РЕШЕНИЕ

8655
София, 06.10.2005

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Пето отделение, в съдебно заседание на дванадесети септември две хиляди и пета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ВАНЯ АНЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
ЮЛИЯ КОВАЧЕВА
ИВАН РАДЕНКОВ
при секретар Илиана Иванова
и с участието
на прокурора Мария Каменска
изслуша докладваното
от председателяВАНЯ АНЧЕВА
по адм. дело 6927/2005. Document Link Icon


Производството е по чл. 5, т. 1 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС).
С. А. С., Е. С. С., В. Г. А., В. Й. Рончев, всичките от [населено място], Г. С. П., Й. Б. А., Ц. П. Г., и тримата от [населено място], М. С. Е. от [населено място], както и Сдружение "Екология – Нови Искър", със седалище и адрес на управление в [населено място],[жк] [улица], са обжалвали Решение № 18-ПР/2005 от 30.06.2005 г. на Министъра на околната среда и водите, с което е постановено да не се извършва оценка на въздействието върху околната среда (О.) за инвестиционно предложение за изграждане на инсталация за смилане, балиране, пакетиране и площадка за временно съхранение на битови отпадъци на територията на район "Нови Искър", Столична община, със срок за експлоатация – три години.
В с.з. жалбите се поддържат по съображения, подробно изложени в самите жалби и постъпилите писмени защити. Иска се прогласяване на нищожността на обжалваното решение, евентуално – неговата отмяна.
Ответникът по жалбите – министър на околната среда и водите, чрез упълномощения си процесуален представител поддържа, че обжалваното решение е правилно и законосъобразно и моли жалбите да бъдат отхвърлени.
Заинтересованата страна [фирма], със седалище и адрес на управление в [населено място], [улица], не взема становище по жалбите.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мнение, че жалбите са неоснователни, а обжалваното решение – правилно и законосъобразно.
Върховният административен съд, пето отделение, като прецени данните по делото и доводите на страните, съобразно с разпоредбата на чл. 188 от ГПК, намира жалбите за допустими. Атакуваното решение с оглед персоналните предели на предписаното му правно действие, съставлява общ административен акт. Жалбоподателите са от кръга на лицата, засегнати от действието на този акт – живущи на територията на район "Нови Искър", респ. - сдружение, чиито цели са свързани с опазването на околната среда. Поради това те са заинтересовани лица по смисъла на чл. 8 от ЗВАС. Жалбите са подадени в срока по чл. 13, ал. 2 от ЗВАС и отговарят на изискванията по чл. 17 и чл. 18 от ЗВАС.
След като обсъди доводите на страните и събраните по делото доказателства, преценени по реда на чл. 11 от ЗВАС във връзка с чл. 188 от ГПК, съдът намира за установено следното:
Преписката е образувана по писмена информация на инвеститора [фирма] до МОСВ, подадена по реда на чл. 4, ал. 1 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда на инвестиционни предложения за строителство, дейности и технологии (по-нататък – Наредбата), с писмо изх. № 198/02.06.2005 г. Инвеститорът е информирал за инвестиционното си предложение за изграждане на площадка за сортиране, смилане, балиране, пакетиране и временно съхранение на битови отпадъци, която да се изгради в неурегулиран поземлен имот 244 в землището на [населено място], Столична община. По писмото е дадено становище от Дирекция "Превантивна дейност" към МОСВ, че инвестиционното предложение попада в хипотезата по чл. 93, ал. 1, т. 3 от ЗООС и че е необходимо произнасяне по необходимостта от извършване на О. по реда на чл. 93 от ЗООС. С писмо изх.№ 26-00-1428/09.06.2005 г., подписано от зам. министър на околната среда и водите, по реда на чл. 5, ал. 1 от Наредбата инвеститорът е уведомен за действията, които следва да предприеме, като са му дадени указания да внесе искане за преценяване на необходимостта от О., придружено от необходимите за такова искане документи. С писмо изх. № 214/15.06.2005 г. инвеститорът е поискал извършването на преценка на необходимостта от извършване на О., като е представил указаните му документи. В тях се съдържа и подробно описание на проектираната инсталация, чийто капацитет за пакетиране е до 500 тона отпадъци на ден.
С обжалвания акт административният орган е решил да не се извършва О. за описаното инвестиционно предложение, като е изложил мотиви за част от обстоятелствата по чл. 93, ал. 4 от ЗООС. Министърът е приел, че естеството на предлаганата технология за смилане, балиране и пакетиране на битови отпадъци, възприетите критерии при избор на площадката, предвидените технически решения за временно съхранение на балите, поставените условия и предвидените мерки, в контекста на представената обобщена справка-анализ по чл. 29, ал. 1 от Наредбата за условията, реда и методите за извършване на екологична оценка на планове и програми, обосновават в своята съвкупност извод за липса на необходимост от извършване на О..
От така описаната фактическа обстановка настоящият състав на Върховния административен съд достигна до следните правни изводи:
Събраните по делото доказателства обуславят извода, че административният орган е квалифицирал инвестиционното предложение като такова по чл. 93, ал. 1, т. 3 от ЗООС, независимо, че тази разпоредба не е изрично цитирана в обжалвания акт. В подкрепа на този извод е и обстоятелството, че основният спор между страните се развива по въпроса дали се касае за разширение на дейността на инвеститора и дали е приложима хипотезата на § 1, т. 28 от ДР на ЗООС. Следователно решението е издадено от компетентен орган, съгласно изискванията на чл. 93, ал. 2 от ЗООС. Цитираната в решението ал. 5 от чл. 93 съставлява годно правно основание за издаването му, тъй като в нея е предвидено задължението на съответния орган да се произнесе по искането на инвеститора. Доводите относно наличието на предпоставките по чл. 92, т. 1 или по чл. 93, ал. 1, т. 3 от ЗООС касаят материалната законосъобразност на административния акт, а не неговата валидност. Поради това оплакванията за нищожност на обжалваното решение са неоснователни.
Доводите, че неправилно инвестиционното предложение е квалифицирано като такова по чл. 93, ал. 1, т. 3 от ЗООС, са основателни. Съоръжението, чието изграждане се предвижда в инвестиционното предложение, попада в т. 26 от Приложение № 1 (в редакцията му към момента на издаване на административния акт) към чл. 81, ал. 1, т. 2 от ЗООС, тъй като смилането, балирането и пакетирането на битови отпадъци попадат в хипотезата на "третиране" (в този смисъл и т. 7 от ДР на Закона за управление на отпадъците (ЗУО)). Безспорно е, че към настоящия момент подобно съоръжение не съществува в поземления имот, където се проектира изграждането му. Разпоредбата на чл. 93, ал. 1, т. 3 (стара редакция) от ЗООС се отнася за "инвестиционните предложения за разширение и/или промяна на производствената дейност на обекта, съгласно приложение № 1 към този закон" – следователно става дума за разширение на дейността на конкретен обект, а не изобщо на дейността на инвеститора. В този смисъл е и дефиницията по § 1, т. 28 от ДР на ЗООС, където в старата му редакция се говори за "съществуващ обект" и "съществуваща сграда" (в настоящата редакция също - обект в експлотация, в процес на изграждане или съгласуване). С инвестиционното предложение, което е предмет на атакуваното решение, се предвижда изграждането на нов обект, а не разширението или промяната на съществуващ такъв. Т.е. не е налице хипотезата на чл. 93, ал. 1, т. 3 (стара редакция) от ЗООС (като споровете относно това кой е инвеститор, каква е дейността му изобщо и дали тя се разширява, са напълно неотносими към този въпрос). Не са налице и останалите хипотези по чл. 93, ал. 1 от ЗООС – предвижданото съоръжение не е било в списъка по приложение № 2 към закона (чл. 93, ал. 1, т.т. 1, 2 и 5), нито пък е разработено за развитие или изпитване на нови методи или продукти (чл. 93, ал. 1, т. 4). Доколкото инвестиционното предложение е за строителство на съоръжение за осъществяване на дейност, която към момента на издаване на обжалвания акт е попадала в приложение № 1 към закона, то съгласно предписанието на чл. 92, т. 1 от ЗООС, извършването на О. е било задължително, а не въпрос на преценка, която да се извърши по реда на чл. 93 от ЗООС. Поради изложеното и тъй като законосъобразността на обжалвания административен акт следва да се прецени към момента на издаването му, този акт е незаконосъобразен поради неправилно приложение на материалния закон, което е основание за отмяната му съгласно чл. 12, т. 4 от ЗВАС.
В производството по издаване на акта са допуснати и нарушения на административнопроизводствените правила, действуващи към момента на издаване на обжалвания акт:
Нарушено е изискването на чл. 5, ал. 1 от Наредбата, цитирана по-горе – "компетентният орган" да определи дали инвестиционното предложение е включено в приложение № 1 или в приложение № 2 към закона. Описаното по-горе писмо на зам. министъра не съдържа произнасяне по този въпрос, нито пък зам. министърът е "компетентният орган" по смисъла на закона. Няма пречка писмената информация до инвеститора за действията, които е необходимо да се предприемат, да се даде от който и да било служител в министерството. Произнасянето по въпроса за характера на инвестиционното предложение обаче следва да стане от органа, компетентен да се произнесе с окончателен акт по преписката. Ако такова произнасяне беше извършено, може би не би се достигнало до погрешното квалифициране на инвестиционното предложение като такова по чл. 93, ал. 1, т. 3 от ЗООС.
На следващо място: при произнасянето си административният орган е следвало да обсъди всички критерии по чл. 93, ал. 4 от ЗООС, което не е сторено. В мотивите на решението не се съдържат съображения относно ред от тези критерии – риск от инциденти (т. 1), чувствителност на средата, относително наличие на подходящи територии (т. 2), характеристики на потенциалните въздействия като териториален обхват, засегнато население и др. (т. 4), обществен интерес към инвестиционното предложение (т. 5). Ако беше взел предвид тези критерии, административният орган би могъл да достигне и до други изводи относно необходимостта от извършване на О..
На последно място, но не и по значение – не са спазени изискванията на чл. 4, ал. 2 от Наредбата. Приложената по делото “Паметна записка” не съдържа информация за начина на уведомяване на засегнатото население и дали то изобщо е уведомено или са уведомени само избрани от инвеститора лица. Не е ясно как са определени участниците в проведената среща – дали от самото засегнато население или пък самия инвеститор (респ. – някой държавен орган) е подбрал съответните представители.
Описаните нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, тъй като са се отразили на крайния резултат от произнасянето – поради това те също са основание за отмяна на обжалвания акт, съгласно чл.12, т. 3 от ЗВАС.
Изложените пороци на оспореното административно решение са достатъчни, за да обусловят отмяната му. Поради това съдът не намира за необходимо да се произнася по останалите оплаквания в жалбите, изразяващи се в множество конкретни възражения относно недостатъци на инвестиционното предложение от гледна точка на съобразеността му с екологичните норми и изисквания. Тези възражения следва да се преценят при новото произнасяне на административния орган.
Същевременно със Закон за изменение и допълнение на ЗООС (Обн., ДВ, бр. 77/27.09.2005 г.) е извършена промяна на част от относимите към казуса нормативни разпоредби. По действащата редакция на ЗООС инвестиционното предложение следва да се квалифицира като такова по чл. 93, ал. 1, т. 1, тъй като то попада в хипотезата на т. 11, б. "б" от Приложение № 2 към закона. (В тази насока съдът отбелязва, че "обезвреждане" на отпадъци по смисъла на § 1, т. 8, б. "п" от ДР на ЗУО е и съхраняването им до извършване на която и да е от операциите по букви "а" – "о", освен временното съхраняване до събирането на отпадъците от мястото на образуването им. В случая се предвижда временно съхраняване, след събиране на отпадъците от мястото на образуването им, и преди извършване на операцията по б. "а" – "депониране". Отделно от това, може да се говори и за наличието на хипотезата по б. "н" от цитираната разпоредба.) При новото произнасяне административният орган е длъжен да се съобрази и приложи новата редакция на закона, съобразно която е отпаднало императивното му задължение за извършване на О. на процесното инвестиционно предложение. Следва да се съобрази обаче, че дори и само въз основа на един от критериите по чл. 93, ал. 4 от ЗООС – например засиленият обществен интерес по т. 5 – административният орган може да приеме за необходимо извършването на О. на предложението.
Аргумент за необходимостта от О. са изискванията на чл. 6 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (ДВ, бр. 33 от 2004 г., по-нататък наричана Конвенцията). Съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България, цитираната Конвенция е част от вътрешното право на страната и има предимство пред нормите на вътрешното законодателство, които й противоречат.
Инвестиционното предложение, предмет на обжалваното решение, несъмнено попада в хипотезата на т. 5 от Анекс І към Конвенцията, след като в него се предвижда и "площадка за временно съхранение на битови отпадъци". За "сметище" по смисъла на Конвенцията следва да се приемат не само депата за постоянно съхранение на отпадъци, но и площадките за временното им съхранение. Капацитетът на предвижданото съоръжение надхвърля минимално предвидения в т. 5 от Анекс І. Следователно изискванията на чл. 6 от Конвенцията са приложими и в настоящия случай.
Безспорно е, че тези изисквания не са спазени. Нито обществеността по подходящ начин е информирана "на ранен етап" от процедурата по вземане на решение (приложената по делото "Паметна записка" не удовлетворява изискванията на чл. 4, ал. 2 от Наредбата), нито информацията е пълна с оглед изискванията по чл. 6, т. 2 от Конвенцията, нито е осигурено "достатъчно време" "за подготовка и ефективно участие на обществеността" (т. 3), а изискването да се вземе под внимание резултатът от общественото обсъждане (т. 8) не е спазено административния орган. Във връзка с изпълнението на последното изискване следва да се отбележи, че макар и то да не предполага непременно възприемане на изразените от обществеността становища, все пак предполага документирането и обсъждането на тези становища със сериозни и задълбочени мотиви. Изпълнението на изискванията на чл. 95 от ЗООС и чл. чл. 9, 16 и 17 от Наредбата в по-голямата част от случаите би удовлетворило и изискванията на чл. 6 от Конвенцията. Но дори и когато приложението на тези разпоредби от вътрешното законодателство не е задължително, чл. 6 от Конвенцията следва да се прилага на самостоятелно основание, при наличието на предвидените в т. 1 (а) и т. 1 (b) предпоставки. Неспазването на цитираните изисквания също е основание за отмяна на обжалваното решение.
Поради изложеното и съгласно чл. 42, ал. 3 от З. във вр. с чл. 28 от ЗВАС обжалваният административен акт следва да бъде отменен, а делото да бъде върнато на административния орган като преписка с указания, че следва да се прецени отново необходимостта от извършване на О., като се изискат и доказателства за изпълнението на чл. 4, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда на инвестиционни предложения за строителство, дейности и технологии и се изпълнят и изискванията на чл. 6 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда.
По изложените мотиви и на основание чл. 28 от ЗВАС, вр. с чл. 42, ал. 1, предложение първо от З., Върховният административен съд, пето отделение

РЕШИ:


ОТМЕНЯ Решение № 18-ПР/2005 от 30.06.2005 г. на Министъра на околната среда и водите.
ВРЪЩА административната преписка на Министъра на околната среда и водите за изпълнение на указанията, дадени в мотивите на настоящото решение.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщението до страните.

Особено мнение: