РЕШЕНИЕ

10260
София, 06.10.2015

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Седмо отделение, в съдебно заседание на двадесет и осми септември две хиляди и петнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ТАНЯ ВАЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
ИВАН РАДЕНКОВ
МИРОСЛАВА КЕРИМОВА
при секретар Маринела Цветанова
и с участието
на прокурора
изслуша докладваното
от съдиятаМИРОСЛАВА КЕРИМОВА
по адм. дело 13439/2013. Document Link Icon


Производството е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано по жалба на Л. Г. Т., А. П. П. и И. И. Ц. от [населено място] срещу отказ за актуализиране на площта на защитената територия, природна забележителност, съгласно чл. 42, ал.6 във вр. с ал.5 от Закона за защитените територии, обективиран в писмо изх. № 94-00-178 от 30.07.2013г. на Министъра на околната среда и водите /МОСВ/.
Жалбоподателите чрез адв. Н. поддържат жалбата. Правят искане съдът да обяви за нищожен, евентуално да отмени оспорения отказ, като задължи МОСВ да започне процедура по чл. 42, ал.6 във вр. с ал.5 от Закона за защитените територии /ЗЗТ/ по актуализация на площта на „Пясъчните дюни“ между плаж „Градина“ и „Златна рибка“, обявена за защитена територия със Заповед №2109/1984г. на Комитет за опазване на околната среда /К./, обнародвана бр.3 на Държавен вестник от 1985г., като се укаже и срок за изпълнение.
Ответникът, Министърът на околната среда и водите чрез юрк. К. оспорва жалбата. Твърди, че актуализацията на площта на защитената територия е изцяло в оперативната самостоятелност на органа и произтича от предоставени по-точни геодезически замервания, каквито до момента няма.
При извършена служебна проверка за допустимост на жалбата, тричленен състав на седмо отделение на Върховен административен съд приема следното:
С определение № 6948/23.05.2014г. съдът е прекратил производството по делото на основание чл. 159, т. 1 и т. 4 АПК, като е приел, че жалбата е недопустима поради липса на предмет и липса на правен интерес. Съдът е мотивирал, че обжалваното писмо изх. № 94-00-178/30.07.2013 г. има уведомителен характер и не носи белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК и с оглед на това не е от категорията актове, които подлежат на оспорване по реда на чл. 145 и сл. АПК. С него не се създават права или задължения, не се засягат права, свободи и законни интереси на жалбоподателите, като то не обективира и отказ да бъде издаден такъв акт. Изложил е, че в писмото не се съдържа волеизявление за отказ да се извърши определена административна услуга, а се дава становище и информация относно защитена територия „Пясъчните дюни” между къмпинг „Златна рибка” и къмпинг „Градина”. На следващо място е обосновал, че жалбоподателите нямат правен интерес да оспорват отказ за започване на производство за актуализиране на защитена територия. В специалния закон (ЗЗТ) не било предвидено нарочно административно производство, съгласно което Министърът на околната среда и водите да се произнася по искане на граждани за актуализиране на площ на защитена територия. Мотивирал е, че Законът за защитените територии е специален, уреждащ категориите защитени територии, тяхното предназначение и режим на опазване и ползване, обявяване и управление. Съгласно чл. 42, ал. 6 ЗЗТ със заповед по ал. 5 и без спазване на процедурите по ал. 1 на същата разпоредба, можела да се актуализира площта на защитената територия, когато корекциите произтичат от по-точни замервания и не са свързани с промяна на определените граници. В тази хипотеза не се засягали права на граждани и организации, тъй като не се променяла самата площ на защитената територия, а се актуализирала вече обявена такава. Правят се и изводи, че органът в случая действал в условията на оперативна самостоятелност.
С определение №13685/17.11.2014г. петчленен състав на Върховен административен съд по адм.д. № 13099/2014г. е отменил определение № 6948/23.05.2014г. на тричленен състав на ВАС, като е върнал делото за продължаване на съдопроизводствените действия. Аргументирал е, че обжалваното писмо обективира в себе си отказ по искане на съсобственици на имот за актуализиране на площта на защитена територия, природна забележителност, съгласно чл. 42, ал. 5 ЗЗТ, което представлява властническо волеизявление, рефлектиращо пряко в правната сфера на адресатите му.
На основание чл. 235, ал.2 АПК определение №13685/17.11.2014г. на петчленен състав на Върховен административен съд по адм.д. № 13099/2014г. е задължително за настоящия състав.
Предмет на контрол за законосъобразност в настоящото производство е отказ за актуализиране на площта на защитената територия, природна забележителност, съгласно чл. 42, ал.5 от Закона за защитените територии, обективиран в писмо изх. № 94-00-178 от 30.07.2013г. на Министъра на околната среда и водите /МОСВ/. Последният представлява властническо волеизявление, рефлектиращо пряко в правната сфера на адресатите му. Ответникът не представя доказателства за дата на връчване на писмото на Л. Г. Т., А. П. П. и И. И. Ц. от [населено място] и не прави възражение за недопустимост на жалбата на основание чл. 159, т. 5 АПК, поради което и съдът приема за спазен срока по чл. 149, ал.1 АПК.
След анализ на представените по спора относими, допустими и необходими доказателствени средства, както и след отнасяне на установените факти към приложимите правни норми, състав на седмо отделение на Върховен административен съд приема за установена следната фактическа и правна обстановка:
Л. Г. Т., А. П. П. и И. И. Ц. от [населено място] са съсобственици на ПОЗЕМЛЕН ИМОТ /ПИ/ с идентификатор № 67800.1.253, пасище, с площ от 6933 кв.м. /скица на поземлен имот № 38671/13.08.2008г – л. 51 по делото/ и на ПОЗЕМЛЕН ИМОТ /ПИ/ с идентификатор №67800.1.299, крайбрежна плажна ивица, с площ от 916 кв.м. /скица на поземлен имот № 38672/13.08.2008г – л. 53 по делото/. И двата имота са разположени в [населено място], [община], обл. Б., м. „Герени“, за която е одобрена кадастрална карта и кадастрални регистри със Заповед № РД-18-60/04.10.2007г. на Изпълнителния директор на Агенция по геодезия, картография и кадастър /АГКК/. Съсобствеността не се спори между страните и се установява от приложените като доказателства по делото нотариални актове /л. 45-50 по делото/.
Видно от Заповед № 2109/20.12.1984г. на Комитет за опазване на природната среда /К./ - л. 24 по делото, обнародвана в бр.3 на Държавен вестник от 1984г., пясъчните дюни между къмпинг „Златна рибка“ и „Градина“ са били обявени за защитена територия.
Съгласно чл. 23, ал.1 от Закона за защитените територии /Обн., ДВ, бр. 133 от 11.11.1998 г./, пясъчните дюни са природна забележителност, която съгласно чл. 5, т.3 от същия закон, и към настоящия момент представлява категория защитени територии.
Чл.11 от Закона за защитените територии вменява задължения на собствениците и ползвателите на гори, земи и водни площи в защитените територии да спазват режимите, установени по реда на същия закон, със заповедта за обявяване на защитената територия и плана за управлението й.
Като собственици на земи, които попадат в защитени територии, и които са длъжни да спазват режимите за ползване и разпореждане с тези земи, Л. Г. Т., А. П. П. и И. И. Ц. от [населено място] мотивират предприети от тях фактически и правни действия за снабдяване с графичната част на Заповед № 2109/20.12.1984г. на Комитета за опазване на природната среда, както и точни координати, между които се заключват защитените територии.
С писмо от 29.08.2011г., директор РИОСВ Б., на основание чл. 33 от Закона за достъп до обществена информация уведомява молителите, че Заповед № 2109/20.12.1984г. на Комитета за опазване на природната среда към Министерски съвет не е придружена с графична част и координати, поради което и такива не могат да им бъдат предоставени.
Съгласно текста на писмото, със Споразумение № РД 50-178/17.09.2003г. между Министерство на земеделието и горите и Министерство на околната среда и водите е определена процедура за уточняване и отразяване на границите на защитените територии в Картата на възстановената собственост /КВС/.
Копие на Заповед № 2109/20.12.1984г. на Комитета за опазване на природната среда към Министерски съвет е приложено и прието като доказателство по делото /л. 63 – л. 68/, като към него е наличен формуляр – описание на обекта, както и част от карта – лесоустройствен проект. Според изслушаната и приета като доказателство по делото експертиза, както формуляра, така и картният материал отразяват частта от терена, върху която попада процесния обект – природна забележителност, пясъчни дюни между къмпинг „Златна рибка“ и къмпинг „Градина“, описан в т. 5 от заповедта на К.. Вещото лице посочва, че скицата е налична в оригинал в МОСВ, като същата е в мащаб 1:10 000, изчертана е на ръка върху паус, като границата на защитената територия е повдигната в червен цвят.
Като се позовават на мащаба на картовия модел, вида на защитената територия с нейните специфични характеристики /подвижни пясъчни дюни/, както и невъзможността въз основа на него да се определят на място границите на защитената територия, молителите са отправили искане до Министъра на околната среда и водите с правно основание чл. 42, ал. 6, вр. с чл. 36, ал.1 ЗЗТ за извършване на актуализация в площта на защитената територия. Искането е приложено като доказателство на л. 42- л. 44 по делото.
Видно от текста на същото т.нар. „предложение – искане“, отправеното до Министъра на околната среда и водите искане е за актуализиране на площта на защитената територия, като актуализацията не е свързана с промяна на определените граници на защитената територия, а с корекция, която произтича от по-точни замервания. В тази насока правилно правното основание на искането е заявено като такова по чл. 42, ал.6 ЗЗТ, във вр. с чл. 36, ал.1 ЗЗТ.
Правният интерес на съсобствениците на защитените територии да направят такова искане е обусловен от вмененото им нормативно задължение за спазват специален режим за управление и разпореждане на тези територии. Един от елементите на това задължение е очертаване на границите на териториите, поставени под този по-тежък режим. Видно от издадените на молителите скици – извадки от кадастралните карти, част от собствените им земи, според тези доказателства, не попадат под посочения режим, което мотивира и искането им до Министъра на околната среда и водите за издаване на заповед с правно основание чл. 42, ал.5 ЗЗТ, във връзка с ал.5 от с.з. Същата заповед в действителност няма конститутивен ефект, доколкото с нея не се извършва промяна в определените граници на защитената територия. Констативният ефект на заповедта обаче не следва да рефлектира негативно върху правния интерес на съсобствениците да оспорват тази заповед или отказа за издаване на такава, или отказа на министъра на отпочне процедура по издаването й. /Удостоверителният характер на искането е свързан и с поставеното второ такова при условията на евентуалност, свързано с издаване на удостоверение относно границите на защитената територия в частта относно имотите на молителите – л. 44 по делото/.
Правният интерес на съсобствениците да искат актуализация на площта на защитената територия е свързан именно с необходимостта от по-точни измервания с цел точното установяване на границите на защитените територии.
Видно от изслушаната по делото експертиза, през 2003г. във връзка с процеса на възстановяване на собствеността на земеделските земи и изработването на карти на възстановената собственост /КВС/ в изпълнение на Споразумение № РД 50-178/17.09.2003г. между МЗГ и МОСВ /л. 85 по делото/ е направено оцифряване на наличните карти на защитените зони и привързването им към координатна система 1970г., както и уточняване на границите и нанасянето на данните за защитените зони в КВС. Копие –извадка от КВС на [населено място] е приложено на л. 108 по делото, където границата на защитената зона е показана с червена плътна линия и щриховка. В изпълнение на постигнатото споразумение са съставяни протоколи за приемането на възложената задача. В първоначално изготвения констативен протокол /л.88-91 по делото/ задачата не е приета, като по отношение на т. VIII е констатирано, че за природната забележителност „пясъчни дюни между къмпингите Златната рибка и Градина“ не е отразена границата на защитената територия. Към момента на изготвяне на тази цифрова карта, имотът на жалбоподателите е бил с планоснимачен номер от КВС 1253 и с площ от 7843 кв.м. и същият е бил включен в обхвата на защитената зона. След отстраняване на установените грешки и пропуски тази цифрова карта е била одобрена от МЗХ и МОСВ с протокол от 14.12.2004г. и в момента е налична в графичен и цифров вид в МОСВ.
Със Заповед № РД – 18-60-60/04.10.2007г. е одобрена кадастрална карта за района, в който попада имота на жалбоподателите. Северната част на този имот попада в територията, за която е издаден АПДС № 699 от 26.07.2002г., поради което същата е обособена като отделен имот с идентификатор 67800.1.299 и с площ от 916 кв.м. и с начин на трайно ползване „крайбрежна плажна ивица“. За този имот в кадастралната карта е отразено, че същата е защитена територия. Останалата част от имота е с идентификатор 67800.1.253 с площ 6933 кв.м. и е определена като земеделска територия с начин на трайно ползване „пасище“. За този имот в кадастралната карта не са нанесени ограничения на ползването. Към 2015г. в кадастралната карта няма промяна по отношение на тези имоти.
Като се позовават на посоченото по-горе разминаване, установено и от изслушаната по делото експертиза, молителите правят искането си по чл. 42, ал.6 ЗЗТ до Министъра на ОСВ при условията на евентуалност. Да се издаде акт за актуализиране на площта на защитената територия при точни измервания; или евентуално да се издаде удостоверение относно границите на защитената територия в частта относно имотите им.
С оспорваното писмо на Министъра на околната среда и водите изх. № 94-00-178/30.07.2013г., след възложена проверка /л.69/ и становище на РИОСВ /л.70-71 по делото/, се намира за неоснователно предложението на молителите за актуализиране на площта на защитената територия, съгласно чл. 42, ал.5 от Закона за защитените територии по отношение на имот с идентификатор 67800.1.253. Като се позовава на изписания по-горе картен материал и доказателства /както и в частта относно КВС/, министърът приема, че от същите е ясно видно, че имот с идентификатор 67800.1.253 изцяло попада в защитената територия. Отхвърля се като неоснователно възражението на молителите, че част от този имот попада извън границата на Природна зебележителност „Пясъчни дюни между къмпингите „Златна рибка“ и „Градина“.
Така оспореното писмо има характер на индивидуален административен акт – отказ на министъра на околната среда и водите да издаде акт с правно основание чл. 42, ал.6 ЗЗТ във връзка с чл. 42, ал.5 от с.з., за актуализиране на площта на защитената територия. Същият е издаден от компетентен орган в писмена форма. Формата на писмо не опорочава акта до степен на нищожност, тъй като волеизявлението е обективирано в писмена форма , съдържа волята на органа и мотиви, които я обосновават, подпис на издателя, изходирано е през деловодната система на администрацията при органа с номер и дата.
По отношение на спазване на процедурата по издаване на оспорвания акт, съдът не констатира съществени нарушения, които да я опорочават. Искането на молителите, собственици на защитени територии е входирано в администрацията при органа, възложена е нарочна проверка по случая, взето е становище на РИОСВ въз основа на събрани относими, допустими и необходими за изясняване на спора доказателства. Обективираният отказ е връчен на съсобствениците, като същите са упражнили правото си на жалба срещу отказа пред съда.
По отношение на правилното приложение на материалния закон:
Разпоредбата на чл. 42, ал.6 от Закона за защитените територии дава правомощие на министъра на околната среда и водите да издаде заповед по ал.5 и без спазване на процедурите по ал.1, за актуализиране на площта на защитената територия, когато корекцията произтича от по-точни замервания и не е свързана с промяна на границите на защитената територия.
Изрично в заявлението на молителите /л. 42-44 по делото/ се посочва, че се касае за корекция, произтичаща от по-точни замервания, а не за промяна на границите на защитените територии.
Между страните съществува спор дали това правомощие на органа е изцяло в границите на оперативната му самостоятелност. Съдът в настоящия съдебен състав признава право на собствениците на земи в защитени територии да поискат от МОСВ актуализиране на площта на защитените територии, която корекция произтича от по-точни замервания, доколкото на същите се вменяват задължения с по-висока тежест по управлението и разпореждането с тези имоти. Преценката на органа дали да издаде поисканата заповед е с оглед наличието или не на предпоставките за издаването й. Според съда, предпоставка за издаване на заповедта е наличието на по-точни измервания, съответно установяване на необходимост от изготвяне на такива.
Според заключението на изслушаната по делото експертиза, нито в Л., нито в скицата към заповедта от 1984г. са нанесени границите на ПИ № 67800.1.253, тъй като към момента на създаване на тези картни материали имотът не е съществувал като такъв. Според експерта, без да се изготвят комбинирани скици не е възможно само при съпоставка на двата материала да се каже, къде точно е разположен този ПИ. В изпълнение на споразумението от 2003г. между МОСВ и МЗХ е изработена комбинирана карта в цифров вид, върху която са показани границите на имотите от КВС /л. 108 по делото/. По тази карта, според експерта ПИ № 67800.1.253 попада извън границите на горския фонд.
Т. състав на седмо отделение на Върховен административен съд приема, че при издаване на оспорвания акт МОСВ неправилно е приложил материалния закон, поради което и оспорвания акт следва да бъде отменен като незаконосъобразен.
Доказателствата по спора обосновават извод за необходимост от по-точни измервания, свързани с актуализиране на площта на защитената територия. Трябва да се направи разграничение между актуализиране на площта на защитената територия и нанасяне на имота на жалбоподателите. Искането с правно основание чл. 42, ал. 6 ЗЗТ е мотивирано с нанасянето на имотите на жалбоподателите с цел очертаване на правен интерес. Но същото по своя характер не е искане за нанасяне на тези имоти на място, а за очертаване от компетентния орган точно и ясно на границата на защитените територии.
Видно от заключението на експертизата, графическата точност на отчитане от карта е 0.2 мм. При мащаб 1:10 000, тази точност е 2 метра на терена. Въз основа на наличния картов модел към заповедта от 1984г. и Л. от същата година, точките от границата на защитената територия могат да се трасират с точност 2 м. , ако се използва картата в мащаб 1: 10 000. Доколкото скицата към заповедта от 1984г. е изчертана на ръка, то извлечените от нея данни ще са допълнително огрешени отново с около 2-3м. разстояние на терена. Съдът въз основа на горните заключения и доказателства приема извода на вещото лице, че трасиране на границата на защитените територии само въз основа на тези картни материали може да се извърши с точност най-много от около 5 м. на терена. На следващо място, вещото лице е изготвило комбинирана скица между Л. от 1984г., графичната част на заповедта от 1984г. на К. и представената от молителите извадка от КВС, при привеждане на същите в един мащаб 1: 6000. Видно от същата, част от територията на ПИ № 67800.1.253 попада извън границите на защитената територия, изчертана с плътна жълта линия и жълта защриховка по данни от скица към заповедта от 1984г.
Съдът приема възражението на жалбоподателите в следната насока: Законът за защитените територии е обнародван ДВ, бр. 133, 11.11.1998г. Съгласно нормата на чл. 42, ал.5 от с.з. промените при увеличаване, намаляване или заличаване на площта на защитени територии се правят със заповед на Министъра на ОСВ при спазване на регламентирана нормативно процедура. В случая, след заповедта от 1984г. за определяне на защитените територии не са представени заповеди на МОСВ, с които в процедура по чл. 42 ЗЗТ да са извършвани корекции в границите на защитените територии. В тази насока границите на защитената територия следва да се определят по заповедта от 1984г. Споразумението от 2004г. между МОСВ и МЗ не представлява акт с правно основание чл. 42, ал.5 ЗЗТ.
По отношение на възражението на жалбоподателите относно приложимия способ за трасиране /чл. 16, ал.4 във вр. с ал.1 от Закона за кадастъра и имотния регистър/. В жалбата и в писмените бележки на молителите, същите се позовават на определението на ВАС, с което е прекратено производството по делото, съгласно което : „Законът за защитените територии не урежда отговорността и начина на маркиране на границите на защитени територии. Разпоредбите на ЗЗТ се прилагат за всички защитени територии независимо от собствеността (частна, общинска или държавна) върху горите, земите и водните площи в тях (чл. 7 ЗЗТ), като собствениците и ползвателите на гори, земи и водни площи в защитените територии са длъжни да спазват режимите, установени по реда на този закон, със заповедта за обявяване на защитената територия и плана за управлението й ( чл. 11, чл. 13, § 7 ПЗР ЗЗТ). В случая защитените територии са пясъчни дюни с присъщата им подвижност, така че не следва да се очаква, че цялата територия на природната забележителност може да има ясно изразени граници. Това е обусловило неправилно избраната форма на реализиране на субективното право на защита. Всеки собственик, вкл. жалбоподателите, може да определи защитената територия на собствения си имот чрез неговото трасиране от компетентните лица.“
Поставеният въпрос от жалбоподателите е в насока може ли да се използва способа за трасиране по ЗКИР за определяне на границите на имота на жалбоподателите не само в рамките на защитената територия, но и за определяне на границите на тази територия.
Според настоящия състав на ВАС, същият способ е приложим единствено в първата хипотеза. В действителност, всеки собственик на земи в рамките на защитената територия може да трасира имота по реда на ЗКИР. Чрез този способ обаче не може частноправният субект да определи границата на защитената територия, ако твърди, че само част от имота му попада в нея и по този въпрос има спор между страните. В случая такъв съществува, тъй като ответникът твърди, че целият имот на жалбоподателя попада в границите на защитената територия, а жалбоподателите оспорват този извод. Спорът е за границата на защитените територии, а не за границите на имота в рамките на защитената територия, поради което е недопустим и посочения способ. Единствено в правомощието на МОСВ е да определя тези граници в процедура по изменението им или актуализирането им. Тъй като картният материал за първоначално определяне на границите не е с достатъчна яснота/точност /съгласно заключението на експертизата/, то са налице предпоставки за актуализиране на границите на защитената територия чрез по-точни измервания.
Предвид гореизложеното, настоящият тричленен състав на Върховен административен съд приема, че оспореният отказ следва да се отмени като незаконосъобразен поради неправилно приложение на материалния закон, като преписката се върне на органа, МОСВ за процедиране по реда на чл. 42, ал.6 ЗЗТ във връзка с ал.5 от с.з. и издаване на заповед за актуализиране на площта на защитената територия в срок от шест месеца от влизане на съдебното решение в сила. Задължение на Министърът на околната среда и водите е да определи точно и несъмнено границите на защитените територии. Обосновани са възраженията на жалбоподателите, че индивидуализирането на защитената територията се осъществява чрез ясното посочване на границите й. Последното не следва да се третира като правомощие изцяло в оперативната самостоятелност на органа, доколкото се засягат права на собственици на защитени територии, върху които нормативен акт възлага особени задължения. Споделят се и възраженията на жалбоподателите относно гарантирането на баланса на интереси дори в хипотеза на оперативна самостоятелност. Точното определяне на границите на защитените територии е и в обществен интерес.
Предвид изхода на спора, на жалбоподателите се дължат направените по делото разноски в размер на 250лв. депозит за вещо лице, 30 лв. държавни такси.
Воден от горното и на основание чл. 172, ал.2 АПК, настоящият състав на седмо отделение на Върховен административен съд
Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ по жалба на Л. Г. Т., А. П. П. и И. И. Ц. от [населено място] отказ за актуализиране на площта на защитената територия, природна забележителност, съгласно чл. 42, ал. 6 във вр. с ал. 5 от Закона за защитените територии, обективиран в писмо изх. № 94-00-178 от 30.07.2013г. на Министъра на околната среда и водите /МОСВ/.
ВРЪЩА делото във вид на преписка на Министъра на околната среда и водите за процедиране на заявлението Л. Г. Т., А. П. П. и И. И. Ц. от [населено място] вх. № 94-00-178/29.03.2013г. по чл. 42, ал. 6 във вр. с ал. 5 от Закона за защитените територии, при спазване на задължителните указания в мотивите на настоящото решение и в срок от шест месеца, считано от датата на влизане на съдебното решение в сила.
ОСЪЖДА Министерство на околната среда и водите да заплати на Л. Г. Т., А. П. П. и И. И. Ц. от [населено място], разноски по делото в размер на 280лв. общо.
Решението подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховен административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Особено мнение: