Предишно Р/О: Предишно Р/О, 14406 / 20.11.2020 г.


РЕШЕНИЕ

4931
София, 19.04.2021

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Петчленен състав - II колегия, в съдебно заседание на осемнадесети март две хиляди и двадесет и първа година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЙОВКА ДРАЖЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
ДОНКА ЧАКЪРОВА
ГАЛИНА КАРАГЬОЗОВА
МАРТИН АВРАМОВ
ЮЛИЯ РАЕВА
при секретар Светла Панева
и с участието
на прокурора Камелия Николова
изслуша докладваното
от съдиятаДОНКА ЧАКЪРОВА
по адм. дело 1803/2021. Document Link Icon


Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на министъра на финансите срещу решение № 14406/20.11.2020 г., постановено по адм. д. № 8705/2019 г. по описа на Върховния административен съд, второ отделение.
Касационният жалбоподател обжалва съдебното решение като възразява срещу изводите на съда за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, поради което иска да бъде отменено. В касационната жалба са изложени подробни съображения относно спазването на изискванията на чл. 28, ал. 2, т. 3, 4 и 5 от Закона за нормативните актове (ЗНА), липса на нарушение на чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 3 и ал. 4 от ЗНА. Касаторът твърди, че формалното неспазване на срока по чл. 6, § 1 от Директива ЕС 2015/1535 не представлява съществено нарушение като се позовава на съдебна практика. Иска да бъде отменено обжалваното съдебно решение. Претендира заплащане на разноски.
Ответниците Сдружение "Българска стопанска камара - съюз на българския бизнес", Сдружение "Българска асоциация за развитие на бизнес софтуер", Сдружение "Българска асоциация на заведенията", Сдружение "Българска Е-Комерс Асоциация", Сдружение "Браншова камара на дървообработващата и мебелната промишленост", Сдружение "Асоциация на търговците на стоки за детето в България", Сдружение "Национален браншови съюз - Сервиз на електронна и битова техника", Сдружение "Стопанска камара - Варна", Сдружение "Асоциация на денталните дилъри в България", Сдружение "Национална асоциация хотел-ресторант-кафетерия ХоРеКа", "Бизнес Венчърс Интернешънъл" ЕООД, "Ай Ти Ес - 2" ЕООД, "Авител" ООД, "Ланджов" ООД, "Форнекст" ЕООД, "Веда Акаунтинг" ООД, "Тема Софтуер" ООД, "Хепи Ленд Парк Мениджмънт" КДА, "Силистра Телеком Солюшънс" ООД, "Янак Софт" ЕООД, "ФСК Валмар Бургас" ООД, "Рекорд-2004" ЕООД, "Ро и Ни" ЕООД, "Експерт-М" ООД, "Алфа Баланс" ЕООД, "Протуес" ЕООД, "Шидеров" ЕООД, ЕТ "И. Д.", "Ники 2003" ЕООД, "Валеко" ООД, "Инфобокс - Алексиев и с-ие" СД, "Интернет Корпорейтед Нетуъркс" ЕООД, "Брайт комплекс АТ" ЕООД, "Дабъл Клик Системс" ЕООД, "Свети Никола 2013" ООД, "Мигито Петрова" ООД, "Саби-4" ООД, "Б. К." ЕООД, "Ню Ес Нет" ЕООД, "Колев и Колев" АД, "Ниела Софт" ООД, "Интеройл Кресна" ЕООД и "Ханза" ООД оспорват касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор, в който претендират разноски.
Прокурорът от Върховна административна прокуратура заявява становище за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, след като обсъди касационните доводи, на основание чл. 218 от АПК, намира касационната жалба за допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна по делото с правен интерес от обжалване.
С обжалваното решение № 14406/20.11.2020 г., постановено по адм. д. № 8705/2019 г. по описа на Върховния административен съд, второ отделение са отменени чл. 3, ал. 16, чл. 16, ал. 3, чл. 38, ал. 4, чл. 52б, чл. 52 г, чл. 52д, чл. 52и, чл. 52к, ал. 2, чл. 52н и Приложение № 34 и 35 от Наредба № Н-18 от 13.12.2006 г. за регистриране и отчитане чрез фискални устройства на продажбите в търговските обекти, изискванията към софтуерите за управлението им и изисквания към лицата, които извършват продажби чрез електронен магазин (Наредба № Н-18) и са присъдени разноски. Не е предмет на касационен контрол останалата част от съдебното решение, която има характер на определение и не е обжалвана.
Тричленният състав на Върховния административен съд е приел за допустимо и основателно оспорването на отделни разпоредби и две приложения към Наредба № Н-18 като подадено от лица, за които е налице правен интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК, срещу подлежащ на оспорване нормативен акт, издаден от компетентен орган в кръга на делегираните му правомощия. Решаващият съд е обосновал извод за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и нарушение на материалния закон, които налагат отмяна на оспорените разпоредби.
Така постановеното съдебно решение е валидно, частично недопустимо и частично правилно по следните съображения:
Съдебното решение е постановено от законен състав на Върховния административен съд по оспорване на действащи към дата на произнасянето разпоредби, които са част от нормативен административен акт.
При служебно извършената на основание чл. 218, ал. 2 от АПК проверка, касационната инстанция установи частична недопустимост на съдебния акт, но по причини, които са настъпили след постановяването му, но имат правно значение за допустимостта на оспорването.
След постановяване на обжалваното съдебно решение част от отменените с него разпоредби са изменени и допълнени с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № Н-18 от 2006 г. за регистриране и отчитане чрез фискални устройства на продажбите в търговските обекти, изискванията към софтуерите за управлението им и изисквания към лицата, които извършват продажби чрез електронен магазин, издадена от министъра на финансите, която е обнародвана в ДВ, бр. 17 от 2021 г., която е в сила от 26.02.2021 г. (с изключение на нейния § 6 за изменение на чл. 16, ал. 3 от Наредба № Н-18, който влиза в сила 30 дни след обнародването, т.е. на 29.03.2021 г., респективно след приключване на устните състезания по спора).
След 26.02.2021 г. разпоредбите на чл. 52б, ал. 1, чл. 52 г, чл. 52д, чл. 52и и чл. 52к, ал. 2 от Наредба № Н-18 вече имат ново съдържание и смисъл (промяната в заглавието на Приложения № 35 не е придружена с промяна в неговото съдържание), като така се внася нов предмет на делото, какъвто не е наведен от жалбоподателите и с какъвто не е сезирана първата инстанция. В аналогичен смисъл е и практиката на Конституционния съд на Република България в сходни ситуации (Определение № 2/2018 г. по к. д. № 5/2018 г., Определение № 1/2019 г. по к. д. № 1/2019 г., Определение № 2/2019 г. по к. д. № 11/2018 г., Определение № 2/2020 г. по к. д. 10/2020 г. и др.).
На основание чл. 185 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени пред съд изцяло или в отделни техни разпоредби, от което се извежда извод, че е недопустимо да се оспорват разпоредби, които вече поради промененото им съдържание, не са част от действащия подзаконов нормативен акт. В този смисъл е трайно установената съдебна практика на Върховния административен съд (Решение № 15650/26.11.2013 г. по адм.д. 6732/2013 г., Решение № 5419/08.05.2020 г. по адм.д. 14384/2019 г. и др.).
По изложените съображения и в резултат на настъпилата нормативна промяна, обжалваното съдебното решение се оказва постановено по частично недопустимо оспорване, поради което в частта, с която са отменени изменените и допълнени чл. 52б, ал. 1, чл. 52 г., чл. 52д, чл. 52и и чл. 52к, ал. 2 от Наредба № Н-18, се налага бъде обезсилено на основание чл. 221, ал. 3 от АПК, а производството по делото в тази част да бъде прекратено.
В останалата обжалвана част съдебното решение е допустимо и правилно:
В съответствие с чл. 118, ал. 4 от Закона за данъка върху добавената стойност (ЗДДС) тричленният съдебен състав е приел за действителни оспорените пред него разпоредби на Наредба № Н-18, която министърът е издал въз основа на делегираните му в закона правомощия да издаде наредба, с която да се определят: 1. условията, редът и начинът за одобряване или отмяна на типа, за въвеждане/извеждане във/от експлоатация, регистрация/дерегистрация, отчитане, съхраняване на документи, издавани от/във връзка с фискално устройство и интегрирана автоматизирана система за управление на търговската дейност; 2. сервизното обслужване, експертизите и контролът на фискално устройство и интегрирана автоматизирана система за управление на търговската дейност, техническите и функционалните изисквания към тях; 3. изискванията, редът и начинът за установяване на дистанционна връзка и подаването на данни към Националната агенция за приходите; 4. издаването на фискални касови бележки от фискално устройство и касови бележки от интегрирана автоматизирана система за управление на търговската дейност и задължителните реквизити, които трябва да съдържат; 5. видът на подаваните данни, формата и сроковете на подаването им; 6. условията и редът за издаване и за отнемане на разрешения на лицата, които извършват техническо обслужване и ремонт на фискално устройство/интегрирана автоматизирана система за управление на търговската дейност (ФУ/ИАСУТД); 7. изискванията към софтуера за управление на продажбите в търговските обекти и към производителите, разпространителите и ползвателите на такъв софтуер; 8. изискванията към лицата, извършващи продажби чрез електронен магазин. На практика всички атакувани пред първата инстанция разпоредби са създадени в изпълнение на новосъздадените т. 6, 7 и 8 на чл. 118, ал. 4 от ЗДДС, поради което правилно и законосъобразно съдът не е уважил искането за обявяването им за нищожни.
При напълно изяснена фактическа обстановка тричленният съдебен състав на Върховния административен съд е обосновал законосъобразни правни изводи за допуснати нарушения на административнопроизводствените правила при издаване на атакуваните разпоредби на Наредба№ Н-18.
В съответствие със съдържанието на мотивите и докладите, представени по делото като част от административната преписка по приемане на изменения и допълнения на Наредба № Н-18, съдът обосновано е приел, че не са спазени изискванията на чл. 28, ал. 2, т. 3 и т. 4 от ЗНА, защото липсва яснота относно оценката на финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива.
В подробно анализираните от първата инстанция документи липсва точна финансова обосновка относно необходимите разходи за въвеждане на уредбата, доколкото са посочени само приблизителни индивидуални разходи за единичен обект, но не и обобщен анализ. Доводите в касационната жалба относно невъзможността да бъдат направени точни изчисления относно необходимите финансови и други средства, необходими за прилагане на новата уредбата, не е възможно да бъдат споделени, защото не кореспондират със съществуването на информационна система „Фискални устройства с дистанционна връзка“ и задължението за постоянно администриране на данъчните приходи, което се реализира и чрез контрол и върху тези устройства. Изрично следва да бъде посочено, че т. 3 и т. 4 от чл. 28, ал. 2 от ЗНА правилно са разглеждани общо от тричленният съдебен състав, защото съпоставянето на финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, съставлява съществена част от мотивите за приемане на всеки нормативен акт. Мотивите трябва да обосноват необходимостта от създаването на уредба, от която се очакват съответни ползи (включително финансови) съпоставими/надвишаващи усилията (включително финансови разходи) за постигането им.
В този смисъл напълно невъзможно е да се сравнява посочената сума от 200 лв. като необходима за финансиране на актуализация на софтуера за един обект с твърдението, че при действащата уредба съществува възможност за укриване на оборот, който е представен като проценти (30-70%) за обектите, в които се използва софтуер за управление на продажбите. Съображенията в касационната жалба, според които са налице трудности за определяне на конкретни размери на финансовите средства, необходими за прилагане на новата уредба, не освобождават органът от изискването по чл. 28, ал. 2, т.3 от ЗНА, което в случая е отразено изключително формалистично, необективно и необосновано. В нито един документ, изготвен в административното производство, не се съдържа и конкретен очакван финансов резултат от прилагане на новата уредба, какъвто несъмнено би трябвало да има при очакваното ограничаване възможността за укриване на обороти, респективно увеличаване на данъчните приходи от облагаема търговска дейност. Точно обратното, в доклада на директора на Дирекция „Данъчна политика“, който е възпроизведен и в мотивите на един от проектите, изрично е посочено, че предложените промени няма да доведат до пряко и/или косвено въздействие върху държавния бюджет, което е напълно необяснимо от гледна точка регулираната с Наредба № Н-18 материя и начина на формиране на държавния бюджет. Изготвянето на доклади и мотиви към проекта с описаното съдържание, правилно е възприето от първата инстанция като несъответстващо на изискванията на ЗНА.
По изложените съображения трябва да бъдат споделени, при условията на чл. 221, ал. 2, изр. второ от АПК, мотивите на обжалваното съдебно решение относно допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 3 и т. 4 от ЗНА.
Настоящият съдебен състав намира за законосъобразни и изводите на решаващият съд относно нарушението на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА, което не е коментирано изрично в касационната жалба, но очевидно е допуснато в административното производство.
Съгласно чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА мотивите, съответно докладът, към проекта за нормативен акт следва да съдържа анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В случая оспорените пред първата инстанция разпоредби са част от нормативен акт, приет въз основа на делегация от ЗДДС, уреждащ облагането с данък върху добавената стойност (ДДС). ДДС се прилага към всички сделки, извършвани в ЕС срещу заплащане от данъчно задължено лице, като съществува обща система на ДДС на Европейския съюз, чийто основни правила се съдържат в Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на данъка върху добавената стойност. Решаващият съд също така се е позовал и на Директива (ЕС) 2015/1535 на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 година, установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите регламенти и правила относно услугите на информационното общество (Директива (ЕС)2015/1535), за да обоснове извод, че атакуваните разпоредби, регулират материя, която е в обхвата на правото на Европейския съюз (ЕС), респективно е необходим анализ за съответствието им с него, какъвто липсва в административната преписка. Използваният в мотивите и доклада израз: „С проекта на наредба не се въвеждат норми на правото на ЕС“ обосновано не е възприет от първата инстанция като анализ на съответствието на предлаганите разпоредби с правото на ЕС.
Неоснователно е оплакването в касационната жалба за неправилно тълкуване на чл. 77 от АПК при постановяване на обжалваното съдебно решение. Разбирането на касационния жалбоподател, че с изготвянето на справки за предложенията, становищата и възраженията, получени при публикуването на проектите на наредбите на интернет страницата на министерството на финансите и на Портала за обществени консултации, е достатъчно да се приеме, че проектът за нормативен акт е обсъден заедно с тях, е напълно несъответстващо на смисъла на тази част от процедурата по приемане на нормативен административен акт. Законосъобразно тричленният съдебен състав е обосновал извод за напълно формално изброяване на документите, но не и същинското им обсъждане. Допълнителен аргумент в подкрепа на този извод е констатираното от първата инстанция нарушение и на чл. 26, ал. 4 от ЗНА.
Съгласно чл. 26, ал. 4 от ЗНА срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. Обосновано съдът намира, че не са посочени причини и липсват доказателства за изключителност на случаите, за да се съкрати срока за обществено обсъждане. Съображенията в касационната жалба, че съкращаването на срока за обсъждане е в интерес на лицата, защото с по-ранното приемане на новата уредба ще се удължат утежняващи ги срокове (въведени с предходни изменения на наредбата), също отразява разбиране за предварителната нагласа на издателя на акта относно неговото съдържание и игнориране на възможността да бъдат съобразени евентуални различни предложения и становища, поради което им се ограничава и времето за изразяване.
По изложените съображения настоящият съдебен състав изцяло споделя мотивите на обжалваното съдебно решение за допуснато съществено нарушение на чл. 26, ал. 4 от ЗНА.
Напълно необяснимо е възражението в касационната жалба относно приложението на чл. 6, § 1 от Директива (ЕС)2015/1535. Касаторът едновременно признава, че нотификациите за приемането на изменения и допълнения на Наредба № Н-18, съдържащи спорните разпореди, са извършени в три отделни процедури, като във всеки от случаите нотифицираният проект е приет и публикуван в ДВ преди изтичане на посочения в тях срок и твърди, че липсва нарушение на срока за нотификация.
Сроковете по чл. 6 от Директива (ЕС)2015/1535 са установени, за да бъде дадена възможност на Комисията или друга държава членка да внесат подробно становище, според което предлаганата мярка може да създаде пречки за свободното движение на стоки в рамките на вътрешния пазар. При евентуално постъпили становища, заинтересованите държави членки докладват на Комисията за действията, които възнамеряват да предприемат относно тях, а Комисията коментира тези действия. Според практиката на Съда на Европейския съюз (решение CIA Security International, С-194/94, ECLI: ECLI:EU:C:1996:172, т. 54; решение Lemmens, С-226/97, ECLI: ECLI:EU:C:1998:296, т. 33; решение Schwibbert, ECLI: ECLI:EU:C:2007:652, С-20/05, т. 44) технически регламент (какъвто характер имат оспорените разпоредби), който не е бил нотифициран или не е бил спазен срока за нотификация, не може да бъде противопоставен на частноправни субекти, а националният съд е длъжен да откаже приложението му при направено възражение в този смисъл. В случая отменените от първата инстанция разпоредби са адресирани до частноправни субекти и допускането на нарушение, което би възпрепятствало тяхното приложение, не е възможно да бъде пренебрегнато, само защото част от тях въвеждат по-дълъг срок за привеждане в съответствие на регулираната дейност с установените технически правила.
Позоваването в касационната жалба на установена съдебна практика е некоректно, доколкото и в цитираното решение, постановено по повод Директива 98/34/EО на Европейския Парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти, която престава да действа с приемане на Директива (ЕС)2015/1535, Върховният административен съд също е приел, че е налице нарушение на правилата за нотификация, но с оглед конкретния спор е обосновал извод, че то не е съществено. В същия смисъл, а именно за наличие на нарушение на чл. 6, § 1 от Директива (ЕС)2015/1535, са и мотивите в обжалваното в настоящото производство съдебно решение, в което е констатирано нарушението и то не е определяно като съществено. В случая обосновано тричленният съдебен състав е приел, че са допуснати и други съществени нарушения на административно производствените правила, които съставляват основание за отмяна на оспорените разпоредби. Въз основа на този цялостен анализ на допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила, при условията на чл. 218, ал. 2 от АПК и чл. 220 от АПК, касационната инстанция приема, че се установява нарушение и на чл. 26, ал. 1 от ЗНА, а именно производството по изменение и допълнение на Наредба № Н-18 е проведено без да се доказва зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, пропорционалност и стабилност, установени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА.
По изложените съображения обжалваното съдебно решение трябва да бъде частично обезсилено като постановено по недопустимо оспорване поради промяна в атакуваните разпоредби на подзаконовия административен акт, а в останалата обжалвана част съдебното решение трябва да бъде оставено в сила като валидно, допустимо и постановено в съответствие с материалния закон.
По водене на делото касационният жалбоподател е направил разноски и е представляван от юрисконсулт, но с оглед изхода на спора и причините за обезсилване на съдебното решение, разноски в негова полза не следва да бъдат определяни.
По водене на делото пред касационната инстанция ответниците не са направили разноски, поради което с оглед изхода на спора, независимо от направеното искане разноски не следва да бъдат определяни.
По изложените съображения Върховният административен съд, петчленен състав,


РЕШИ:


ОБЕЗСИЛВА решение №14406/20.11.2020 г., постановено по адм. д. № 8705/2019 г. по описа на Върховния административен съд, второ отделение в частта, с която са отменени чл. 52б, чл. 52 г, чл. 52д, чл. 52и и чл. 52к, ал. 2 от Наредба № Н-18 от 13.12.2006 г. за регистриране и отчитане чрез фискални устройства на продажбите в търговските обекти, изискванията към софтуерите за управлението им и изисквания към лицата, които извършват продажби чрез електронен магазин, издадена от министъра на финансите, обн., ДВ, бр. 106 от 27.12.2006 г., в сила от деня на влизане в сила на Договора за присъединяване на Република България към Европейския съюз - 1.01.2007 г., доп., бр. 7 от 23.01.2007 г., в сила от 1.01.2007 г., изм., бр. 79 от 2.10.2007 г., изм. и доп., бр. 77 от 29.09.2009 г., в сила от 29.09.2009 г., бр. 49 от 29.06.2010 г., в сила от 29.06.2010 г., бр. 48 от 24.06.2011 г., в сила от 24.06.2011 г., бр. 64 от 19.08.2011 г., в сила от 19.08.2011 г., бр. 7 от 24.01.2012 г., в сила от 24.01.2012 г., бр. 27 от 3.04.2012 г., в сила от 3.04.2012 г., бр. 54 от 17.07.2012 г., в сила от 17.07.2012 г., доп., бр. 78 от 12.10.2012 г., в сила от 12.10.2012 г., изм. и доп., бр. 102 от 21.12.2012 г., в сила от 21.12.2012 г., бр. 40 от 30.04.2013 г., в сила от 30.04.2013 г.; изм. с Решение № 5079 от 10.04.2013 г. на ВАС на РБ - бр. 93 от 25.10.2013 г.; изм. и доп., бр. 111 от 27.12.2013 г., в сила от 1.01.2014 г., доп., бр. 14 от 20.02.2015 г., изм., бр. 44 от 16.06.2015 г., изм. и доп., бр. 49 от 30.06.2015 г., доп., бр. 54 от 17.07.2015 г., изм., бр. 66 от 28.08.2015 г., в сила от 28.08.2015 г., изм. и доп., бр. 83 от 27.10.2015 г., в сила от 27.10.2015 г.; изм. с Решение № 6046 от 26.05.2015 г. на ВАС на РБ - бр. 83 от 27.10.2015 г.; изм. и доп., бр. 84 от 30.10.2015 г., в сила от 30.10.2015 г., бр. 44 от 2.06.2017 г., бр. 76 от 19.09.2017 г., бр. 80 от 28.09.2018 г., бр. 10 от 1.02.2019 г., бр. 26 от 29.03.2019 г., в сила от 29.03.2019 г., бр. 52 от 2.07.2019 г., в сила от 2.07.2019 г., бр. 75 от 24.09.2019 г., бр. 8 от 28.01.2020 г., изм. и доп., бр. 9 от 31.01.2020 г., в сила от 31.01.2020 г., бр. 68 от 31.07.2020 г., в сила от 31.07.2020 г., бр. 17 от 26.02.2021 г., в сила от 26.02.2021 г. и
ПРЕКРАТЯВА производството по делото в тази част.
ОСТАВЯ В СИЛА решение №14406/20.11.2020 г., постановено по адм. д. № 8705/2019 г. по описа на Върховния административен съд, второ отделение в останалата обжалвана част.
РЕШЕНИЕТО не подлежи на обжалване.