Предишно Р/О: Предишно Р/О, 4396 / 02.4.2009 г.


РЕШЕНИЕ

12761
София, 29.10.2009

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Петчленен състав - II колегия, в съдебно заседание на седемнадесети септември две хиляди и девета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ДИАНА ДОБРЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
ВАНЯ АНЧЕВА
ЮЛИЯ КОВАЧЕВА
ИВАН РАДЕНКОВ
СОНЯ ЯНКУЛОВА
при секретар Мария Попинска
и с участието
на прокурора Огнян Атанасов
изслуша докладваното
от председателяДИАНА ДОБРЕВА
по адм. дело 7608/2009. Document Link Icon


Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на министъра на околната среда и водите, подадена чрез процесуалния му представител юрисконсулт П., срещу решение № 4396 от 02.04.2009 г., постановено по адм. дело № 6163/2008 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение. Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради необоснованост – отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК.
Ответникът – [фирма], [населено място] не е взел становище по касационната жалба.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба, тъй като дори да са налице материалноправните предпоставки за издаване на административния акт, съдът правилно е приел, че същият е незаконосъобразен поради липса на мотиви.
Върховният административен съд, петчленен състав, намира касационната жалба за процесуално допустима, а разгледана по същество за основателна.
С обжалваното решение тричленният състав на Върховния административен съд е отменил решение № 195-НО-ИО-АО/2007 г. от 15.02.2008 г. на министъра на околната среда и водите, с което на основание чл. 123, ал. 4 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС) и чл. 11, ал. 4 от Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни (ПМС № 62 от 12.03.2003 г., изм. и доп. ПМС № 278/20.12.2005 г., - НУРИКР/Наредбата, отменена) е отказано издаването на комплексно разрешително за експлоатация на промишлена инсталация и съоръжения на [фирма], [населено място] и е постановил връщане на преписката на министъра на околната среда и водите за произнасяне съобразно мотивите на съдебното решение.
За да постанови този резултат, съдът е приел за установено от фактическа страна, че административното производство е започнало с подаване на заявление от оператора [фирма], [населено място] до Изпълнителна агенция по околната среда (ИАОС) за издаване на комплексно разрешително за инсталация за интензивно отглеждане на птици с повече от 40 000 места. По делото е установено, че с писмо изх. № 216-СМ-598/14.12.2006 г. изпълнителният директор на ИАОС е уведомил управителя на дружеството за необходимостта от коригиране и допълване на внесената документация, съгласно дадените указания, приложени към уведомлението. Съдът е констатирал, че след проверка на допълненото в указания срок заявление координаторът по процедурата за издаване на комплексно разрешително - старши експерт в отдел „Разрешителни по КПКЗ” на ИАОС, е изготвил доклад вх. № 216-СМ-598/13.12.2007 г., съдържащ констатации за несъответствие на заявлението на [фирма] с изискванията на НУРИКР (отм.), както и на изискванията на Закона за водите (ЗВ), а именно – липса на издадено разрешително за водовземане за използваното количество вода при капацитета на инсталацията, за който е подадено заявление за издаване на комплексно разрешително, като това прави невъзможно да се определят и приложат най-добрите налични техники, поради неизяснени външни ограничения на част от определящите за техниката показатели (употреба на вода). По тези съображения и на основание чл. 123, ал. 4 от ЗООС е направено предложение да бъде отказано издаване на комплексно разрешително на оператора. При изясняване на фактическата обстановка съдът е установил, че с доклад изх. № 216-СМ-598/17.12.2007 г. изпълнителният директор на ИАОС, изцяло възприемайки мотивите в доклада на координатора по процедурата, е предложил на министъра на околната среда и водите да откаже издаването на исканото комплексно разрешително. Т. състав на Върховния административен съд е посочил, че предложението е прието и административното производство е завършило с обжалваното решение на министъра на околната среда и водите, с което е отказано издаването на комплексно разрешително за експлоатация на промишлена инсталация и съоръжения - инсталация за интензивно отглеждане на птици с повече от 40 000 места за птици на [фирма].
При тези фактически обстоятелства решаващият съд е приел от правна страна, че отказ за издаването на комплексно разрешително се постановява в случаите, когато не може да бъде постигнато съответствието на инсталацията с изискванията на закона - чл. 123, ал. 4 от ЗООС, като при всички случаи отказът следва да бъде мотивиран съгласно правилото на чл. 59, ал. 1 и ал. 2, т. 4 от АПК и да съдържа конкретните фактически основания, обуславящи несъответствието на инсталацията с изискванията на закона. Съдът е посочил, че административният орган е мотивирал издадения от него отказ в четири точки: т. 1. Представеното допълнено заявление за издаване на комплексно разрешително не отговаря на изискванията на НУРИКР (отм.); т. 2. Дружеството не е изпълнило изискванията на нормативната уредба по отношение на използването на вода от инсталацията, за която е подадено заявление за издаване на комплексно разрешително; т. 3. Операторът не е определил и представил необходимата информация за прилагане на най-добри начални техники поради неизяснени външни ограничения за част от определящите за техниката показатели и т. 4. Операторът не осигурява съответствие с чл. 123, ал. 2 и ал. 3 от ЗООС. От така формулираните в акта съображения, тричленният състав на Върховния административен съд е направил извод, че не са посочени конкретни нормативни разпоредби, които са нарушени, както и необходимите мерки, които следва да бъдат взети за привеждане на заявлението в съответствие с тях, поради което в настоящия случай министърът на околната среда и водите не е изложил мотиви за наличието на предпоставките по чл. 123, ал. 4 от ЗООС. Първоинстанционният съд е заключил, че е налице незаконосъобразност на атакуваното решение, тъй като неизлагането на мотиви към административния акт е нарушение на формата и съставлява самостоятелно основание за отмяната му, като това нарушение е особено съществено, тъй като засяга непосредствено правото на защита на адресата на административния акт, от една страна, а от друга - възпрепятства съда да упражни контрол за законосъобразност върху акта.
Решението е неправилно.
По делото няма спор за факти, поради което фактическата обстановка, приета за установена от първоинстанционния съд, се възприема изцяло от настоящия състав. Същата се подкрепя от събрания в хода на съдебното производство доказателствен материал. Предвид подробно изложените от тричленния състав на Върховния административен съд фактически обстоятелства по казуса, съдът намира, че същите не следва да се възпроизвеждат повторно и от касационната инстанция, още повече, че предмет на касационно оспорване са само направените въз основа на правилно установените фактически положения правни изводи на решаващия съд за незаконосъобразност на административния акт.
Заключението на решаващия съд за наличие на порок във формата на акта, изразяващ се в немотивирането му, е неправилен, тъй като не съответства на доказателствата по делото и на материалния закон.
Безспорно мотивирането на административните актове е задължително условие за тяхната законосъобразност, като това условие се отнася и до решенията на министъра на околната среда и водите, приемани в производствата по издаване на комплексни разрешителни по реда на ЗООС и действалата към момента на издаване на процесния отказ Наредба. В случаите на отказ да бъде издаден исканият административен акт волеизявлението на административния орган също трябва да бъде мотивирано.
Императивното изискване за мотивиране на административните актове е залегнало в общия административнопроцесуален ред - чл. 59, ал. 1 и ал. 2, т. 4 от АПК. То е трайно утвърдено в съдебната практика с приемането на ППВС № 4/1976 г., т. 7; ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС, т. 3, ТР № 4/2004 г. на ОС на ВАС - Втора колегия, т. 2 и ТР № 1/2006 г. на ОС на ВАС - Втора колегия, т. 4. В тази връзка няма спор, че обосноваването на административните актове се дължи във всички случаи, както и че липсата на мотиви като задължителен елемент от формата и съдържанието на акта води до отмяната му само на това основание.
Съдът правилно е отбелязал, че условието за мотивировка представлява една от гаранциите за законосъобразност на акта, които законът е установил за защитата на правата и законните интереси на гражданите и организациите - страни в административното производство, в случая – за осигуряване правото на защита на засегнатия оператор, адресат на отказа, както и че наличието на мотиви улеснява контрола върху законосъобразността на акта, упражняван при обжалването му по съдебен ред.
