабавно изпраща подписката в структуриран електронен вид на Главна дирекция "Гражданска регистрация и административно обслужване" в Министерството на регионалното развитие и благоустройството, която извършва служебна проверка не по-късно от 45 дни от получаването на подписката. Когато се установи наличието на необходимия брой подписи, изискуеми по чл. 10, ал. 1, т. 5 или ал. 2, проверката се преустановява и се изготвя протокол, който се изпраща на председателя на Народното събрание.Според чл.13, ал.3 Народното събрание обсъжда подписката, ако тя отговаря на изискванията по чл. 10, 11 или 12 и съгласно ал.8 на същия текст приема решение по предложението за референдум на едно гласуване в срок до три месеца от внасянето на предложението по ал. 1 или 4.
От систематичното тълкуване на разпоредбите на Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление/ЗПУГДВМС/ следва извода, че внасянето на подписката напрактика представлява предложение до Народното събрание за провеждането на референдум.Законодателят императивно е дефинирал и определил правомощията на ЦИК като централна комисия по провеждането на референдум и като такава и е възложил функциите по организацията на референдума и такива свързани с провеждането на самото гласуване, отчитането и обявяването на резултатите. Това са правомощия, които възникват едва след приемането на решение за произвеждане на национален референдум от Народното събрание. Нито в ЗПУГДВМС, нито в препращащите норми §2 от ПЗР на този закон е предвидено правомощие на ЦИК, свързано с етапа преди обявяването на референдума, какъвто етап е подписката за произвеждането на референдум.Произвеждането на референдума започва след решението на Народното събрание за неговото провеждане. На самата подписка от страна на законодателя е придадено значението на предложение, което да иницира провеждането на референдум и която , съгласно разпоредбата на чл. 13 ЗПУГДВМС се внася в Народното събрание от инициативния комитет заедно с документите по чл. 11, ал. 4 или чл. 12, ал. 7 и се вписва в регистъра по чл. 10, ал. 3 в съответния структуриран електронен вид, като съдържа данните на гражданите, положили саморъчен подпис, в последователността, в която са вписани в подписката.
Разпоредбата на чл.13, ал.1 определя какви данни и в каква последователност следва да се съдържат в структурирания електронен вид на подписката. Всякакви други изисквания относно формата и вида на подписката, извън тези регламентирани в ЗПУГДВМС са незаконосъобразни, тъй като законът не делегира правомощие на ЦИК да въвежда такива изисквания със свое решение. ЦИК неоснователно в случая черпи аргументи и се позовава на §2 ПЗР ЗПУГДВМС , тъй като с нея е уреден механизъм за прилагане разпоредбите на ИК, но само за неуредени в специалния закон въпроси относно произвеждането на референдум и то при наличието на съответни в кодекса разпоредби. Конкретния случай не е такъв. С обжалваното решение напрактика ЦИК си е присвоила компетентност да определя формата и структурата на съответния електронен файл в представената пред Народното събрание за обсъждане и проверка подписка, което не е в нейните правомощия, тъй като това е етап, предхождащ процедурата по приемането на решение за произваждане на референдум. Такава компетентност на комисията не е предоставена нито изрично със специална норма, нито в предоставената и обща компетентност по чл.57, ал.3 ИК.
Компетентността на органа винаги се определя в съответствие с материалния закон, като това е пряко следствие от конституционната норма на чл.4, ал.1. С акта с който органът е създаден е учредена и определена неговата компетентност и нормите, които уреждат тази компетентност не могат да бъдат тълкувани разширително. Те учредяват власт и единствено стриктното им тълкуване отговаря на чл.4, ал.1 от конституцията на Република България.Поради това те не могат да бъдат прилагани по аналогия, тъй като власт по аналогия не се създава, тя изрично се учредява. Националния референдум се произвежда за пряко решаване от гражданите на въпроси с национално значение от компетентността на Народното събрание, като това е една от формите на пряко участие на гражданите на Република България при осъществяване на държавната и местната власт, докато избори се провеждат за сформирането на органите на управление на държавата.Ето защо функцията и значението на регистрацията на партиите и коалициите, предвидени в ИК и в ЗПУГДВМС са напълно различни по характера и правното си значение. Недопустимо е прилагането по аналогия на разпоредби на ИК при провеждане на избори и референдум, тъй като изборите и референдумите са различни правни фигури. В този смисъл напълно неоснователно е позоваването в процесното решение на разпоредбата на чл.57, ал.1, т.35 от ИК. Съгласно тази разпоредба ЦИК определя формата и структурирания електронен вид на списъците, както и реда за проверка на списъците за участие на независими кандидати и възлага изпълнението на ГД"Гражданска регистрация и административно обслужване в МРРБ.От буквалния прочит на тази разпоредба става ясно, че тя касае само списъците по Изборния кодекс и никъде не съдържа правомощие на ЦИК да определя структурирания електронен вид на подписките по ЗПУГДВМС. Не са налице и съображения за приложението на тази разпоредба по аналогия. Напротив, разпоредбата на чл.8, ал.2 от ЗПУГДВМС изрично препраща към уредбата на изборния кодекс но по отношение съставянето, промяната и обявяването на избирателните списъци, не и по отношение определянето на структурата и формата на електронния вид на подписките, които се внасят от инициативния комитет за обсъждане от Народното събрание.
Както вече беше отлелязано, подписката е етап, предхождащ решението за обявяване на референдум. На този етап нито специалния закон, нито приложимия на основание §2 от ПЗР на ЗПУГДВМС Изборен кодекс е предоставил на ЦИК компетентност да определя правилата , включително и тези, свързани с проверката на подписката за произвеждане на национален референдум. Това правомощие законодателят е възложил на Народното събрание. С оспореното решение ЦИК напрактика е делегирала на себе си тези правомощия, което по своята правна природа представлява липса на компетентност по степен, водещо до нощожност на постановения административен акт.
Предвид изложените съображения, жалбата се явява основателна, а обжалваното решение на ЦИК следва да бъде обявено за нищожно.
Водим от гореизложеното , Върховният административен съд, четвърто отделение
РЕШИ:

ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на решение № 642 от 05.08.2014 година на Централната избирателна комисия.
РЕШЕНИЕТО е окончателно.


Особено мнение: