РЕШЕНИЕ

8657
София, 06.10.2005

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Пето отделение, в съдебно заседание на дванадесети септември две хиляди и пета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ВАНЯ АНЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
ЮЛИЯ КОВАЧЕВА
ИВАН РАДЕНКОВ
при секретар Илиана Иванова
и с участието
на прокурора Мария Каменска
изслуша докладваното
от съдиятаЮЛИЯ КОВАЧЕВА
по адм. дело 6995/2005. Document Link Icon


Производството е по чл. 12 и сл. от Закона за Върховния административен съд.
Образувано е по жалба на Г. Н. Д., Е. И. С., И. Ж. Б., Е. Б. А., Б. П. Р. и Руска Н. М. против решение № 17-ПР/2005 г. за преценяване необходимостта от извършване на оценка на въздействието върху околната среда на министъра на околната среда и водите. В жалбата са развити оплаквания за незаконосъобразност на оспорения акт поради издаването му при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и материалния закон и се иска отмяната му. Релевират се доводи, че инвестиционното предложение, предмет на оспореното решение, по определение от разпоредбата на чл. 92, ал. 1от Закона за опазване на околната среда (ЗООС) задължително подлежи на оценка на въздействието върху околната среда (О.), тъй като попада в обхвата на т. 26 от Приложение № 1 към чл. 81, ал. 1, т. 2 ЗООС. Административният орган неправилно е подвел същото към хипотезата на чл. 93, ал. 1, т. 3 ЗООС, предоставяща му възможност да прецени необходимостта от извършване на О.. В този порядък се поддържа, че инвестиционното предложение е относно нов обект и не съставлява разширение (на дейността по сметосъбиране) по дефиницията на § 1, т. 28 от ДР на ЗООС, в какъвто смисъл са изтъкнатите аргументи от административния орган за постановяване на обжалвания акт. Твърди се, че [фирма] няма качеството на инвеститор по см. на т. 20 от § 1 ДР на ЗООС, а също, че представената от него информация за преценяване на необходимостта от О. не отговаря на изискванията, визирани в Приложение № 2 към чл. 6 от Наредбата за условията и реда за извършване на О. на инвестиционни предложения за строителство, дейности и технологии.
Министърът на околната среда и водите, чрез процесуалния си представител, изразява становище, че не са налице сочените основания за отмяна на атакуваното решение и моли да се отхвърли жалбата като неоснователна. Излага съображения, че е спазена процедурата по издаване на акта, регламентирана в Наредба за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда на инвестиционни предложения за строителство, дейности и технологии (наричана за краткост - Наредбата). Като се позовава на текста на чл. 16 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО), сочи, че изграждането на съоръжение за третиране на отпадъци на територията на район ”В.” представлява разширение на дейността по сметосъбиране. Следователно, приложима е хипотезата на чл. 93, ал. 1, т. 3 ЗООС, с която е предоставено на министъра на околната и среда и водите правомощието да прецени необходимостта от извършване на О.. В рамките на дискреционната си власт и на база данните по преписката, административният орган е постановил оспорения акт.
Заинтересованата страна [фирма] [населено място] не е взела становище по спора.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата.
Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени доводите и възраженията на страните и събрания доказателствен материал по делото, прие следното:
С обжалвания административен акт е прието, че не е необходимо извършването на О.. За разлика от хипотезата, при която с решението се приема, че следва да се пристъпи към извършване на О. и започва следваща процедура по изготвяне на доклад за О., в този случай това е крайният акт, с който се финализира производството по чл. 93 от ЗООС. Същият притежава белезите на общ административен акт - засяга определяем кръг правни субекти и има ограничено във времето действие. В закона не е посочен ред за обжалване на решението по чл. 93, ал. 5 ЗООС, поради което, с оглед издателя на акта и правната му характеристика, следва да намерят приложение правилата, регламентирани в Закона за Върховния административен съд (арг. чл. 5, т. 1 и чл. 13, ал. 1 ЗВАС). Видно от данните по административната преписка решението е обявено на 29.06.2005 г. по предвидения в чл. 99, ал. 4 ЗООС начин (срвн. констативен протокол от 29.06.05 г. на МОСВ). Жалбата срещу акта е подадена от лица, живущи в близост до определеното местоположение на площадката за разполагане на процесното съоръжение - следователно имащи безспорен правен интерес от обжалването му и в законния срок, поради което е процесуално допустима.
От фактическа страна се установява, че управителят на [фирма] с писмо № 26-00-1422 от 02.06.2005 г. е сезирал министъра на околната среда и водите с искане да се произнесе относно необходимостта от извършване на О. на инвестиционното предложение за площадки за третиране и временно съхранение на битовите отпадъци, в т.ч.–в район ”В.”. Според изготвеното становище на дирекция ”Превантивна дейност” при МОСВ, инвестиционното предложение следвало да се разгледа като разширение на дейността по см. на § 1, т. 28 от ДР на ЗООС. При така определения характер на инвестиционното предложение, от инвеститора е изискано и той е представил: информация по приложение № 2 от Наредбата; писмени доказателства за уведомяване на засегнатите община, район и население по чл. 4, ал. 2 с.з. и справка-анализ по чл. 29, ал. 1 от Наредбата за условията, реда и методите за извършване на екологична оценка на планове и програми.В срока по чл. 8, ал. 1 от Наредбата министърът на околната среда и водите се е произнесъл по искането по чл. 6 от същата.
С решение № 17-ПР/2005 г., издадено на основание чл. 93, ал. 5 от ЗООС и представената писмена документация от инвеститора по приложение № 2 към чл. 6 от Наредбата, министърът на околната среда и водите е приел да не се извършва О. за инвестиционно предложение за изграждане на инсталация за раздробяване, балиране и опаковане на битови отпадъци на територията на район ”В.”, Столична община, със срок за експлоатация – три години. Според дадената характеристика на инвестиционното предложение на площадката ще се извършва сортиране (отделяне на метали, хартия и пластмаси от битовите отпадъци); раздробяване на битовите отпадъци; оформяне на бали с размер 1,2м в диаметър, 1,2м дължина и тегло от 800кг до 1,5т; фиксиране с полиетиленова мрежа; опаковане с полиетиленово фолио (три-четири слоя); временно складиране и транспортиране до площадките за временно съхранение на пакетираните бали (описани в решението). Капацитетът на инсталацията е 350 тона отпадъци на ден.
При така изложените обстоятелства, настоящият състав на Върховният административен съд достигна до следните правни изводи:
Процедурата за преценка необходимостта от извършване на О. на инвестиционни предложения за строителство, дейности и технологии и изготвяне на доклад по О. е регламентирана в глава шеста, раздел трети на ЗООС и Наредбата. В настоящото изложение преценката за законосъобразното й приложение е съобразно редакцията на Закона за опазване на околната среда, преди изменението със ЗИД на ЗООС, обн. ДВ, бр. 77 от 27.09.2005 г., действала към момента на издаване на оспореното решение.
В чл. 92 от ЗООС е предвидено, че оценка за въздействието върху околната среда задължително се извършва на: 1. инвестиционните предложения за строителство, дейности и технологии съгласно приложение № 1 към чл. 81, ал. 1, т. 2 от ЗООС; и 2. инвестиционните предложения за строителство, дейности и технологии с трансгранично въздействие върху околната среда съгласно приложение № 1 към чл. 2 от Конвенцията по оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст. В т. 26 от Приложение № 1 към чл. 81, ал. 1, т. 2 от ЗООС са посочени съоръжения за третиране на битови отпадъци, без изключение. Случаите, при които е предоставено на компетентния орган да прецени необходимостта от извършване на О. са изброени в чл. 93, ал. 1, т. 1-5 ЗООС.
Легалната дефиниция на „съоръжение за третиране на отпадъци” е дадена в § 1, т. 13 от ДР на Наредба № 7 от 24.08.2004 г. за изискванията, на които трябва да отговарят площадките за разполагане на съоръжения за третиране на отпадъци и това е: всяко строително съоръжение, инсталация или друго стационарно или преместваемо техническо съоръжение или оборудване, предназначено за извършване на дейности или операции по третиране на отпадъци, включително свързаните с него обслужваща техническа инфраструктура и спомагателни и обслужващи сгради, строителни съоръжения или преместваеми обекти. С оглед предназначението на процесното съоръжение – сортиране и раздробяване на битовите отпадъци; оформяне на бали, фиксирането им с полиетиленова мрежа и опаковане и временното им складиране, то може да бъде изградено като спомагателен обект към основните съоръжения и инсталации за оползотворяване и обезвреждане на отпадъците или като самостоятелен обект за третиране на отпадъци (арг. чл. 49 от Наредба №8 от 24.08.2004 г. за условията и изискванията за изграждане и експлоатация на депа и на други съоръжения и инсталации за оползотворяване и обезвреждане на отпадъци).
Данните по административната преписка сочат, че процесното инвестиционното предложение има за предмет съоръжение за третиране на битови отпадъци по см. на § 1, т. 13 от ДР на Наредба № 7/24.08.2004 г., което представлява нов, самостоятелен обект. С влязъл в сила подробен устройствен план е отредена площадка - незастроен поземлен имот, на която следва да се изгради инсталацията и обслужващата инфраструктура. Тези съществените характеристики за вида на процесното съоръжение обосноват извод, че се касае за инвестиционно предложение в обхвата на т. 26 от Приложение № 1 към чл. 81, ал. 1, т. 2 ЗООС, за което по правилото на чл. 92, т. 1 от ЗООС задължително се извършва оценка на въздействието върху околната среда. Събраните по делото доказателства позволят да се направи преценка, че административният орган е квалифицирал инвестиционното предложение като такова по чл. 93, ал. 1, т. 3 от ЗООС. Изтъкнатите от процесуалният представител на министъра на околната среда и водите аргументи, че се касае за изграждане на нов подобект-инсталация за смилане, балиране и пакетиране и площадка за временно съхраняване на битови отпадъци на територията на съществуващ обект – тази на депото в[жк], Столична община и даденото тълкуване в тази връзка на понятието „разширение” не намират опора в нормативната уредба. По определение от т. 28 на § 1 ДР на ЗООС "разширение" е изграждането на нов подобект на територията на съществуващ обект и всяко пристрояване или надстрояване на съществуваща сграда, които представляват обект и в които се предвиждат дейности и технологии, включени в приложения № 1 и 2, т.е. разширяване на дейността по сметосъбиране не е равнозначна на разширяване на изграден вече обект. Вярно е, че по силата на чл. 16, ал. 1 от ЗУО, кметът на общината е органът, който организира управлението на дейностите по отпадъците, като в т.ч. е и тази по третиране на битовите отпадъци. Реализацията на настоящото инвестиционно предложение също е във връзка с изпълнение на функциите по организация на сметосъбирането, преработването и обезвреждането им, но този факт не обосновава извод, че то покрива критериите за приложение на хипотезата на чл. 93, ал. 1, т. 3 от ЗООС. Разпоредбата изисква съществуващ обект, в който вече се извършва дейност, попадаща в обхвата на приложение № 1 към чл. 81, която от своя страна е била предмет на доклад по О.. При наличието на тези предпоставки, законът предоставя на компетентния административен орган правото да прецени необходимостта от извършване на нова оценка на въздействието върху околната среда, съобразявайки критериите по чл. 93, ал. 4, т. 1-5 ЗООС. В случая, неправилно министърът на околната среда и водите е приел, че процесното инвестиционно предложение отговаря на условията по чл. 93, ал. 1, т. 3 ЗООС и съответно на база на представените материали от инвеститора е счел, че не е необходимо да се извършва О. за същото. Липсват предпоставки за приложението и на някоя от останалите хипотези, изброени в ал. 1 на чл. 93 от ЗООС (доколкото в акта не е посочено към коя от тях е подведено процесното инвестиционно предложение). Неправилното приложение на материалния закон обуславя незаконосъобразността на оспорения административен акт и съставлява основание за отмяната му, съгласно чл. 12, т. 4 от ЗВАС.
В контекста на изложеното следва да се изтъкне, че обжалваното решение не съдържа материалноправно основание за издаването му. Разпоредбата на чл. 93, ал. 5 от ЗООС, цитирана от административния орган има процесуален характер и не дава отговор на коя правна хипотеза се е позовал, за да постанови оспорения акт. В обстоятелствената част на акта са изложени мотиви досежно преценката за необходимостта от извършване на О., но от тях не може да се изведат съображенията на органа да приложи процедурата, регламентирана в чл. 93 от ЗООС. Мотиви в тази насока се съдържат единствено в приложения към преписката доклад на администрацията на министъра на околната среда и водите. Независимо, че анализът на предоставената от инвеститора информация е направен от съответните експерти, произнасянето по въпроса за характера на инвестиционното предложение се дължи от компетентния орган, в случая министъра на околната среда и водите – чл. 5, ал. 1 от Наредбата. Непосочването на материалноправната норма, въз основа на която е прието обжалваното решение и съответно - обосноваваща квалификацията на инвестиционното предложение, при издаване на акта е съществено нарушение на закона и самостоятелно основание за неговата отмяна.
Основателни са доводите за нарушение на изискванията за информиране на засегнатото население по подходящ общодостъпен начин. Уведомлението от дружеството – инвеститор за инвестиционното предложение до обществеността, адресирано до кмета на район ”В.”, не съдържа информация за същото, а само указание, че такава може да се намери на Интернет страницата на [фирма] и в офиса на дружеството. Изпълнението на изискванията по чл. 95, ал. 1 ЗООС и чл. 4, ал. 2 от наредбата е формално и не осигурява необходимия достъп до информацията на заинтересованата общественост. Осъществяване на правото на информиране на засегнатата общественост е едно от съществените условия за законосъобразно изпълнение на процедурата по глава шеста, раздел трети на ЗООС (при съобразяване спецификите на производствата по реда на чл. 92 и чл. 93 от закона). Още повече в случая става въпрос за инвестиционно предложение с висока степен на обществена значимост, обуславяща повишения обществен интерес към информацията за него. Осигуряването на реален достъп до информация е гаранция за участието на обществеността в процеса на вземането на решения от компетентните органи. Ето защо неспазването на тези изисквания също е основание за отмяна на административния акт.
Неоснователни са останалите релевирани оплаквания срещу обжалваното решение. Твърденията, че административното производството е инициирано от лице, което не притежава качеството „инвеститор”, не са относими към настоящия спор за вида на инвестиционното предложение и съответно – за приложимата процедура по ЗООС. В приобщената към преписката информация за преценяване необходимостта от О. за площадка О., (район В.) се съдържат данни за предоставяне на поземления имот от собствениците на дружеството, определено за изпълнител на съоръжението, по силата на заповед № РД-09-788/16.05.2005 г. на кмета на Столична община. Проведено е производство по чл. 3 от Наредба № 7/24.08.2004 г., съгласно който площадките за третиране на отпадъци се отреждат с влязъл в сила подробен устройствен план (вж. заповед № РД-09-50-512/19.05.2005 г. на главния архитект на С.). Съгласно ал. 2 на чл. 3 от Наредба №7/24.08.2004 г. влезлият в сила ПУП по ал. 1 е основание за разрешаване на съответните дейности по третиране на отпадъци, в посочената в текста последователност. Ето защо наведените обстоятелства в жалбата досежно собствеността върху отредения терен и изграждането на процесното съоръжение са от значение и подлежат на проверка при провеждане на процедурата по отреждане на площадката и издаване на разрешение по чл. 37 от ЗУО за извършване на дейностите за третиране на отпадъци.