Първоинстанционният съд обаче не е съобразил обстоятелството, че неизлагането на мотиви в самия административен акт не съставлява съществено нарушение и актът се приема за мотивиран, когато фактическите основания и конкретните съображения за издаването му се съдържат в документ, предхождащ издаването на акта или в последващ документ, т.е. ако могат да бъдат изведени от административната преписка, какъвто е настоящият случай. С други думи, издаването на административния акт и излагането на съображенията, по които административният орган е стигнал до едно или друго решение, не е необходимо да съвпадат по време (в този смисъл ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС).
Няма пречка мотивите да предхождат издаването на акта и да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт. Такива документи в случая се явяват мотивираното предложение на координатора по процедурата за издаване на комплексно разрешително и докладът на изпълнителния директор на ИАОС до министъра, в които са индивидуализирани конкретните норми, на които не отговаря заявлението на [фирма] и фактическите основания, касаещи подточка 4.1. „Вода” от т. 4. „Използвани ресурси” на подаденото от дружеството допълнено заявление, от които следва извод, че не може да се гарантира спазването на задължителните мерки за опазване на водата, т.е. не може да се осигури съответствие с чл. 123, ал. 2 и ал. 3 ЗООС, каквато е хипотезата за отказ по чл. 123, ал. 4 от ЗООС. След като административният акт е издаден въз основа на посочените подготвителни документи, изложените в тях съображения следва да се приемат за мотиви на самия акт. В този случай отсъства нарушение на закона, поради което изводът на съда в обратния смисъл е неправилен.
По изложените съображения касационната жалба се явява основателна. Като е счел за незаконосъобразно решението на министъра на околната среда и водите за отказ да бъде издадено комплексно разрешително на [фирма], поради немотивиране на акта, решаващият съд е постановил необоснован и в нарушение на материалния закон съдебен акт. При така констатираните касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК решението на тричленния състав на Върховния административен съд следва да бъде отменено като неправилно, а спорът – решен по същество от настоящата инстанция.
Върховният административен съд, петчленен състав, при извършената проверка на обжалвания административен акт намира, че същият е законосъобразен.
Изграждането и експлоатацията на нови и експлоатацията на действащи инсталации и съоръжения за категориите промишлени дейности по приложение № 4 ЗООС е нормативно регулирана дейност, за която в законодателството е въведен специален разрешителен режим. Производството по издаване на комплексно разрешително, като условие за допускане осъществяването на дейността, е регламентирано в чл. 117 и сл. от ЗООС и в НУРИКР (отм.).
Съгласно разпоредбата на чл. 120, ал. 1 от ЗООС, издаването на комплексно разрешително за обекти, включени в приложение № 4 на същия закон, е в правомощията на министъра на околната среда и водите. В този смисъл атакуваното решение безспорно е постановено от компетентен административен орган, както правилно е преценил и първоинстанционният съд.
При постановяване на обжалвания административен акт не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, регламентирани в специалната нормативна уредба по околна среда. Решението е издадено след разглеждане и проверка на данните в заявлението и след предоставената на дружеството възможност за допълването му. Анализът на правната уредба на специалното производство води на извод, че когато представеното от оператора допълнено заявление не отговаря на изискванията на наредбата, производството не преминава в следваща фаза съгласно установената в чл. 2, ал. 1 от НУРИКР (отм.) последователност на етапите на процедурата, а в тези случаи директорът на ИАОС в качеството му на орган по разглеждане и проверка на заявлението предлага на министъра на околната среда и водите да не издаде комплексно разрешително по смисъла на чл. 123, ал. 4 от ЗООС (по аргумент от чл. 11, ал. 4 от НУРИКР, отм.).
В случая с оглед констатираните нередовности в документацията, на основание чл. 10, ал. 4 от наредбата (отм.) органът по разглеждане и проверка на заявлението е дал на заявителя писмени указания за корекция и за допълнително необходима информация. На основание чл. 11, ал. 4 НУРИКР (отм.) след представянето от страна на оператора на допълнено заявление в указания му срок, съобразявайки данните в преписката и становището на координатора по процедурата, директорът на ИАОС е изготвил предложение до компетентния орган да не се издава комплексно разрешително на [фирма]. Въз основа на цялата документация по случая и предложението на ИАОС министърът на околната среда и водите е постановил процесното решение, с което на оператора е отказано издаване на исканото комплексно разрешително.
Неоснователно е оплакването на дружеството, че органът се е произнесъл в нарушение на чл. 35 АПК, тъй като не е изяснил всестранно и пълно релевантната фактическа обстановка. От извършените процесуални действия в хода на административното производство и събрания доказателствен материал по преписката е видно, че министърът на околната среда и водите е постановил процесния отказ при пълно и обективно изясняване на фактите от значение за случая, като е съобразил данните в представената от дружеството документация.
Не съставлява основание за отмяна на акта възражението за неспазване от страна на изпълнителния директор на ИАОС на сроковете по чл. 10 от наредбата (отм.), свързани с изискване на допълнителна информация по заявлението. Тези процесуални срокове са от категорията на инструктивните, поради което изпращането на оператора на указания за отстраняване на констатираните нередовности и несъответствия в заявлението след изтичането им не сочи на съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
Неоснователни се явяват и развитите в жалбата оплаквания за издаване на процесното решение в противоречие с материалноправните разпоредби и с целта на закона.
Постановеният от министъра на околната среда и водите правен резултат съответства на събраните доказателства, установените фактически констатации, приложимото материално право и целта на закона.
В представената документация се съдържат данни, индикиращи наличието на основания за отказ да бъде издадено исканото комплексно разрешително в хипотезата на чл. 123, ал. 4 във връзка с ал. 3 от ЗООС и чл. 11, ал. 4 от НУРИКР (отм.).
Съгласно чл. 123, ал. 3 от ЗООС разрешителното трябва да съдържа необходимите условия, които гарантират съответствието на инсталацията с изискванията на закона. По силата на чл. 123, ал. 4 от ЗООС в случаите, когато не може да бъде постигнато съответствието по ал. 3, не се издава комплексно разрешително.
Видно от нормата на § 1, т. 39 от ДР на ЗООС, съдържаща легална дефиниция на понятието “комплексно разрешително”, същото представлява индивидуален административен акт, предоставящ разрешение за експлоатация на определена инсталация или на дадена част от нея при определени условия, които гарантират съответствието на инсталацията с изискванията на глава седма от ЗООС. Разпоредбата на чл. 123, ал. 1, т. 2 от ЗООС изисква комплексното разрешително да съдържа задължителните мерки за опазване на водата. В тази връзка в образеца на комплексно разрешително съгласно Приложение № 5 към чл. 13, ал. 1 от НУРИКР (отм.) като задължителен реквизит и елемент от съдържанието на комплексното разрешително е предвидено Условие № 8 „Използване на ресурси”, т. 8.1. „Използване на вода”.
Следователно основна предпоставка за издаване на позитивен за заявителя акт е осигуряването на съответствие на инсталацията със специалните нормативни изисквания по околна среда, включително по отношение на ползването и опазването на водите, което се преценява на базата на представената от заявителя документация, която също трябва да отговаря на установените в закона изисквания.
Според императивното изискване на чл. 8, ал. 7 от Наредбата (отм.) към заявлението се прилагат копия на актуално разрешително за водоползване и/или договор с водоснабдително дружество и документ за платена такса за издаване на комплексно разрешително. Действително, операторът е приложил разрешително за водоползване № 301379/05.06.2006 г., издадено му от директора на Б. дирекция за управление на водите „И. район” – [населено място], с което на дружеството е разрешено годишно водовземане в обем до 3 721 куб. м. Видно от информацията в представеното допълнено заявление обаче, операторът изрично е посочил, че определеното в разрешителното по Закона за водите максимално количество вода ще бъде превишено, а общото количество вода, което се използва от инсталацията е в размер на 16 072 куб.м. годишно. Съпоставката на данните в преписката води на извод, че за осъществяване на целия производствен процес в процесната инсталация дружеството използва годишно водно количество (16 072 куб.м.), надвишаващо многократно разрешеното такова (3 721 куб. м.) с разрешително за водоползване № 301379/05.06.2006 година. При това положение административният орган правилно е приел, че представеното допълнено заявление за издаване на комплексно разрешително не отговаря на изискванията на НУРИКР (отм.) , тъй като в нарушение на чл. 8, ал. 7 от същата операторът не е представил разрешително за водовземане за общото количество използвана вода за производствените нужди на инсталацията, нито договор с водоснабдително дружество, осигуряващ му количеството вода до 16 072 куб. м. годишно. Изводът на компетентния орган по околна среда, че операторът не притежава актуално разрешително за водовземане в обема, посочен в заявлението и за нарушение в тази връзка на чл. 44, ал. 1, т. 1 и чл. 50, ал. 1 от ЗВ е законосъобразен. В този смисъл като е заключил, че дружеството не е изпълнило изискванията на нормативната уредба по отношение на използването на вода от инсталацията, за която е подадено заявление за издаване на комплексно разрешително, органът е приложил правилно материалния закон.
В съответствие с чл. 123, ал. 4 от ЗООС министърът на околната среда и водите е преценил, че не може да бъде постигнато изискуемото по чл. 123, ал. 3 от ЗООС съответствие, което обуславя отказ за издаване на исканото комплексно разрешително. Съдът намира за обоснован изводът на административния орган, че без наличието на разрешително за водовземане или на договор с водоснабдително дружество за посоченото в заявлението количество вода не могат да се определят задължителните мерки за опазване на водите, каквото изискване поставя чл. 123, ал. 1, т. 2 от ЗООС, респективно – не могат да се формулират необходимите условия, които да гарантират съответствието на инсталацията с изискванията на закона.
Като е отчел липсата на съответно разрешително за водовземане и е съобразил нормата на чл. 3, ал. 2, т. 9 НУРИКР (отм.), която предписва, че при определяне на най-добрите налични техники за дейността трябва да се вземе предвид видът и ефективното потребление на използваните в процесите суровини (включително водата) и енергия, компетентният орган законосъобразно е приел, че операторът не е представил необходимата информация, от която да е видно, че дружеството прилага най-добрите налични практики и че използваното количество вода като суровина в инсталацията отговаря на най-добрите налични техники, поради което не е изпълнено и изискването на чл. 123, ал. 2 от ЗООС.
Съгласно чл. 170, ал. 2 от АПК, очертаващ доказателствената тежест в съдебния процес, когато се оспорва отказ за издаване на административен акт, оспорващият трябва да установи, че са били налице условията за издаването му. В случая в приложената по делото административна преписка се съдържат достатъчно данни, от които може да се направи извод за наличие на предпоставките за издаване на неблагоприятен за заявителя акт. С оглед правилото на чл. 170, ал. 2 от АПК в тежест на недоволното от административния акт лице е да обори констатациите на органа, като ангажира съответни доказателства, за да установи съществуването на условията за удовлетворяване на заявлението му или най-малкото – да направи доказателствени искания в подкрепа на твърденията си. Представените от жалбоподателя доказателства не сочат на фактическа обстановка, различна от установената в административното производство такава, нито променят възприетите от административния орган правни квалификации.
По изложените съображения съдът намира оспореното решение № 195-НО-ИО-АО/2007 г. от 15.02.2008 г. на министъра на околната среда и водите за законосъобразно. Жалбата срещу него се явява неоснователна, поради липса на отменителни основания по чл. 146 от АПК и като такава следва да се отхвърли.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав
РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение № 4396 от 02.04.2009 г., постановено по адм. дело № 6163/2008 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение и вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на [фирма], със седалище и адрес на управление: [населено място], [улица], представлявано от управителя Д. Т. Б., срещу решение № 195-НО-ИО-АО/2007 г. от 15.02.2008 г. на министъра на околната среда и водите, с което на основание чл. 123, ал. 4 от Закона за опазване на околната среда и чл. 11, ал. 4 от Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни (отм.) на [фирма], [населено място] е отказано издаването на комплексно разрешително за експлоатация на промишлена инсталация и съоръжения - инсталация за интензивно отглеждане на птици с повече от 40 000 места за птици.
Решението е окончателно.

Особено мнение: