Ново Р/О: Ново Р/О, 12271 / 16.10.2017 г.


РЕШЕНИЕ

5935
София, 12.05.2017

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Шесто отделение, в съдебно заседание на единадесети октомври две хиляди и шестнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
РУМЯНА ПАПАЗОВА
ЧЛЕНОВЕ:
АТАНАСКА ДИШЕВА
ТОДОР ТОДОРОВ
при секретар Росица Тодорова
и с участието
на прокурора Лиляна Кръстанова
изслуша докладваното
от съдиятаАТАНАСКА ДИШЕВА
по адм. дело 5611/2016. Document Link Icon

    Производството е по реда на чл. 185 и сл. АПК.
    Образувано е по обща жалба, подадена от Сдружение „[ЮЛ]”, със седалище в [населено място], представлявано от председателя на Управителния съвет /УС/ С. Т. К. и от Сдружение „[ЮЛ]”, със седалище в [населено място], представлявано от председателя на Управителния съвет Н. Л. Б., против решение № 202 от 24.03.2016 г. на Министерския съвет /МС/ за утвърждаване на Национална здравна карта /НЗК/ на Република България.
    В жалбата се поддържа, че двете сдружения са регистрирани като юридически лица с нестопанска цел в обществена полза и предвид основните цели и предмет на дейност на сдруженията, обявени в уставите им, същите имат правен интерес да обжалват акта на Министерския съвет и утвърдената с него НЗК. В жалбата, в съдебно заседание, както и в представените писмени бележки от двете сдружения, представлявани от процесуалните представители, съответно - Сдружение „[ЮЛ]” – от адв. Полина Савова и Сдружение „[ЮЛ]” – от адв. Христина Николова, се излагат съображения за нищожност на оспорения акт, а при условията на евентуалност – за неговата незаконосъобразност поради съществено нарушение на административнопроизводствени правила и на материалния закон.
    Поддържа се, че оспореното решение № 202 от 24.03.2016 г. на МС представлявана нормативен административен акт, който не е обнародван в „Държавен вестник”, поради което е нищожен. Развиват се съображения, че актът отговаря на изискванията по чл. 75 АПК, тъй като с него са приети административноправни норми, съдържащи общи правила за поведение, същият има нееднократно действие, прилага се по отношение на неограничен кръг правни субекти и се издава или приема от компетентен държавен орган. Наред с това се поддържа, че утвърдената с оспореното решение на МС Национална здравна карта не съответна на материалния закон, в частност на изискването по чл. 32, ал. 2 от Закона за лечебните заведения /ЗЛЗ/, тъй като утвърдените с решението областни здравни карти са различни по съдържание от изготвените от областните комисии такива, без да е предвидено правомощие на националната комисия по чл. 32 ЗЛЗ или на МС да изменят изготвените от областните комисии областни здравни карти. Поддържа се, че по този начин Министерският съвет е излязъл извън законовата делегация. В писмените бележки, представени от процесуалните представители на двете сдружения се излагат конкретни данни /изведени от съдържанието на оспорения акт и на областните здравни карти, приложени в административната преписка/ относно твърдяните несъответствия между областните здравни карти, които са изготвени от областните комисии и областните здравни карти, които са включени в съдържанието на Националната здравна карта и като част от нея са утвърдени с оспореното пред съда решение на Министерския съвет.
    Оспорващите молят съда да обяви оспорения акт за нищожен, а при условията на евентуалност – да го отмени. Всеки от оспорващите претендира присъждане на направените разноски за производството, като представя списък на разноските по чл. 80 ГПК.
    Ответникът по жалбата – Министерски съвет на Република България, представляван от процесуалния представител юрисконсулт Ирина Георгиева, както и ответникът - министърът на здравеопазването, представляван от процесуалния представител юрисконсулт Надежда Бранковска – Кирилова, оспорват жалбата. В съдебно заседание и в представените от процесуалните представители писмени бележки се поддържа, че оспореният акт представлява общ нормативен акт по смисъла на чл. 65 АПК, затова за него не е приложимо изискването за задължително обнародване в „Държавен вестник”. Излагат се съображения, че актът не съдържа административноправни норми, тъй като съгласно чл. 29, ал. 1 ЗЛЗ предназначението на НЗК е да се определят и планират на териториален принцип потребностите на населението от достъпна извънболнична и болнична медицинска помощ и се подпомогне осъществяването на националната здравна политика, съдържанието на НЗК е регламентирано в чл. 32 ЗЛЗ и в съответствие с чл. 29, ал. 2 и чл. 31, ал. 1 ЗЛЗ Националната здравна карта се изработва въз основа на областните здравни карти, чието съдържание също е нормативно регламентирано.
    В писмените бележки, представени от пълномощника на Министерския съвет се развиват съображения, че Националната здравна карта е утвърдена от МС по силата на законовата делегация от чл. 34 ЗЛЗ. По своето съдържание НЗК обективира единствено информация за потребностите на населението от здравни грижи, затова тя не съдържа правни норми, които да налагат правила за поведение и които да се отнасят за неопределен или неограничен брой адресати, а негови адресати са само изпълнителите на болнична и извънболнична здравна помощ, които разходват публични средства и с които Националната здравноосигурителна каса /НЗОК/ следва да сключи договори. Поддържа се също, че актът няма многократно действие, а еднократно такова, което се осъществява чрез множество действия по изпълнението му – ежегодно сключване на договори с изпълнителите на медицинска помощ, разходващи публични средства, съобразно потребностите, определи в НЗК за 3-годишен период. На следващо място се поддържа, че НЗК се утвърждава с решение на МС, което не е сред изчерпателно изброените в Закона за нормативните актове /ЗНА/ подзаконови нормативни актове. Неприложима е разпоредбата на чл. 38 ЗНА, тъй като тя се отнася единствено за нормативните актове.
    В писмените бележки, представени от пълномощника на министъра на здравеопазването допълнително се развиват съображения, че решението не подлежи на обнародване в „Държавен вестник”, тъй като това противоречи на съдържанието на чл. 4, ал. 1 от Закона за държавен вестник, в който е посочено кои актове подлежат на обнародване в официалния раздел, както и на чл. 7, ал. 1 от същия закон, който посочва кои актове се обнародват в неофициалния раздел. Същевременно в ЗЛЗ няма разпоредба, която изрично да предвижда изискване за обнародване на решението на МС, с което се утвърждава НЗК.
    От двамата ответници се излагат също съображения за съответствие на оспореното решение с всички изисквания за законосъобразност, включително относно спазването на административнопроизводствените правила за издаване на общ административен акт, както и относно съответствието на акта с изискванията на материалния закон.
    От Министерски съвет се претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
    Встъпилата като страна наред с ответника Национална здравноосигурителна каса, представлявана от процесуалния представител юрисконсулт Ваня Илиева, оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена.
    Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Поддържа, че Националната здравна карта не е нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 АПК, като правната й същност се определя от нейното съдържание. Националната здравна карта не съдържа общи правила за поведение, а съгласно чл. 29, ал. 1 ЗЛЗ чрез нея се осъществява националната здравна политика; става въпрос за политика в областта на здравеопазването, а не за общи правила за поведение на правните субекти. Съгласно чл. 34, ал. 2 ЗЛЗ, винаги при необходимост и съгласно приетата методика, НЗК може да се актуализира частично, а цялостна актуализация се прави на всеки три години. Наред с това, представителят на ВАП счита за недоказани твърденията на жалбоподателите, че приложените към Националната здравна карта областни здравни карти са различни от тези, които са съставени от комисиите по чл. 29, ал. 3 ЗЛЗ, недоказани са и твърденията за неспазване на процедурата за изработването на областните здравни карти и на приетата методика.
    Върховният административен съд, шесто отделение, като взе предвид изложените от страните доводи и представените доказателства и извърши проверка относно законосъобразността на оспорения акт, приема следното:
    Пред съда е оспорено решение № 202 от 24.03.2016 г. на Министерския съвет на Република България за утвърждаване на Национална здравна карта на Република България. Решението има следното съдържание:
    „На основание чл. 34, ал. 1 от Закона за лечебните заведения Министерският съвет реши:
    І. Утвърждава Национална здравна карта на Република България, както следва:
    1. областни здравни карти съгласно приложения № 1-28;
    2. конкретни потребности от лекари и от лекари по дентална медицина по специалности и специалисти от професионално направление „Здравни грижи" за осигуряването на достъп на населението до медицинско обслужване в извънболничната медицинска помощ за всички области съгласно приложение № 29;
    3. конкретни потребности от легла за болнично лечение и медицински дейности по видове и нива на компетентност на съответните структури за всички области съгласно приложение № 30;
    4 съществуващи лечебни заведения за болнична помощ, лечебни заведения по чл. 10 от Закона за лечебните заведения и лечебни заведения, осъществяващи високотехнологични методи на диагностика и лечение, върху картата на страната съгласно приложение № 31;
    5. анализ на състоянието в областите, включително относно необходимите лекари и лекари по дентална медицина по специалности и специалисти от професионално направление „Здравни грижи" от извънболничната медицинска помощ в областите съгласно приложение № 32;
    6. видове медицински дейности, които се планират на регионално ниво, съгласно обособените райони по чл. 4, ал. 3 от Закона за регионалното развитие, съгласно приложение № 33;
    7. карта на необходимите високотехнологични методи на диагностика и лечение и свързаната с тяхното прилагане високотехнологична медицинска апаратура съгласно приложение № 34;
    8. карта на спешната медицинска помощ, съдържаща брой и местоположение на центровете за спешна медицинска помощ, съгласно приложение № 35.
    ІІ. Отменя решение № 103 на Министерския съвет от 2011 г. за утвърждаване на Национална здравна карта на Република България.”
    В административната преписка /син класьор, част първа, черни папки, съдържащи се в него №№ 1-5 включително, стр. 92-554/ се представени приложения от № 1 до № 35 включително. Предвид съдържащото се в оспореното решение на МС изрично препращане към тези приложения /по съответните подточки на част І от решението, както са посочени по-горе/, приложенията представляват част от съдържанието на оспорения акт и съставляват в своята съвкупност Националната здравна карта на Република България.
    В чл. 34, ал. 1 ЗЛЗ, посочен като правно основание за издаване на оспорения пред съда акт, е предвидено, че Националната здравна карта на Република България се утвърждава с решение на Министерския съвет по предложение на министъра на здравеопазването. Съгласно ал. 2 на същия член, Националната здравна карта подлежи на цялостна актуализация на всеки три години; частична актуализация се прави при необходимост в случаите, определени с методиката по чл. 29, ал. 6; а съгласно ал. 4, Националната здравна карта е задължителна за планирането на медицинските дейности по видове, осъществявани в лечебните заведения, с изключение на лечебните заведения по чл. 8, ал. 1, създадени от лекари по дентална медицина по реда на този закон.
    В глава шеста от Закона за лечебните заведения, озаглавена „Национална здравна карта. Областни здравни карти”, част трета на закона - „Създаване и закриване на лечебни заведения”, са регламентирани правила относно създаването, съответно приемането и утвърждаването на областните здравни карти и на националната здравна карта, включително относно тяхното съдържание, подробно е регламентиран състава на областните комисии за изработване на областните здравни карти и на националната комисия. Според чл. 29, ал. 1 ЗЛЗ, потребностите на населението от достъпна извънболнична и болнична медицинска помощ се определят и планират на териториален принцип чрез Национална здравна карта, посредством която се осъществява националната здравна политика, а съгласно ал. 2, Националната здравна карта се изработва въз основа на областни здравни карти. В чл. 29, ал. 6 ЗЛЗ е предвидено, че областната здравна карта се изработва по образец и по ред, определени с методика, утвърдена от министъра на здравеопазването.
    Според чл. 31, ал. 1 ЗЛЗ областната здравна карта съдържа: 1. данни за демографската структура, заболеваемостта по групи заболявания и по възраст и хоспитализираната заболеваемост на населението на територията на областта; 2. вида, броя, дейността и разпределението на съществуващите в областта лечебни заведения; 3. необходимия минимален брой на лекарите, лекарите по дентална медицина и на специалистите от професионално направление "Здравни грижи" в извънболничната помощ по специалности; 4. броя на практикуващите лекари, лекари по дентална медицина по специалности и броя на специалистите от професионално направление "Здравни грижи" в извънболничната медицинска помощ в областта; 5. броя на съществуващите легла за болнично лечение и осъществяваните медицински дейности по видове и разпределението им по лечебни заведения и по нива на компетентност на съответните структури; 6. данни за вида, броя и разпределението на извършваните в областта високотехнологични методи за диагностика и лечение и наличната за тяхното прилагане високотехнологична медицинска апаратура. Според ал. 2 на същия член, към областната здравна карта се прилага предложение за разпределението на броя на леглата и медицинските дейности по видове по ал. 1, т. 5, както и на броя на лекарите и специалистите по aл. 1, т. 3, определени съобразно потребностите на населението в съответната област по ред, определен с методиката по чл. 29, ал. 6, при чието приемане, съгласно чл. 31, ал. 3 ЗЛЗ, министърът на здравеопазването е длъжен да съобрази достъпа до медицинско обслужване на населението.
    Наред с горното, в чл. 30, ал. 1 ЗЛЗ е предвидено, че областните здравни карти се създават след оценка на потребностите от спешна, първична и специализирана извънболнична и болнична помощ и съответствието на лечебните заведения с изискванията по чл. 19, ал. 2 и 3; според ал. 2, при изработването на областните здравни карти областната комисия извършва анализ на съотношението между предварително изчисления по ред, определен с методиката по чл. 29, ал. 6, общ брой легла за болнично лечение, в т.ч. по видове, които осигуряват достъп на населението до болнична помощ в съответната област, и съществуващия брой легла по видове и нива на компетентност на съответните структури в областта, както и разпределението им по лечебни заведения и по нива на компетентност на съответните структури; според ал. 3, след извършване на анализа по ал. 2 областната комисия прилага към изготвената областна здравна карта и становища относно: конкретните потребности от лекари и лекари по дентална медицина по специалности и специалисти от професионално направление "Здравни грижи" за осигуряването на достъп на населението от областта до медицинско обслужване в извънболничната медицинска помощ; относно необходимостта от преструктуриране на лечебните заведения или за предприемане на други мерки по създаване, закриване или оптимизиране на лечебните заведения в областта заедно със съответните предложения за преструктуриране на лечебните заведения за болнична помощ в резултат на извършения анализ; относно необходимостта от създаване на условия за предоставяне на конкретен вид грижи в областта – палиативни или други, предвидени в нормативен акт. Същевременно в чл. 29, ал. 7 ЗЛЗ е предвидено, че при изработването на областните здравни карти областната комисия е длъжна да съобрази достъпа до медицинско обслужване на населението, живеещо в труднодостъпните и отдалечените райони.
    Съдържанието на Националната здравна карта също е законово регламентирано, като според чл. 32, ал. 2 ЗЛЗ тя съдържа: 1. областните здравни карти; 2. конкретните потребности от лекари и лекари по дентална медицина по специалности и специалисти от професионално направление "Здравни грижи" за осигуряването на достъп на населението до медицинско обслужване в извънболничната медицинска помощ за всички области; 3. конкретните потребности от легла за болнично лечение и медицински дейности по видове и нива на компетентност на съответните структури за всички области; 4. съществуващите лечебни заведения за болнична помощ, лечебни заведения по чл. 10 и лечебни заведения, осъществяващи високотехнологични методи на диагностика и лечение, върху картата на страната; 5. анализ на състоянието в областите, включително и относно необходимите лекари и лекари по дентална медицина по специалности и специалисти от професионално направление "Здравни грижи" от извънболничната медицинска помощ в областите; 6. видовете медицински дейности, които се планират на регионално ниво, съгласно обособените райони по чл. 4, ал. 3 от Закона за регионалното развитие; 7. карта на необходимите високотехнологични методи на диагностика и лечение и свързаната с тяхното прилагане високотехнологична медицинска апаратура; 8. карта на спешната медицинска помощ, съдържаща брой и местоположение на центровете за спешна медицинска помощ.
    Според ал. 3 на чл. 32 ЗЛЗ, с Националната здравна карта се идентифицират по области потребностите от лекари и лекари по дентална медицина по специалности и специалисти от професионално направление "Здравни грижи" в извънболничната медицинска помощ, както и броят легла за болнично лечение и медицински дейности по видове и по нива на компетентност на съответните структури, като се извършва тяхното планиране, а също и планиране на лечебните заведения, осъществяващи високотехнологични методи на диагностика и лечение.
    Анализът на подробно цитираните законови разпоредби относно съдържанието на Националната здравна карта и на областните здравни карти, които съгласно чл. 32, ал. 2, т. 1 ЗЛЗ представляват част от Националната здравна карта, води до извода, че Националната здравна карта, утвърдена с решението на Министерския съвет по чл. 34, ал. 1 ЗЛЗ, представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 АПК.
    Съгласно чл. 75, ал. 1 АПК, нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, а съгласно ал. 2, нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен.
    По делото не съществува спор, че оспореният акт е административен акт. Оспореният акт представлява властническо волеизявление на овластен от закона административен орган. Волеизявлението в акта е израз на властта в държавата, проявена чрез волята на съответния орган на държавно управление. Наред с това волеизявлението е направено при реализиране на правомощието на този орган, предвидено в чл. 34, ал. 1 ЗЛЗ.
    Относно преценката на правната същност на един акт от съществено значение е неговото съдържание, а не наименованието му. Действието на акта се предопределя от неговото съдържание и правните му последици, а в съответствие с това се прави преценка за неговата правна същност. Нормативният административен акт по общо правило съдържа административни норми, или правила за поведение, чието спазване е осигурено чрез установяване на тяхната задължителност.
    От нормативно регламентираното в чл. 32, ал. 2 ЗЛЗ съдържание на Националната здравна карта, както и конкретното съдържание на утвърдената с оспореното решение на Министерския съвет Национална здравна карта на Р България, е видно, че в нея се съдържат различни по своето правно естество норми.
    Една част от съдържанието на НЗК представлява систематизирано представяне на данни относно обстоятелствата по чл. 31, ал. 1, т. 1-6 ЗЛЗ /изброени по-горе/. Тези данни се съдържат в областните здравни карти, които са част от съдържанието на Националната здравна карта, съгласно чл. 32, ал. 2, т. 1 ЗЛЗ. Систематизирано представяне на данни също така представляват и други част от съдържанието на НЗК - 1. данните относно съществуващите лечебни заведения за болнична помощ, лечебни заведения по чл. 10 и лечебни заведения, осъществяващи високотехнологични методи на диагностика и лечение, върху картата на страната /чл. 32, ал. 2, т. 4 ЗЛЗ, съответно раздел І, т. 4 от решението за утвърждаване на НЗК/; 2. карта на спешната медицинска помощ, съдържаща брой и местоположение на центровете за спешна медицинска помощ /чл. 32, ал. 2, т. 8 ЗЛЗ, съответно раздел І, т. 8 от решението за утвърждаване на НЗК/.
    Друга част от съдържанието на НЗК представлява конкретно цифрово изражение, както и конкретно изброяване на видове медицински дейности и методи и тяхното териториално разпределение, обективиращи преценката относно определени потребности или необходимост във връзка с осъществяването на националната здравна политика. Такива са следните части от НЗК:
    1. частта, в която са посочени конкретните потребности от лекари и лекари по дентална медицина по специалности и специалисти от професионално направление "Здравни грижи" за осигуряването на достъп на населението до медицинско обслужване в извънболничната медицинска помощ за всички области /чл. 32, ал. 2, т. 2 ЗЛЗ, съответно раздел І, т. 2 от решението за утвърждаване на НЗК/;
    2. частта, в която са посочени конкретните потребности от легла за болнично лечение и медицински дейности по видове и нива на компетентност на съответните структури за всички области /чл. 32, ал. 2, т. 3 ЗЛЗ, съответно раздел І, т. 3 от решението за утвърждаване на НЗК/;
    3. частта, в която е извършен анализ на състоянието в областите, включително и относно необходимите лекари и лекари по дентална медицина по специалности и специалисти от професионално направление "Здравни грижи" от извънболничната медицинска помощ в областите /чл. 32, ал. 2, т. 5 ЗЛЗ, съответно раздел І, т. 5 от решението за утвърждаване на НЗК/;
    4. частта, в която са посочени видовете медицински дейности, които се планират на регионално ниво, съгласно обособените райони по чл. 4, ал. 3 от Закона за регионалното развитие /чл. 32, ал. 2, т. 6 ЗЛЗ, съответно раздел І, т. 6 от решението за утвърждаване на НЗК/;
    5. частта, в която е съставена карта на необходимите високотехнологични методи на диагностика и лечение и свързаната с тяхното прилагане високотехнологична медицинска апаратура /чл. 32, ал. 2, т. 7 ЗЛЗ, съответно раздел І, т. 7 от решението за утвърждаване на НЗК/.
    Всички тези части от Националната здравна карта представляват обективиран израз на преценката на компетентния орган относно вида, обема и рамките на медицинската помощ и обслужване, което да гарантира достъп на медицинска помощ и безплатно ползване на медицинско обслужване в съответствие с основното право на гражданите, прогласено в чл. 52, ал. 1 от Конституцията на Република България. Несъмнено е, че Националната здравна карта представлява един от законовите инструменти за осъществяване на националната здравна политика, като това е и изрично посочено в чл. 29, ал. 1 ЗЛЗ. Осъществяването на политиката следва да съответства на Конституцията, както и на законовите рамки. За обсъждания случай това означава, че преценката, която е предоставена на компетентния орган, следва да бъде осъществена в съответствие с конституционно гарантираното право на гражданите на достъпна медицинска помощ и безплатно ползване на медицинско обслужване. Правото на преценка на органа е указано във всички посочени по-горе части от НЗК, чрез използване на изразите „определя”, „планира”, ”конкретните потребности”, „необходимите”. При изготвянето на НЗК, /респективно при изготвянето на областните здравни карти, които представляват част от съдържанието на НЗК/, съответно компетентният орган следва да направи необходимия анализ, основан на конкретни относими, необходими и достатъчни данни и да формира изводи относно потребностите от и необходимите лекари и лекари по дентална медицина по специалности и специалисти от професионално направление "Здравни грижи" за осигуряването на достъп на населението до медицинско обслужване в извънболничната медицинска помощ, на потребностите от легла за болнично лечение и медицински дейности по видове и нива на компетентност на съответните структури, относно видовете медицински дейности, които се планират на регионално ниво, относно необходимите високотехнологични методи на диагностика и лечение и свързаната с тяхното прилагане високотехнологична медицинска апаратура.
    Потребностите са обективирани /отразени/ в НЗК чрез съответен цифров показател - при определяне на потребностите от лекари и лекари по дентална медицина в извънболничната помощ, включително чрез разпределението им по специалности и на специалисти от направление „Здравни грижи”, при определяне на потребностите от легла за болнично лечение, също чрез разпределението им по специалности; чрез определяне /изброяване/ на медицинските дейности по видове и нива на компетентност на съответните структури; чрез определяне /изброяване/ на видовете медицински дейности по медицински специалности, които се планират на регионално ниво и определяне на нивата на компетентност на структурите, в които се осъществяват тези дейности; чрез определяне /изброяване/ на необходимите високотехнологични методи на диагностика и лечение, както и свързаната с тяхното прилагане високотехнологична апаратура – по видове и брой, както и разпределението им на териториален принцип – съгласно обособените райони по чл. 4, ал. 3 от Закона за регионалното развитие /Северозападен, Северен централен, Североизточен, Югоизточен, Югозападен и Южен централен/.
    Следователно, като е определил конкретна мярка и е отразил тази мярка в Националната здравна карта по посочения начин /конкретен брой – на лекари, специалисти, легла за болнично лечение и т.н., изброяване на видове дейности, методи и други, посочване на местоположение и т.н./, органът е създал норми. Тези норми имат обвързващ характер. Изводът за задължителния характер на приетите норми следва от съдържанието на редица разпоредби на Закона за лечебните заведения, в които нормата /предписанието или разпоредбата/ на Националната здравна карта е предвидена като предпоставка за възникване, упражняване или прекратяване на права или за пораждане на задължения.
    Така например, в чл. 32, ал. 3 е предвидено, че с Националната здравна карта се идентифицират по области потребностите от лекари и лекари по дентална медицина по специалности и специалисти от професионално направление "Здравни грижи" в извънболничната медицинска помощ, както и броят легла за болнично лечение и медицински дейности по видове и по нива на компетентност на съответните структури, като се извършва тяхното планиране, а също и планиране на лечебните заведения, осъществяващи високотехнологични методи на диагностика и лечение, а в чл. 34, ал. 4 е посочено, че Националната здравна карта е задължителна за планирането на медицинските дейности по видове, осъществявани в лечебните заведения.
    Съгласно чл. 34а, в областите, в които броят на леглата за болнично лечение надвишава конкретните потребности от брой легла по видове, определени с НЗК, директорите на РЗОК сключват договори с лечебни заведения за болнична помощ или техни обединения, избрани по критерии и по ред, определени с наредба на Министерския съвет.
    В чл. 37а, ал.1, е предвидено, че преди издаване на разрешение за осъществяване на лечебна дейност по чл. 46 за новите лечебни заведения за болнична помощ комисията по чл. 32, ал. 1 извършва оценка на потребностите на населението от медицинска помощ въз основа на Националната здравна карта. Според ал. 5 и 6, комисията по ал. 1 изразява становище, което е положително - когато са налице потребности за съответните легла за болнично лечение и медицински дейности по видове и нива на компетентност на съответните структури, на територията на съответната област, определени в НЗК, или отрицателно - когато съществуващият брой легла за болнично лечение и медицински дейности на територията на областта превишава конкретните потребности от легла за болнично лечение и медицински дейности по видове и нива на компетентност на съответните структури, определени в НЗК. Според ал. 8 на същия член, при отрицателно становище по ал. 6 новото лечебно заведение за болнична помощ не се включва в Националната здравна карта и не може да сключва договор с Националната здравноосигурителна каса до актуализацията на картата по реда на чл. 34, ал. 2.
    Според чл. 37б, ал. 1, по реда на чл. 37а се извършва и оценка на потребностите на населението от нови медицински дейности, които ще се осъществяват от лечебните заведения за болнична помощ, а според ал. 3, при отрицателно становище на комисията по чл. 32, ал. 1 за осъществяване на нови медицински дейности последните не се включват в Националната здравна карта и лечебното заведение не може да сключва договор с Националната здравноосигурителна каса за заплащане на тези медицински дейности до актуализацията на картата по реда на чл. 34, ал. 2.
    В чл. 81, ал. 1, т. 1 е регламентирана възможността лекари и лекари по дентална медицина с основна или профилна медицинска специалност, които работят в лечебно заведение за болнична помощ по чл. 9 или лечебни заведения по чл. 10, да регистрират индивидуална практика, ако в същото населено място няма регистрирана такава или регистрираните лица от същата основна или профилна специалност са недостатъчни, като те могат да сключват договори с НЗОК само при преценка за недостатъчност. В чл. 81, ал. 2 е регламентирана възможността НЗОК да сключи договори с лечебните заведения за извънболнична помощ по ал. 1, т. 3 за специалностите, заети от специалисти по ал. 1, ако са изпълнени условията на чл. 62 от Закона за здравното осигуряване /преценка за недостатъчност/. Според ал. 3 на чл. 81, Преценката за недостатъчност по ал. 1, т. 1 и ал. 2 се извършва в зависимост от потребностите от медицинска помощ съгласно Националната здравна карта.
    Предвид изложеното, налага се извода, че по своето съдържание Националната здравна карта в значителната си част съдържа правнообвързващи норми, които по своята същност представляват правила за поведение.
    Обстоятелството, че Националната здравна карта е правен инструмент, форма за осъществяване на националната здравна политика не изключва нормативния характер на нейното съдържание. Вярно е обратното, като един от законовите механизми за осъществяване на здравната политика, Националната здравна карта по предназначение създава задължителна рамка за предоставяне и ползване на извънболнична и болнична медицинска помощ с публични средства.
    Обстоятелството, че в НЗК се съдържат и статистически данни /част І, т. 1, 4, 8 от решението на МС/, не променя факта, че в останалата си част НЗК съдържа правила за поведение. За определянето на характера на акта като цяло от значение е обстоятелството, че той съдържа правила за поведение.
    Следователно, Националната здравна карта отговаря на изискването по чл. 75, ал. 1 АПК да съдържа административноправни норми.
    На следващо място, НЗК има многократно действие. Съгласно чл. 34, ал. 2 ЗЛЗ, НЗК подлежи на цялостна актуализация на всеки три години, а частично – при необходимост в случаите, предвидени в Методиката по чл. 29, ал. 6 ЗЛЗ. През периода на действие на картата, приетите с нея норми се прилагат многократно - както по отношение на различни правни субекти, които са нейни адресати, така и по отношение на едни и същи правни субекти, но през различните години и в различните хипотези, които са регламентирани в Закона за лечебните заведения и при които се прилагат нормите на Националната здравна карта.
    Националната здравна карта се създава, за да намери приложение в цялата бъдеща дейност по осигуряване на достъпна медицинска помощ, за чието реализиране са ангажирани различни административни органи и администрации към такива органи – министърът на здравеопазването и съответния министър, Националната здравноосигурителна каса, Районните здравноосигурителни каси и т.н.
    Не може да бъде споделено виждането на ответника Министерски съвет, че НЗК има еднократно правно действие, което се осъществявало чрез множество действия по изпълнението й. Приложение на НЗК има всеки път, когато приетите в нея норми служат като критерий за възникване, упражняване или погасяване на определено право или за възникване на задължение /например, всеки път, когато следва да се прецени дали да се сключи договор с лечебно заведение за болнична помощ се прави преценка въз основа на заложената норма в НЗК относно конкретните потребности от брой легла за болнично лечение по видове; друг пример - всеки път, когато следва да се прецени дали да се издаде разрешение за осъществяване на лечебна дейност по чл. 46 ЗЛЗ за ново лечебно заведение за болнична помощ, следва да се извърши оценка на потребността на населението въз основа на нормата, която е приета в НЗК/.
    На трето място, Националната здравна карта има за адресати неопределен и неограничен кръг правни субекти. Нейни адресати могат да бъдат всички правни субекти, които са изпълнители на извънболнична или болнична медицинска помощ, които разходват или претендират да разходват за дейността си публични средства.
    Неправилно е становището на ответниците, че НЗК е адресирана до определяем кръг правни субекти, което характеризирало акта като общ административен акт. По общо правило, всяка правна норма и всеки нормативен акт има определен кръг адресати в зависимост от обществените отношения, които се регулират с тази норма или акт. Характерът на регулираните от правната норма обществени отношения обективно ограничава кръга на нейните адресати, но от това не следва, че адресатите на нормата са определени. Затова, в случая предвид естеството на обществените отношения, които се регулират с Националната здравна карта, нейни адресати са лицата, които осъществяват медицинска дейност – лекари, лекари по дентална медицина, лечебни заведения за извънболнична и болнична медицинска помощ.
    Освен това, адресати на НЗК са и правни субекти, които не съществуват като такива към момента на приемането й – става въпрос за новосъздадени лечебни заведения, които не са регистрирани по реда на чл. 46 ЗЛЗ. Адресати на НЗК могат да бъдат също лекари и лекари по дентална медицина, които след приемането й придобият това качество или които са го притежавали, но не са осъществявали индивидуална практика и/или не са разходвали публични средства от бюджета на НЗОК при индивидуалната си практика.
    Националната здравна карта несъмнено има за адресати и здравноосигурените лица, чиито здравноосигурителни права зависят от предвижданията на НЗК относно броя на лекари и лекари по дентална медицина, на видовете медицински дейности и високоспециализирани дейности, които се предвижда да бъдат извършвани, от териториалното разпределение на специалистите и дейностите, от броя на леглата за болнично лечение и териториалното им разпределение и т.н. Правото на достъп до медицинска помощ и до безплатно ползване на медицинско обслужване, които са прогласени в Конституцията са пряко обусловени от съдържанието на Националната здравна карта и по-конкретно от тези нейни части, които съдържат норми, разбирани като правила за поведение по изложените по-горе съображения.
    Видно от изложеното, оспорената Национална здравна карта отговаря на изискванията на чл. 75, ал. 1 АПК за административен нормативен акт. Тя съдържа административноправни норми, които се отнасят за неопределен и неограничен кръг правни субекти и има многократно правно действие.
    На следващо място, приемането на Националната здравна карта е предвидено в законов нормативен акт – Законът за лечебните заведения, в чиито разпоредби е определен както компетентният орган за създаването и утвърждаването й, така и реда, по който това се осъществява, като е въведена и делегация относно правилата за създаването на областните здравни карти, които са част от Националната здравна карта – чл. 29, ал. 6 ЗЛЗ предвижда приемането на методика от министъра на здравеопазването относно реда за приемането на областните здравни карти.
    Следователно, националната здравна карта отговаря на всички изисквания по чл. 75, ал. 1 и 2 АПК и затова представлява нормативен административен акт.
    Доводът, че заповедта като вид акт не съответства на установените в чл. 7 ЗНА наименования на подзаконовите нормативни актове, е неоснователен, тъй като характерът на акта се установява от неговото съдържание, а не от наименованието му, въпреки че според чл. 25, ал. 1 от Указ № 883/1974 г. за прилагането на Закона за нормативните актове, наименованието на подзаконовия нормативен акт следва да е съответно на неговото съдържание. Начинът, по който са формулирани разпоредбите в акта в случая е обусловен от неговото естество и от възложената със закон компетентност за регулираните обществени отношения и за начина, по който следва да бъдат регулирани /с определяне на конкретни бройки, местоположение, видове дейности и методи други подобни/. Затова начинът на формулиране на разпоредбите в случая не опровергава извода на съда относно същността на акта като нормативен административен акт.
    Във връзка с довода на ответниците, че вече е налице съдебна практика, с която е прието, че Националната здравна карта е общ административен акт, следва да се отбележи, че в известната на този съдебен състав практика на Върховния административен съд е налице само едно определение, с което е прието, че Националната здравна карта представлява общ административен акт – определение № 16568/15.12.2011г. по адм. дело № 9506/2011 г. на ВАС, второ отделение. Това определение е влязло в сила като необжалвано. Неправилно от двамата ответници се поддържа, че определението е потвърдено с определение № 6375/08.05.2012 г. по адм. дело № 5502/2012 г. на ВАС, петчленен състав, тъй като от съдържанието на последното /достъпно на официалния сайт на Върховния административен съд/, е видно, че то е постановено в производство по чл. 161 АПК, по повод молба от страна по делото за възстановяване на срока за обжалване на определение № 16568/15.12.2011г. по адм. дело № 9506/2011 г. на ВАС, като молбата е оставена без разглеждане, а определението на петчленния състав е влязло в сила като необжалваемо. Освен това, цитираното определение на тричленен състав е постановено по конкретно дело, то не се ползва със задължителна сила по отношение на други случаи, при които се разглеждат сходни правни спорове. Настоящият съдебен състав има правомощието да направи собствена преценка на релевантните факти и обстоятелства и на приложимите правни норми и да изгради самостоятелно виждане относно характера на оспорения акт.
    По изложените съображения, настоящият съдебен състав приема, че оспореният пред съда акт е нормативен административен акт.
    Подадената обща жалба от Сдружение „[ЮЛ]” и Сдружение „[ЮЛ]” е допустима, тъй като оспорването на нормативен административен акт не е ограничено със срок, а оспорващите имат правен интерес от оспорването. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Оспорващите са юридически лица с нестопанска цел, създадени въз основа на Закона за юридическите лица с нестопанска цел, вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като сдружения, които осъществяват дейност в обществена полза. Предвид това, те представляват организация по смисъла на пар. 1, т. 2 ДР АПК. Предвид вписаните в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел цели и предмет на дейност на всяко от сдруженията, от една страна, а от друга – предмета на нормативно регулиране с оспорения акт, се налага извода, че за сдруженията е налице правен интерес от оспорването, тъй като с акта се засягат техни права или законни интереси.
    Разгледана по същество, жалбата е основателна.
    От фактическа страна е безспорно, че оспореното решение не е обнародвано в „Държавен вестник”.
    Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България нормативните актове се обнародват в Държавен вестник. В същия смисъл са разпоредбите на чл. 78, ал. 2 АПК и чл. 37, ал. 1 ЗНА.
    Националното законодателство поставя като изискване за влизане в сила на нормативния акт същият да бъде обнародван в "Държавен вестник". Следователно обнародването е условие за превръщането на акта в част от действащото право и е елемент от фактическия състав на издаването на нормативния акт, обуславящ неговата валидност. За разлика от съобщаването на индивидуалните и общите административни актове, публикуването на нормативните актове е завършващият елемент от техния фактически състав като условие за влизането им в сила и поставянето им в действие. Чрез обнародването в "Държавен вестник" нормативният акт се довежда до всеобщо знание и се определя началния момент, от който той произвежда действие. Необнародването е пречка актът да породи предписаните му правни последици, тъй като до публикуването му той не съществува като юридически факт. Това означава, че липсата на този елемент от фактическия състав на издаването на нормативния акт води до опорочаването му до степен на нищожност. Необнародваният подзаконов нормативен акт не произвежда целеното с неговото издаване правно действие.
    Приложеният необнародван акт създава нежелана от правния ред и опасна привидност, че той има правно действие и валидно регулира съответните обществени отношения. Неизпълненията на фактическия състав, обуславящ влизането в сила на нормативния административен акт обуславя нищожността на акта.
    Във връзка с довода на министъра на здравеопазването, че в Закона за лечебните заведения не е предвидено изискване за обнародване на решението на Министерския съвет по чл. 34, ал. 1 ЗЛЗ, с което се утвърждава Националната здравна карта, следва да се отбележи, че изискването за обнародване на нормативния акт произтича от прякото действие на Конституцията – в чл. 5, ал. 5 е изрично предвидено изискване за обнародване на всички нормативни актове. В същия смисъл са и цитираните вече разпоредби на чл. 37, ал. 1 ЗНА и чл. 78, ал. 2 АПК. След като оспореният акт по своята същност представлява нормативен административен акт, подробни съображения за което са изложен по-горе, то за неговата валидност важат в пълна степен общите изискванията за нормативните актове, включително и изискването за обнародването в „Държавен вестник”. По аналогични съображения, неоснователен е доводът на същата страна, че в разпоредбите на Закона за държавен вестник не било предвидено изискване за обнародване на решенията на Министерския съвет нито в официалния, нито в неофициалния раздел на „Държавен вестник”. Както вече се посочи, обстоятелството, че актът е означен като „решение”, включително и в законовата норма, с която е предвидено издаването му, не променя неговата правна същност, която се определя от съдържанието му, а не от неговото наименование. Поради това определянето на оспореното решение на Министерския съвет като нормативен административен акт не е изключено от разпоредбата на чл. 7 ЗНА, в която са изброени видовете подзаконови нормативни актове и сред които не е включен акт с наименование „решение”.
    Следва да се отбележи, че неизпълнението на задължението за обнародване се възприема в съдебната практика като съществен порок на акта, обуславящ неговата нищожност. В същия смисъл са например, решение № 14935/2009 г. по адм. дело № 12183/2009 г.; решение № 8917/29.06.2010 г. по адм. дело № 4345/2010 г.; решение № 8103/06.06.2012 г. по адм. дело № 4059/2012 г., решение № 3231/07.03.2013 г. по адм. дело № 12635/2013 г.; решение № 14659/05.12.2014 г. по адм. дело № 15882/2013 г., решение № 9025/19.07.2016 г. по адм. дело № 4317/2016 г., решение № 13918/19.12.2016 г. по адм. дело № 11411/2016 г., всички на петчленни състави на Върховния административен съд.
    По изложените съображения оспореният пред съда нормативен акт е нищожен поради особено съществено нарушение на административно процесуалните правила по издаването му, в резултат на което не е довършен фактическият състав на формата за действителност на подзаконовите нормативни актове. На основание чл. 172, ал. 2, предложение първо АПК, приложим субсидиарно съгласно чл. 196 АПК, следва да бъде прогласена нищожността на акта, без да бъдат обсъждани останалите основания за законосъобразност по чл. 146 АПК, вр. чл. 196 АПК.
    При този изход на спора, исканията на оспорващите за присъждане на направените разноски са основателни. От доказателствата по делото се установяват направени разноски, както следва: от Сдружение „[ЮЛ]” - общо 410 лв., от които 10 лв. за платена държавна такса и 400 лв. за изплатено в брой адвокатско възнаграждение, съгласно договор за правна защита и съдействие от 10.10.2016 г.; от Сдружение „[ЮЛ]” – общо 410 лв., от които 10 лв. за платена държавна такса и 400 лв. за изплатено в брой адвокатско възнаграждение, съгласно договор за правна защита и съдействие от 10.10.2016 г. Сумата от 20 лв. за такса за обнародване в Държавен вестник, която е включена в списъка по чл. 80 ГПК на Сдружение „[ЮЛ]” не е платена от това сдружение, съгласно представените по делото доказателства. Таксата за обнародване в размер на 20 лв. е платена от бюджета на Върховния административен съд съгласно разпореждане на председателя на съдебния състав от 03.08.2016 г. и платежно нареждане от 04.08.2016 г. В останалата част, сумите посочени в списъците за разноски на оспорващите съответстват на представените по делото доказателства за направени разноски. Поради това, на всеки от оспорващите следва да бъдат присъдени разноски за това производство в размер на 410 лв., платими от ответника Министерски съвет.
    На основание чл. 77 ГПК, приложим на основание чл. 144 АПК, ответникът по оспорването Министерски съвет следва да бъде осъден да заплати по сметка на Върховния административен сумата 20 лв., представляваща заплатена от сметката на съда сума за обнародване на оспорването в „Държавен вестник”, на основание чл. 188, вр. чл. 181, ал. 1 АПК, съгласно разпореждане на председателя на съдебния състав от 03.08.2016 г. и платежно нареждане от 04.08.2016 г.
    В случай, че решението не бъде обжалвано или бъде оставено в сила при обжалване, съгласно чл. 194, ал. 1 АПК същото следва да бъде обнародвано в „Държавен вестник”.
    Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2, пр. първо АПК, вр. чл. 196 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение

    РЕШИ:

    ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на решение № 202 от 24.03.2016 г. на Министерския съвет за утвърждаване на Национална здравна карта на Република България, по оспорване на Сдружение „[ЮЛ]” и Сдружение „[ЮЛ]”.
    ОСЪЖДА Министерски съвет на Република България да заплати на оспорващите направените разноски по делото, както следва:
    на Сдружение „[ЮЛ]” - [населено място], [адрес], представлявано от председателя на Управителния съвет С. Т. К., сумата 410 лв. /четиристотин и десет лева/;
    на Сдружение „[ЮЛ]” - [населено място], [адрес], представлявано от председателя на Управителния съвет Н. Л. Б., сумата 410 лв. /четиристотин и десет лева/.
    ОСЪЖДА Министерски съвет на Република България да заплати на Върховния административен съд сумата 20 лв. /двадесет лева/, представляваща заплатена такса за обнародване на оспорването в „Държавен вестник”.
    Решението подлежи на касационно обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд, в 14-дневен срок от получаване на съобщенията до страните.