Не следва да се обсъждат възраженията за непълнота на предоставената информация от заинтересованата страна съобразно изискванията на Приложение № 2 към чл. 6 от Наредбата, както и за несъответствието му с изискванията на екологичните норми, тъй като са извън пределите на настоящия спор. Изтъкнатите аргументи в този аспект са относими и биха били предмет на обсъждане при провеждане на процедура по изготвяне на доклад за О. на инвестиционното предложение, която е била задължителна съобразно нормативната уредба, действала към датата на постановяване на акта. Тук следва да се посочи, че със Закона за изменение и допълнение на ЗООС, обн. ДВ, бр. 77 от 27.09.2005 г., е извършена промяна на част от разпоредбите, релевантни за настоящия спор, която следва да бъде взета предвид при решаване на въпроса по същество от административния орган в производството след връщане на преписката по реда и на основание чл. 42, ал. 3 З..
При новото произнасяне административният орган е длъжен да съобрази и приложи новата редакция на ЗООС относно критериите за квалифициране на инвестиционното предложение, при покриването на които задължително се извършва О., съгласно чл. 92 ЗООС и съответно тези, при осъществяване на които, с разпоредбата на чл. 93 ЗООС е предоставено на преценката на органа необходимостта от извършване на О.. На базата на информацията, предоставена от инвеститора, административният орган е длъжен при постановяване на решението си да посочи по силата на какви фактически и правни обстоятелства приема, че инвестиционното предложение попада в обхвата на Приложение № 1 към чл. 92, т. 1 ЗООС, респ. – Приложение № 2 към чл. 93, ал. 1, т. 1 и 2. Ако въз основа на направения анализ, инвестиционното предложение се квалифицира по т. 11, б."б" от Приложение № 2 към чл. 93 ЗООС, доколкото от данните по преписката може да се направи извод, че има за предмет изграждане само на инсталация за третиране на твърди битови отпадъци, които ще се транспортират на площадки за временно съхранение на пакетираните бали, намиращи в землищата на [населено място] и [населено място], преценката на органа за необходимостта от извършване на О. следва да се изготви при съобразяване с критериите, визирани в чл. 93, ал. 4 ЗООС. Въпреки, че предмет на спора е задължителността на процедурата по изготвяне на доклад за О. за инвестиционното предложение, за пълнота на изложението следва да се посочи, че отсъствието на мотиви по всеки от критериите по чл. 93, ал. 4 ЗООС при постановяване на решението по чл. 93, ал. 1, т. 3 от ЗООС съставлява нарушение на законовите изисквания за мотивираност на административния акт. В обжалваното решение липсват конкретни съображения по редица от тях – по т.1 – характеристика на предлаганото строителство: риск от инциденти с оглед обема, производителността и мащабността на предлаганото строителство, (техническите параметри на процесната инсталация не следва да бъдат обсъждани, доколкото документацията е на английски език и не е придружена с легализиран превод); по т. 4 – характеристика на потенциалните въздействия – териториален обхват, засегнато население и прогноза по отношение на – същност, големина, комплексност, вероятност, честота; по т. 5 – общественият интерес към предложението за строителството, съображения за чиято значимост бяха изложени по-горе.
Предвид изложеното и съгласно чл. 42, ал. 3 от З. във вр. чл. 28 от ЗВАС обжалваният административен акт следва да бъде отменен, а делото да бъде върнато на административния орган за решаване на въпроса по същество, при съобразяване с указанията, дадени в настоящето решение.
Водим от горното, Върховният административен съд, състав на пето отделение

РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение № 17-ПР/2005 г. за преценяване необходимостта от извършване на оценка на въздействието върху околната среда на министъра на околната среда и водите.
ВРЪЩА административната преписка на министъра на околната среда и водите за произнасяне с ново решение, съобразно указанията, дадени в мотивите на настоящето решение.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщението от страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.

Особено мнение: